信访部门防控欠薪纠纷长效机制的建立与完善——以贵州省毕节市纳雍县群工中心调研为视角

当前，我国正处于社会转型时期，随着社会的转型和经济结构的调整，农民工工资被拖欠情况在全国各地都普遍存在，这对各地社会和谐、经济稳定与发展均造成了不良影响。并且伴随着中国经济的发展走向，欠薪并非短期内的个别现象，而是需要长期治理的突出社会问题。信访是具有中国特色的制度，既是群众表达诉求的渠道，也是国家获取民意的重要渠道，是社会弱势群体权利诉求表达的重要方式。以欠薪纠纷为由的信访活动大量存在，而欠薪纠纷的突发性、群体性以及极端性上的处置难度，往往是信访工作中的难题之一。为了预防及化解信访工作中此类纠纷并建立长效机制，笔者对贵州省毕节市纳雍县（以下简称纳雍县）群众工作中心（以下简称群工中心）进行调研后结合信访工作实际，对相关问题进行了分析、总结及归纳。

赵大刚一把接过去说：“这不就是纳粹的标识么？”刘志武看了看说：“NO!纳粹党的标志‘万’与佛教的‘万’字正好相反。”说着，刘志武画了个纳粹的“卐”字给大家看。

一、纳雍县群工中心接访欠薪案件的基本情况及特点

2014年至2017年7月，欠薪纠纷占纳雍县群工中心信访室接待投诉总量的近两成，在各项投诉中名列前茅。从群工中心接访案件的情况来观察，当前纳雍县群工中心所接访的欠薪纠纷凸显出5个方面的特点：

（一）主要集中于建筑业、采矿业

纳雍县群工中心信访室处理的欠薪案件中，建筑业与采矿业两项合占欠薪问题案件的89%。① 所用数据来源于贵州省纳雍县群工中心。

（4）Plagiochasma sp. 李粉霞等（2011）（5）无纹紫背苔Plagiochasma intermedium Lindenb＆ Gottsche.余夏君等（2018）

（二）欠薪方主要是民营企业，讨薪者主要是农民工

纳雍县是国家经济落后省份的贫困县，其经济发展的水平普遍落后于大中城市，企业在经济改革过程中普遍出现的许多新情况、新问题近年来才慢慢地显现出来。主要原因在于沿用了几十年的劳资机制和管理模式刚刚被打破，而企业的各项管理制度都尚未跟上新形势发展要求，如：企业改制、转制、定岗加薪、工资管理发放制度等都尚未健全和完善，因此,欠薪现象成为改革过程中不可避免的问题。

（三）群体性强，处理难度大

纳雍县矿产资源丰富，尤其是煤炭企业相对集中，是国家“西电东送”的重要能源基地。而煤炭等矿产企业的经营往往容易受经济结构调整和市场因素变动的影响，随之带来的欠薪问题往往根源于更深的社会原因，由此而带来的欠薪问题具有涉及面广的特点。一方面，欠薪涉及的是劳动者的基本生存权益，另一方面欠薪方需要有较多资金才能解决问题，双方利害关系明显，矛盾尖锐。一部分劳动者思想上存在着“我有理我怕谁”“法不责众”“会哭的孩子有奶吃”等错误认识，倾向群体性表达诉求，一般都群情激动，疏导难度大；再加上社会公众对农民工这一弱势群体固有的同情心，对处置工作不理解，因此，处置解决问题难度就更大。

（四）具有明显的规律性和季节性

建筑行业欠薪的纠纷通常发生在每个工程竣工前后，具有比较明显的规律性。从欠薪纠纷的投诉时间看，高发期主要集中在每年的春节前两个月，具有比较明显的季节性特征。

（五）执行难

发生欠薪情况的企业大多是个体民营企业,个体民营企业可变性强,工人流动性大, 招用员工形成劳动关系多以口头协议。企业管理的水平差：一方面不能合理地确定薪金水平，导致人力成本较大，无力支付工资；另一方面，工资管理尚未到位和规范，工资账目、考勤制度不完善，如资金管理混乱，乱占滥用资金，包括挤占、挪用劳动者工资。加上用人单位内部还缺乏工资分配的民主监督制度，工会、职工代表等不能发挥应有的作用更让欠薪现象得不到有效的遏制。

