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论酌定不起诉的困境与完善——以认罪认罚从宽制度为视角

更新时间:2009-03-28

2016年9月,全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。同年11月,“两高三部”联合发布《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《试点办法》),认罪认罚从宽制度在全国试点推进。推进“完善刑事诉讼中认罪认罚从宽制度”,做到简化简单多数和优化复杂少数,实现最优司法资源的配置,必须以公诉环节对案件程序分流为前提,使认罪认罚的部分“简单多数”在公诉环节终止诉讼程序,集中精力审理好不认罪认罚的“复杂少数”案件。由于认罪认罚的轻微案件本身犯罪情节轻微,即使进行审判也基本是判处1年以下有期徒刑或者管制、拘役、单处附加刑,考虑到认罪认罚、积极退赃退赔、赔偿损失、取得被害人谅解等量刑情节,一般会减少基准刑的30%—60% 参见最高人民法院《关于常见犯罪的量刑指导意见》。,所以对于认罪认罚的轻微案件适用酌定不起诉存有广阔的空间。然而我国目前酌定不起诉适用率低,限制了酌定不起诉功能的实现。本文以认罪认罚从宽制度改革为背景,分析酌定不起诉的现实困境及其原因,并指出其与认罪认罚从宽制度内在价值的契合,提出完善酌定不起诉的现实路径,以期扩大和完善认罪认罚背景下酌定不起诉的适用范围。

我们青少年是祖国的未来和希望,作为一名新时代的青年要有自己的信仰和人生追求,要深入地学习党在不同时期的指导思想的内涵,并结合当前中国共产党党建工作指导自己与时俱进,让先进的思想引领我们的学习和成长,这样我们才能够成为社会主义建设合格的接班人。

一、酌定不起诉的现实困境

(一)案多人少矛盾凸显

案多人少一直是我国法院面临的严峻问题。如表1所示,从1979年到2017年全国法院员额制改革全面完成,法官数量增长了1.03倍,年均增长率为2.7%,法官数量年均增长率较低,法官数量比较稳定;然而一审结案量由1979年518842件,增长到2017年的10873129件,增长了19.95倍,年均增长率为52.5%;每名法官年均结案量由1979年的8.8件,增长到2017年的90.6件,增长了9.29倍,年均增长率为24.44%。从以往历年全国法院一审结案量上来看,2017年一审结案量要超过2016年一审结案量,在法官员额编制不增加的情况,实际上2017年案多人少的矛盾将更加突出。对于认罪认罚的轻微案件适用酌定不起诉,可以有效缓解司法资源的有限性和日渐增长的案件数量之间的紧张关系。

 

表1 中国法官数量、一审结案量、每名法官年均结案量情况 1979年的数据来源于朱景文主编《中国法律发展报告2012》,中国人民大学出版社2013年版,第4页;2017年法官数量来源于最高人民法院召开的人民法院司法责任制等综合改革试点工作有关情况新闻发布会(2017-07-03),http://tv.chinacourt.org/22119.html;2017年一审结案量官方尚未公布,笔者暂以2016年《中国法律年鉴》全国法院一审结案量计算,笔者预计,从以往历年全国法院一审结案量上来,2017年一审结案量要超过2016年一审结案量。

  

每名法官平均结案量(件)1979年 59000 518842 8.82017年 120000 10873129 90.6增长率(倍) 1.03 19.95 9.29年均增长率 2.7% 52.5% 24.44%法官数量(人)一审结案量(件)