杨梅只能分辨出自己被拉出小区，此后驶向什么地方，她就不清楚了。惊恐之中，杨梅听到绑匪在打电话：“你是杨凯吗？你女儿在我们手上，限你两个小时准备200万。”过了一会儿，杨梅听见自己的电话在响，东北口音的绑匪接了电话说：“你赶紧准备钱吧，拿不到钱后果自负。想听你女儿说句话？好，等着。”

二、纳雍县欠薪纠纷频发的原因分析

区域化远程影像诊断的优势是打破时间、空间的限制，使患者能在家门口一、二级医院享受到等同于三级优质的医疗诊断服务[21]。建立一个影像数据中心，连接协作医院，存储病人在就诊过程中产生的文字信息和影像数据，设备部署在综合医院。各协作医院产生的数据存储在本地，同时为影像数据中心提供一个备份数据。综合医院的高年资影像诊断医师能够方便地对诊断中心存储的协作医院上传的影像数据和初诊报告进行审核[22]。

（一）体制改革的原因

尤其像采矿业，这类企业多为民营企业,生产规模较小，仍是旧式的生产经营管理模式，没有健全的企业规章制度，在用工管理上存在随意性、无序性，企业一旦出现资金问题，极易引发劳资纠纷。农民工的工作主要集中在矿业和建筑业两大领域，他们在这些行业里从事普通的劳务性工作，对职业技能没什么要求，收入自然也就不高，在城市生存的能力较弱。

（二）行业本身原因

实际运行线路由于受到线路条件的影响，运行速度存在一定的波动，车内外噪声也存在一定的变化，为更有效的研究车内噪声与轨道条件之间的相关性，结合线路轨道的道床类型，选取一般减振道床和中等减振道床两种类型对应的不同速度下车内噪声为研究对象，结果如表1所示。

（三）企业自身的主、客观原因

客观上，部分欠薪企业的确因经营不善等原因导致资金困难而无钱可发。但是也存在着部分欠薪企业社会责任感缺失，不管盈利与否，都主观恶意欠薪的情况。

通过几年来对英语零班进行任务型教学法的尝试后，笔者认为，任务型教学法对独立学院大学英语教学有非常重要的意义。相比其他教学方法，任务型教学法有很多优势：

（四）企业内部管理原因

在转移财产恶意欠薪及发生经营困难的情况下，一些企业并无资金以供发放工资，因此，信访部门即使调处成功，企业方也愿意支付工资，客观上执行难的问题仍无法解决。

（五）劳动者的原因

劳动者处于被管理的弱势和被动地位，在劳动力市场上处于劣势，并且农民工普遍文化观念落后，还存在着只愿意接受现金发薪的保守思想，这就为资金不到位制造了空间。另外，农民工法律意识淡漠，不懂、不会、不敢、不及时运用法律维护自己的合法权益,尤其是在被欠薪企业恐吓时更是选择忍耐，事后数月才举报使得投诉超过了劳动争议仲裁受理时效，受仲裁程序前置的法律规定所限更无法被法院立案。哪怕先进行了劳动仲裁，但在企业对仲裁结果根本不予理会的情况下再进入诉讼程序，又要经历漫长的审理周期，执行难等问题也让劳动者们的权利得不到及时的保障，这也是劳动者倾向于向信访机关表达诉求的主要原因。

（六）立法层面的原因

现行立法具有落后性、不可操作性——主要是工资支付方面的法律法规很欠缺。目前仅有的《工资支付暂行规定》距今已有20余年，早已跟不上形势发展，且现有相关法律、法规、规章对用人单位欠薪所应承担的法律责任规定得过轻，处罚力度小，且处罚程序复杂，时间长，不能有效制裁、扼制用人单位的拖欠工资行为，如在欠薪者逃匿躲避的情况下处理程序便无法介入。此外，现有相关法律、法规、规章对于劳动行政主管部门在欠薪问题上的职权规定得过于空泛，不利于严格执法。存在的一个典型问题就是劳动监察执法缺乏强制手段，特别是对劳动监察部门的处罚结果没有规定行政强制措施，在企业置之不理的情况下劳动者只能在拿到处罚结果3个月后再申请法院强制执行，导致执法周期过长。

（七）政府工程盲目上马等决策原因

许多政府工程是在资金不足的情况下上马的，如此这般，就形成了一个怪圈：作为建设单位的政府资金不足，无钱支付给承建商，承建商自然就无钱给农民工发工资。因此，在很多案件中包工头与农民工结成“同盟”，支持、鼓励农民工索要工资。

（八）薪金保障制度及执行原因

目前劳动力市场整体信用制度缺失，包括企业信誉监管、薪金保障在内的一系列制度都很不完善，或并未有效运用。信访等许多部门并未真正全面建立预防、监控、解决处理欠薪纠纷的全面的、长效的以及应急的机制，对欠薪企业打击力度明显不够。例如，纳雍县到目前为止未有将欠薪情节严重、社会影响大的企业纳入黑名单的案例，也未有入刑案例。欠薪企业的法律责任仅仅限于付清所欠工资即可，其经营行为仍不受任何影响，违法成本小使得一些社会责任感缺失的企业有恃无恐。

建筑业、采矿业等劳动密集型行业技术含量低，易受市场因素及政府行为的影响，企业本身抵御风险能力就很差。煤炭行业易受国家产业结构调整、煤炭价格波动幅度大等市场因素的影响；建筑行业普遍存在着运作不规范，垫资施工、承包人违法分包转包、层层转包从而导致工程款无法到位的现象。在各种开发建设中，以借鸡生蛋的方式来运营更是十分普遍的现象，在这种模式下，一旦国家金融政策有所调整，开发商、建筑企业的资金链极易断裂从而造成农民工工资无着落的问题。

（九）各部门自行其是，没有充分协作取长补短

虽然在县委县政府的牵头下，纳雍县各相关部门专门成立了欠薪处理办公室，这也是纳雍县信访部门多方努力的工作成果，但是各主管部门仍然只在自己的职权范围内“自扫门前雪”，缺乏相互之间密切的合作及职能上的取长补短，更没有充分发挥工会、行业主管部门、行业协会、财政部门的相关作用。一些部门之间甚至相互掣肘，把简单的问题弄复杂，从而更难从根本上解决欠薪纠纷，信访部门也只能做协调工作。

三、纳雍县群工中心防治欠薪纠纷的主要做法及成效

近三年来，随着纳雍县群工中心对欠薪纠纷处理范围的不断扩大、深度不断加强，纳雍县欠薪纠纷总体在下降。其主要做法有以下几方面：

（一）解释疏导

对接访的每一批次的讨薪人员，为避免事态进一步激化，纳雍县群工中心的接访员都耐心进行解释和疏导，稳定讨薪群众情绪，答复讨薪群众问题，引导他们通过合法途径讨要欠薪。

（二）分化处理

纳雍县群工中心对接访的欠薪案件进行分析后再进行类型化分化处理。例如将投诉中属于恶意欠薪的案件移交公安机关查办，将存在劳动纠纷而导致的欠薪交由劳动部门进行处理，等等。

（三）主管负责制

虽然行政救济、立法救济在内的多种权利救济方式在解决欠薪纠纷等社会矛盾方面有其存在的价值，但在现代社会各项制度中，从现代法治思想出发的司法途径的救济才应当是最后的、最主要的和最有效的救济方式。信访制度提供的救济只能被视为补充或辅助的救济方式，用以解决一些法律所不能解决的社会问题。

从调研的情况来看，建筑业、采矿业、手工业等劳动密集型行业容易引发欠薪问题有以下方面的主要原因：

四、信访部门建立防治欠薪长效机制中存在的问题及原因分析

虽然纳雍县群工中心在调处已经发生的欠薪纠纷的工作中取得了成绩，但是面临欠薪纠纷的高发案率，还必须深入思考信访工作中已建立的预防及治理欠薪纠纷的长效机制中存在的问题。一种机制的运行与完善离不开特定环境下的适应性，信访制度的存在是我国特定时期国情的反映，是特定时代下法治进程不足的弥补制度。虽然这一制度是公民救济途径中最简单易行的方法，但是由于社会的不断发展转型，信访制度本身也暴露出了诸多的弊端，这对于解决防治欠薪纠纷也有障碍。

研究表明，不同国家、不同时期的胰腺炎病因谱存在一定的差异。在我国胰腺炎的主要病因为胆道系统疾病，而在欧美及西方发达国家则以饮酒和暴饮暴食为主要病因。鉴于此，本研究应用时间序列分析方法探讨改革开放30年来尤其是近20年山东聊城市人民医院收治的急性胰腺炎(AP)患者的病因，为该地区胰腺炎的预防和治疗提供决策支持。