(二)犯罪轻刑化趋势明显

随着刑法修正案八和刑法修正案九的出台,劳动教养制度被废除以及主政者把刑法看作是社会治理的有效工具等突出诱因,我国刑事司法领域凸显出犯罪轻刑化倾向[1]。这与我国不起诉率低形成鲜明对比,我国法院判处无罪、免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数持续走高,犯罪轻刑化趋势明显。如表2所示,2013年—2015年判处无罪、免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数占判决生效总人数的44.6%,数量庞大的轻刑案件,适用酌定不起诉的比例只占约3.64% 如无特别标注,所引数据均来源于《中国法律年鉴》。2013年-2015年提起公诉人数分别为1369865人、1437899人、1434714人,酌定不起诉人数分别为51393人、52218人、50787人,酌定不起诉率分别为3.75%、3.63%、3.54%,年均酌定不起诉率为3.64%。。以2014年为例,判处无罪、免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数占判决生效总人数的48.07%,而适用酌定不起诉仅占3.63%,本应在审查起诉阶段适用酌定不起诉的案件,大量涌进审判程序,结果导致许多案件被法院判处免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑,轻刑判决率居高不下,致使整体刑事诉讼过程效率低下,浪费了大量司法资源。犯罪轻刑化趋势明显的背景下,酌定不起诉制度适用存在巨大空间,然而司法实践中酌定不起诉却被束之高阁。

任务教学法,从字面意思上理解,就是学习者通过完成教师布置的各项语言任务而达到学习语言知识的一种教学方式。这种教学方式打破了“教师在上面讲,学生在下面听”这种传统落后的教学模式。任务教学法是在20世纪后期出现的一种新型的教学方式,是交际教学法的延伸,也被越来越多的英语教育者所认识。这种通过完成任务而达到学习目的的新型教学模式,比起传统的单调乏味的教学模式,更加能够增强知识运用的实用性,激发学生学习英语的积极性。学生“以任务为中心”,通过各种语言活动来完成教师布置的特定的交际活动,从而达到提高自己的英语水平,这就是任务教学法的精髓。

 

表2 我国判决生效总人数、轻缓刑人数及其所占比值情况 数据来源于《中国法律年鉴(2007-2016)》。

  

备注:“轻缓刑人数”是指判处无罪、免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数。

 

年份 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015判决生效总人数 890755 933156 1008677 997872 1007419 1051638 1174133 1158609 1184562 1232695轻缓刑人数 327460 351668 386491 375576 386635 442106 524224 549083 569423 575318轻缓刑所占比例值 36.76% 37.68% 38.31% 37.63% 38.37% 40.02% 44.64% 47.39% 48.07% 46.67%

(三)程序分流严重不足

人类刑罚观念经历了由报应刑罚向目的刑罚转变,报应刑罚强调一般预防犯罪,目的刑罚强调特殊预防。对认罪认罚的轻微案件,其认罪认罚不仅意味着犯罪人的一种认罪悔罪的心理态度,而且意味着其人身危险性的降低,犯罪后认罪悔罪的态度是减少预防刑的重要情节,是法官在适用预防刑时必须予以重视的因素[9],因此,在审查起诉阶段适用酌定不起诉能达到预防犯罪的目的。对许多人来说,真正的惩罚是审前程序本身。[10]认罪认罚从宽制度和酌定不起诉都是根据犯罪人个体的犯罪情节、人身危险性等等因素对其适用相应的程序,实现预防犯罪与保障人权的统一。酌定不起诉是起诉便宜主义产物,决定酌定不起诉一般要考虑被告人的年龄、品格、人身危险性、再犯可能性、生活习性等因素,对于有些认罪认罚的轻微案件,被告人是偶犯、初犯、未成年人,有认罪悔罪表现、品格良好、人身危险性和再犯可能性较低等情况,审查起诉适用酌定不起诉,可罚可不罚尽量不罚,可以感化教育他们,使被告人回归社会,矫治犯罪行为,阻止犯罪人重新侵害公民,并规诫其他人不要重蹈覆辙[8]29,实现预防犯罪、保障人权的目的。

 

表3 检察院提起公诉人数、不起诉人数、不起诉率情况 2006-2015年的“提起公诉人数”数据来源于《中国法律年鉴(2006-2016)》;2006-2016年的“不起诉人数”数据来源于《最高人民检察院工作报告(2006-2016)》。

  

备注:2012年《最高人民检察院工作报告》中“不起诉人数”缺失,故用“*”号表示空缺。

 