（一）信访替代司法成为部分群众主要的诉求表达方式

我国百姓受几千年的封建集权思想的影响，习惯于通过行政手段化解纠纷，而不愿通过司法途径来化解矛盾。而信访机关作为政府各个部门统一接受群众权利诉求的法定部门，便成为了群众最依赖的那根“救命稻草”。有学者认为, 救济在当前已经成为我国信访制度“最主要的功能”和 “头号任务”。[1]还有学者调查 ,相对于其他救济方式而言,许多人对信访救济抱有更大的信任和希望。 [2]而信访制度在心理上的功能的放大，更加弱化了法律的应有地位，造成了群众“信访不信法”的错误认识，甚至希望通过极端行为来达到目的。或以霸占相关部门的办公场所来要挟，一旦达到目的后便刺激产生了重复上访、集体上访，甚至采取极端措施上访的行为。

在发生拖欠农民工工资的情况时，除了督促劳动行政主管部门依法行政外，纳雍县群工中心还注意发挥项目主管部门的主体职能，引领他们充分重视农民工工资问题。制定了主管部门负责、相关部门协作配合的制度，从而使得农民工在自身合法权益受到侵害时能够得到及时的救助。

（二）信访工作模式本身有很大缺陷

尽管现行有关信访的法律法规对信访工作处理信访事项的原则、职责、程序、时限、方式均作出了规定 ,但是信访工作模式仍然存在定位不清、范围不明的弊病。通过个别行政领导的重视和批示的压力来解决问题，本身缺乏制度性和常态化，其结果往往取决于领导的意愿。而在目前建设和谐社会的大环境下，领导的态度又往往与事情的影响力成正比，这就造成了大量的欠薪纠纷以群体性、极端性的态势涌向信访渠道。很多本可以通过正常司法途径解决的问题也压在了信访部门的身上，从而造成现有的信访机构与现存的司法行政机构的矛盾，信访机构担负起了维护社会稳定的重担。加上信访工作人员水平能力参差不齐,因此在是否、何时以及如何受理和处理投诉请求等事项上存在偶然性、随机性，非常不规范, 严重损害了处理决定的客观性、稳定性和公正性，不能彻底解决信访个案更容易引起越级上访。

（三）信访制度的权利救济功能有限

信访制度的基本功能包括：联系群众、信息反馈、民主监督、调节矛盾等，因此，权利的保护和救济并非我国信访制度惟一或首要的功能,信访机关主要是通过协调各主管机关来对投诉请求进行处理的。 而有关机关针对自身职权范围内的投诉请求不能做到客观评价, 还有很多机关根本无权独立作出有约束力的决定,并且还存在主管机关之间的职责重叠交叉有空白地带的情况，这些都决定了受害人的诉求难以得到充分有效的满足。再就执行而言,由于前述各种原因, 在这些规定的执行方面依然经常面临很大的障碍和困难。

1214 Efficacy and safety of intravenous thrombolysis or bridging therapy for acute minor ischemic stroke with large artery occlusion

五、信访部门完善防治欠薪纠纷长效机制的对策及建议

基于信访工作的特性和工作模式，信访部门在处理、防治欠薪纠纷此类社会矛盾时不应一时一动，而应以防为主建立完善的长效防控机制。

（一）正确定位信访工作

目前，运用信访方式表达诉求成为一部分民众的思维惯性和行为定式，但是在法制国家中民众权利的实现和保护从根本上讲应该依靠司法途径。同时，我国现行信访制度的职权和功能在很大程度上与诉讼、行政复议、检察、监察等制度的职权和功能交叉重叠, 这不仅极大地干扰了其他国家机关正常职能的发挥，损害了其职务行为的规范性、权威性、公正性、稳定性和有效性 ，还增加了信访机关本身的工作负担，造成国家资源的浪费。为了防止司法权威受到损害，增强制度化解决问题的效果，同时摆正信访工作的位置，进一步明确把信访机关接访的范围限制在不属于通常的诉讼 、复议、检察、监察制度管辖的事项上。信访部门对于上门的欠薪投诉，两类情况下不应受理：一是具备条件可以进入行政程序、司法程序的纠纷，信访部门应当明确不予受理，同时告知信访者上诉的权利和途径，以免贻误时效；二是行政、司法机关已经做出最终定论的案件，信访机构也不再重复受理，这样既避免过度放大对信访的心理预期同时也避免信访工作的被动。通过这样的措施，不仅一方面能够分化案件、缓解“信访洪峰”问题，减轻制度负荷，另一方面能够逐渐培养群众用法律的手段解决矛盾、化解纠纷的意识。