年份 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015公诉人数 1029052 1113319 1177850 1168909 1189198 1238861 1435182 1369865 1437899 1434714不起诉人数 17907 18568 29871 33048 29898 39754 *** 67820 75487 76565不起诉率 1.74% 1.67% 2.54% 2.83% 2.51% 3.21% *** 4.95% 5.25% 5.34%

(四)定罪评价的消极影响

1.明确适用条件

二、酌定不起诉困境的原因分析

(一)立法规定的模糊性

根据刑事诉讼法第173条第二款的规定,酌定不起诉适用必须同时满足两个条件:一是犯罪情节轻微,二是依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚。立法的模糊性规定增加了实践操作的难度。首先,对“犯罪情节轻微”,理论界和实务界有着不同的理解。有人认为,“犯罪情节轻微”适用罪名是轻罪,只有轻罪罪名才可以适用;有人坚持,不论是轻罪还是重罪,只要量刑情节轻微都可以适用;还有人主张,不仅罪名轻微还有量刑情节轻微。其次,酌定不起诉条件中的“犯罪情节轻微”与“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”是何关系?理论界普遍认为,“犯罪情节轻微”与“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除处罚”是适用酌定不起诉必须同时具备的两个要件,只有两者同时具备,才能适用酌定不起诉,缺一不可,也有观点认为,“犯罪情节轻微”并不是独立的要件,其是用来修饰“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除处罚”,只要依照刑法规定不需要判决刑罚或者免除刑罚,即可适用酌定不起诉。因为免除刑罚由刑法总则和分则具体规定,只要属于法定“免除处罚”情形的,不论犯罪情节是否轻微,都可以适用酌定不起诉。可以看出,关于酌定不起诉条件这种立法模糊性规定,导致了实践对酌定不起诉适用条件产生分歧,大大限制了酌定不起诉的适用。

(二)繁琐的程序控制

为了防止检察机关滥用酌定不起诉权,法律和司法解释对酌定不起诉作出繁琐而且严格的程序控制。刑事诉讼法第142条规定“对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,人民检察院可以作出不起诉决定。”《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第406条规定“人民检察院对于犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,经检察长或者检察委员会决定,可以作出不起诉决定。”在司法实践中,作出酌定不起诉需要承办人将自己的意见报部门负责人同意,若部门负责人同意,需要将承办人的意见、部门负责人的意见,一同报主管的检察长签字、审批,或者由检察长提交给审判委员会讨论决定,如此繁琐的不起诉程序令承办人、部门负责人望而却步。而且对于检察机关的不起诉决定,公安机关可以向作出酌定不起诉的同级检察机关要求复议、向上级检察机关要求复核;被害人可以对检察机关的酌定不起诉决定提出申诉,也可以直接向人民法院提起自诉;被不起诉人可以对酌定不起诉决定向检察机关进行申诉,要求将酌定不起诉变更为法定不起诉。凡此种种对酌定不起诉的内在和外在的繁琐程序控制,检察人员为了规避繁琐复杂的程序以及酌定不起诉后面临的公安机关复议、复核,被害人的申诉或者自诉,被酌定不起诉人的申诉的压力,而且一旦检察院作出的酌定不起诉被同级或者上级检察院变更或者与法院的判决不一致,还要面临着政绩、业绩的处罚,在此情况下,即使符合酌定不起诉检察院也一般会选择起诉。

(三)不合理的内部考核制度

目前我国酌定不起诉制度的适用范围有限,由于“犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的模糊性和不明确性,理论界和和实务界对此有着不同的理解,导致实践中很难把握,严重制约了酌定不起诉价值的实现。因此笔者认为对于“犯罪情节轻微”应当理解为对于可能判处3年以下有期徒刑、管制、拘役以及缓刑或者单处附加刑的,检察机关可以根据犯罪事实、犯罪性质、认罪悔罪、认罪认罚情况、社会危害性大小、犯罪人的人身危险性大小等情况,决定是否作出酌定不起诉;对于犯罪人认罪认罚的案件,优先适用酌定不起诉。这是因为3年以下有期徒刑刑罚,通说认为是我国轻罪与重罪的界限,将酌定不起诉适用范围扩大到可能判处3年以下有期徒刑、管制、拘役、缓刑或者单处附加刑大约占生效刑事判决83%左右。 根据《中国法律年鉴(2014-2016年)》数据,计算得出2013年-2015年判处3年以下有期徒刑、无罪、免刑、拘役、缓刑、管制、单处附加刑的人数分别占生效判决的82.35%、84.43%、84.64%。大量的轻微案件在审查起诉阶段实现程序分流,能大大减轻审判阶段的压力,将更多的司法资源投入到那些重罪等不适合酌定不起诉的案件,有利于司法资源的合理配置和司法公正的实现。

(四)其他因素的影响

首先,有罪必诉、有罪必罚的传统报应观念是导致检察机关较低适用酌定不起诉的深层心理原因。部分检察人员对适用酌定不起诉存在认识误区,认为只有起诉才能达到惩罚犯罪与预防犯罪的目的,对于构成犯罪的轻微刑事案件,在可诉与不诉之间,检察机关通常会倾向于起诉。其次,在被害人不服酌定不起诉决定提起的自诉案件中,法院审理被告人是否构成犯罪,与检察机关的酌定不起诉存在冲突。若法院判决被告人无罪则作出酌定不起诉的检察人员将面临着错案责任追究的尴尬境地。最后,现行刑事诉讼法和司法解释没有规定对被酌定不起诉人在作出酌定不起诉后有效的事后监督考察机制,一旦作出酌定不起诉,很难达到教育和改造犯罪人,预防犯罪的目的,酌定不起诉还可能导致“放虎归山”,为犯罪人重新犯罪埋下后患。而且对酌定不起诉决定不服的被害人不仅可以提起自诉,还可以进行申诉、上访,给检察机关的工作留下日后的隐患,这导致检察机关不敢放手适用酌定不起诉。

三、酌定不起诉与认罪认罚从宽制度的内在契合

目的是全部法律的创造者[4],无论对于制度的设计者还是对于制度的利用者而言,“程序保障”都应当以满足和实现具体程序的预设价值为标准[5],认罪认罚程序和酌定不起诉都以放弃程序的程式化为代价,以满足预设的价值为收益。

(一)提升司法公正效率,优化司法资源配置的现实需要

当前,严重危害社会治安犯罪案件呈下降趋势,但轻微刑事案件的数量仍在高位徘徊,司法机关“案多人少”矛盾十分突出,亟需在审查起诉阶段建立并扩大程序分流机制,充分发挥酌定不起诉对审判程序的“调节器”的作用。经济成本原则要求法律程序的经济成本的最小化[6],对于认罪认罚的轻微案件优先适用酌定不起诉,可以将大量轻微案件不经审判终止在审查起诉阶段,从而减少诉讼环节,将节省的司法资源用来审理那些不认罪或者更为严重的案件,更好地实现认罪案件和不认罪认罚案件的公正处理。

根据案件的轻重,使诉讼程序与案件繁简相适应,也是程序正义的内在要求。认罪认罚从宽和酌定不起诉,在保障当事人的权利基础上,通过区分简化简单多数与优化复杂少数来确定不同的程序处理方式,来优化法律资源的配置[7],有利于节约司法资源、提高司法公正和效率。诚如贝卡利亚所说“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时,就越是公正和有益”。[8]47拖沓诉讼程序本身就是不正义的,由于诉讼拖延,被追诉人的实体权益长期处于不确定的状态,同时,由于涉嫌犯罪,其名誉和信誉又遭受危机。因而,被追诉人承担着巨大的心理压力。而对特定的刑事案件适用酌定不起诉,在查清案件事实的基础上,及时终止诉讼,无疑可以将被追诉人由上述困境中解脱出来,这对被追诉人也是公正的。对于认罪认罚的轻微案件适用酌定不起诉后通常会采用非刑罚化的措施对犯罪人进行教育和改造,如要求犯罪人赔偿损失、赔礼道歉等,从而节约刑罚执行所消耗的人、财、物等司法资源,优化了司法资源的配置。