（二）在信访工作中引入法律服务机制

在群工中心设立法律援助部门，依法规范进行信访工作，将矛盾纠纷的处理引领到法律的途径上去，使群众懂得运用法律的手段来维护自己的合法权益。

法律素质是信访工作人员诸多业务素质中非常重要的组成部分，在依法治国的现代社会中，许多纠纷并不能靠本能的道德素质就能评判，而最终要落实到法律规则上。况且很多纠纷本身就具有事实、法律适用以及程序规则适用的争议，这些争议的评判都需要具有丰富法律专业知识的信访工作人员才能胜任。 因此，在信访工作中引入法律服务机制才能提高信访部门的工作效力。

（三） 改革内部工作机制

相对于信访制度的其他功能（如联系群众、反馈民情、民主监督、信息反馈等功能）的单一性而言 ,权利救济功能的有效发挥对信访部门的协调能力、工作人员的业务能力、信访工作程序都有更为规范和细致的要求：在日常工作中应变被动接访为主动排查，变群众上访为干部下访，建立定期排查调处机制，对排查出的不稳定因素和信访苗头及时妥善处理，同时应建立责任追究、业绩考核、“就地解决”等经常性压力机制, 将信访案件解决在萌芽状态。此外，对欠薪纠纷的投诉，还应放宽对信访人的限制,废除有碍信访部门权利救济功能有效发挥作用的一切制度和措施。

市一测成绩一出，我就发现自己所教的实验班、非连续性文本阅读的客观题做得非常好。其中有一道题接近满分，但是主观题却做得很不理想，满分6分居然只得了二点几分。

（四）建立综合治理机制,对欠薪的突出问题进行重点防治

处理欠薪违法行为虽然是劳动行政部门主管的职责范围，但有一些欠薪问题产生的根源来自于深层次的社会原因,光靠劳动行政部门是无法解决的。如前所述，因企业改、并、转忽略劳动者权益保护及企业停业逃匿、恶意欠薪的，又如政府工程盲目上马导致承包方无钱可付等情况下拖欠工资、押金、劳保费等遗留问题的，这些问题哪个部门来处理都不好解决。基于上述情况,对一些突出的欠薪问题,各相关部门、主管单位应联手合作,共同采取有力措施,才能妥善处理。而牵头工作自然是由负有协调职责的信访部门来承担最为合适。为此,信访部门应该应时而使，建立综合治理机制。由政府部门出面协调,信访部门负责牵头,由劳动保障、公安、工商、法院、工会、国资、财政、银行等部门配备专门人员组成一个常设机构, 加紧建立和推行欠薪保障、欠薪预警、欠薪报告、欠薪监控、企业薪酬信用监管公布制度,并明确各部门责任,各司其职,共同治理，组织力量联手排查、处理牵涉问题多的欠薪案件。

（五）建设完善的欠薪纠纷网络信访平台

网络如今成为信息沟通的重要渠道，而信访制度本身就承担了民情采集、反馈信息的功能，因此信访部门要建立健全对欠薪纠纷防治的长效机制，还要注重充分利用网络，构建信访部门的网络平台，专门建设“欠薪纠纷”入口。首先将最新颁布的相关法律法规、政策文件在此平台上公布，可以为上访群众了解和查询相关政策法规提供便捷，也为其衡量自己的诉求提供标尺；其次在网上公布信访案件的处理结果，可以避免盲目投诉从而避免资源浪费；再次便于劳动者快速便捷地参与信访、表达诉求、查询办理情况，信访部门还可以与其它地区、部门实现信访信息互通、资源共享。

参考文献：

[1] 应星．新中国信访制度的历史演变[J]．瞭望东方周刊，2003（4）．

[2] 于峥嵘．信访的制度性缺失及其政治后果[J]．凤凰周刊，2004（32）．