近年,新兴铸管积极投身于水利及海水淡化、雨洪利用、中水等新水源事业,针对南水北调、海水淡化、雨污分流等议题召开了一系列应用研讨会,与相关行业达成广泛共识。尤其是在南水北调中线配套工程已成功中标球墨铸铁管近1100km,为国家重点水利工程建设贡献了一份力量。2012年,公司铸管及配套管件完成产销量146万t,年销售收入达588.16亿元,成为全国唯一连续14年荣获中国企业新纪录的企业。

(二)预防犯罪,保障人权的路径选择

我国审查起诉阶段案件程序分流严重不足。如表3所示,2006年—2015年虽然我国不起诉率有不断提高的趋势,但始终低位维持在1.67%—5.34%之间,所以酌定不起诉率比不起诉率还要更低,如2003年—2007年年均酌定不起诉率为1.56% 来源于2007年《最高人民检察院工作报告》,报告提到:2003年至2007年,提起公诉4692655人,对犯罪情节轻微,依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的,决定不起诉73529人。,起诉率高达94.66%以上。日本的酌定不起诉,2000年是44.9%,2002年是47.4%,2005年达到53.4%。[2]另外,绝大多数未成年人案件,可以通过适用酌定不起诉对案件进行分流,据统计,2006年—2015年未成年人案件占法院生效判决总数的7.18% 根据《中国法律年鉴(2006-2016)》未成年人犯罪法院审判数量和法院生效判决总数计算得出。,如果大量的未成年人案件适用酌定不起诉,将占生效判决总数约7%的案件在审查起诉阶段分流,能大大减轻法院的工作负担。审查起诉阶段程序分流严重不足,导致以合理配置司法资源为导向的认罪认罚程序,提速难,提速慢,严重制约了认罪认罚程序价值的实现。

高职语文教学培养学生的创新力需要合理的评价,以作为教师改进教学的参考和依据。学生的创新能力培养是一个由浅入深、循序渐进的过程,在教学过程中,学生创新能力的培养是形成性和能动性的,所以应该以形成性、发展性、互动性评价替代结果性评价,所以应该以发展性评价替代限定性评价,以互动式评价替代被动式评价。引导学生表达自己的真实想法,尊重学生的主动性、差异性、创造性。形成性、发展性评价能够积极引导学生积极的创新意识,引导学生的思维、态度、情感走向,最终有效提升学生的创新能力。

(三)恢复社会关系,化解社会矛盾的基本要求

刑事司法之目的在于通过恢复社会关系来修复被犯罪所破坏的社会秩序,所有关乎刑事诉讼的具体制度都必须以此为本[1]。在构建和谐社会进程中,作为维护社会秩序、调整和规范人际关系的重要手段的刑事司法,不仅应当致力于查明案件事实,实现案件的公正处理,还应当致力于恢复和重建被犯罪破坏的和谐社会关系。认罪认罚的轻微案件,被告人一般会积极退赃退赔、赔偿损失,获得被害人的谅解,这与酌定不起诉要求被不起诉人履行退赃退赔、赔偿损失,取得谅解或者无偿提供公共服务等非刑罚措施具有天然的一致性。适用酌定不起诉,被不起诉人向被害人积极退赃退赔、赔偿损失,取得被害人的谅解,这样可以使被害人在精神上得到抚慰、物质上得到补偿,有效化解被不起诉人和被害人之间的纠纷和冲突,修复犯罪所破坏的社会关系,化解社会矛盾。对认罪认罚的轻微案件适用酌定不起诉是对传统有罪必罚的报应刑罚的摒弃,致力于在矛盾化解中寻求国家、被害人、被告人都能接受的结果,重建被害人和加害人之间的平和关系以及被破坏的社会关系和秩序,避免了加害人因被审判给其家庭和社会带来的负面影响,有利于社会的和谐稳定。

(四)落实宽严相济的刑事政策的应有之义

对高校行政人员的薪酬福利待遇体系的政策制定,应科学、有效且要同代课教师平等看待、管理。对于高学历的、在工作中有重大工作贡献和突破的人应该给予奖赏和对应的晋升,缩短基层晋升的年限,设置合理有效符合实际运作的晋升机制;职业倦怠并不是一病不渝的绝症,而是可以通过各方面调节改过的职业现象。

四、认罪认罚视野下酌定不起诉完善路径

(一)改变有罪必罚的理念,深刻认识酌定不起诉价值

在传统起诉法定主义以及重刑主义思想的影响下,检察机关在处理刑事案件时往往注重打击犯罪,忽略保障人权。有罪必诉的传统犯罪追诉模式导致大量的轻微刑事案件在审查起诉阶段无法分流处理,而进入审判阶段,加剧了司法资源紧张。在起诉法定主义转向起诉便宜主义的时代背景下,检察机关必须改变对酌定不起诉“少用”、“慎用”甚至“不用”的消极态度。转变构成犯罪的轻微案件适用酌定不起诉意味着放纵犯罪的陈旧观念,纠正过去对轻微案件适用酌定不起诉意味着检察机关滥用权力的错误思想观念,改变过去“重惩罚犯罪、轻保护人权”的错误观念。要认识到酌定不起诉不是对犯罪嫌疑人的优惠制度,它蕴含着保障人权与惩罚犯罪相平衡的价值底蕴,与认罪认罚从宽制度具有内在的契合性。必须深刻认识对认罪认罚的轻微案件适用酌定不起诉所蕴含的节约司法资源、提高诉讼效率、合理配置司法资源、提高司法公正、化解社会矛盾、实现宽严相济刑事政策等重要价值。

乡村旅游培训作为成人教育的一种形式,采用工作场所学习的培训方式,较之课堂集中讲授式培训方式有诸多亮点。首选培训地点设在具体旅游乡村,能够突破乡村旅游的培训名额限制,实现乡村旅游从业者广泛参与;其次培训内容因具体乡村的实际需要而设定,拉近学习内容与学习人的距离,避免产生“空中楼阁”培训效果。再次培训方式可以采用理论分析、技能指导、成果展示等多样化培训措施,实现培训与工作并行开展,激发学习人的学习兴趣,进而产生学习共鸣。

“春江水暖鸭先知”,涉及房地产业务的泛海控股很快做出反应。1月15日,泛海控股向深交所申请停牌,拟通过实施重大资产重组,将境内外房地产业务整体剥离并置出上市公司,同时置入优质金融资产。拟出售的资产为泛海控股持有的境内全资子公司武汉中央商务区建设投资股份有限公司(以下简称“武汉公司”,7月25日更名为武汉中央商务区股份有限公司)股权和境外全资子公司中泛集团有限公司相关资产。

(二)扩大并明确酌定不起诉的适用范围

在中国语境下,一旦某一行为被法院评价为犯罪行为,即使仅仅适用缓刑或者单处附加刑,都将给其后的生活、就业、参军、政审、升学等行为带来一系列消极性影响。正如有学者称,根深蒂固的社会性道德评价观念以及人为设定的品格评价会将规范评价的负面影响无限放大,给行为人贴上终身化的犯罪标签,产生“一朝为贼,终身为贼”的“标签效应”。[3]在标签效应心理的暗示下,社会共同体给犯罪人贴上标签会强化犯罪人对标签内容的认同、内化,继而促使犯罪人再次实施犯罪。轻微犯罪、未成年人犯罪、偶犯等具有认罪悔罪和认罚表现的犯罪人,通常具有矫正的可能性,完全可以通过酌定不起诉等非犯罪化处理的方式,矫治犯罪人本身的恶习。尤其未成年犯罪人具有极强的可塑性,应当优先使用酌定不起诉等非犯罪化处理方式把案件在审前分流出去,以避免认罪认罚的轻微案件,偶犯、初犯在司法实践中被适用缓刑、管制或者单处附加刑,所带来的标签效应。司法实践证明,一方面,对轻微案件判处刑罚,将犯罪人送进监管场所,极容易使犯罪人出现心理扭曲、变态以及犯罪人之间的相互交叉感染,增加罪犯的改造程度;另一方面,由于监禁刑的执行与社会隔绝,导致有些犯罪人即使出狱,也很难融入社会,增加了再次犯罪的机会。酌定不起诉较低的适用率,使得大量案件涌进审判阶段,大量轻微案件犯罪人被定罪量刑,给犯罪人及其家庭带来深刻的不利影响。

为防止权力滥用,一直以来检察机关内部对不起诉持谨慎的防控态度,设置了不起诉率作为评价案件质量的标准,对不起诉案件多、不起诉率高持消极负面的评价。通过规定超过一定的不起诉率可能承担的不利后果(扣分、降低绩效工资)来控制酌定不起诉的适用,这种将不起诉率作为目标量化考核脱离了司法实践,也违背司法工作和检察工作规律。将不起诉率与考核业绩挂钩,如果超过预设的不起诉率或者作出错误的酌定不起诉,都将会被扣分,直接影响承办检察官的业绩、晋升、工资福利、评优评先,还会影响本检察院内部考核、上级检察院对本院领导业绩评定,以及检察院内部领导干部的晋升。另外,根据《人民检察院办理不起诉案件质量标准(试行)》规定,对应当提起公诉的案件或者不符合不起诉法定条件的案件作出不起诉决定的;或者经审查确认不起诉决定有错误,被上级检察机关依法撤销的,属于不起诉错误,根据错案追究制要追究承办检察人员的责任。而相对于起诉只要不被法院判决无罪即可而言,作出酌定不起诉决定的检察官面临着更大的风险,在考核和错案追究制的压力下,检察官更倾向于选择起诉。

2.引入附条件不起诉

笔者建议可以将未成年附条件不起诉引入认罪认罚的轻微案件中,并加以适当改造。在适用条件上,附条件不起诉的适用以犯罪人同意履行相应义务为前提,如退赃退赔、取得被害人谅解、同意参加一定的公益活动或提供一定的劳务。如果犯罪人不同意履行相应义务或承担相关的责任,检察官不得对其适用酌定不起诉,而应作出起诉决定。如果犯罪人同意检察机关提出的附加条件,检察机关可以在3个月至1年考察期内考察犯罪人是否履行了附条件义务,如果犯罪人认真履行义务,考察期满检察官即作出撤销案件的决定,终结诉讼;如果犯罪人没有履行或没有完全履行相应的义务,检察官即提起公诉。附条件不起诉赋予了犯罪人和被害人的程序参与权,由犯罪人向检察机关认罪认罚,对被害人赔偿损失、退赃退赔,以获取被害人的谅解,检察机关决定对犯罪人是否适用附条件不起诉。这样无论犯罪人还是被害人都可以参与到酌定不起诉决定中,通过程序选择权,实现其利益的最大化,可以有效防止被害人在酌定不起诉决定作出后,向检察院申诉或者向法院提起自诉,也可以解决被酌定不起诉人对不起诉决定的申诉,更化解了犯罪人与被害人之间因犯罪行为所引起的矛盾,恢复了被犯罪行为所破坏的社会关系。

宽严相济刑事政策,要求根据犯罪的具体情况,实行区别对待,做到该宽则宽,当严则严,宽严相济,罚当其罪,对于情节较轻、社会危害性较小的犯罪,或者罪行虽然严重,但具有法定、酌定从宽处罚情节,以及主观恶性相对较小、人身危险性不大的被告人,可以依法从轻、减轻或者免除处罚;认罪认罚的轻微案件作出酌定不起诉决定本身就是宽严相济刑事政策从“宽”政策的应有之义。这是因为认罪认罚从宽制度中“认罪”要求犯罪嫌疑人、被告人要自愿认罪、如实供述犯罪事实,体现悔罪的心理态度;“认罚”要求犯罪嫌疑人、被告人要自愿接受处罚包括非刑罚处罚[11],如积极退赃退赔,取得被害人谅解。无论自愿认罪还是自愿认罚都体现了犯罪嫌疑人、被告人人身危险性和再犯可能性的降低,对于其中的轻微案件作出酌定不起诉契合了宽严相济的刑事政策,体现宽严相济刑事政策从宽的一面,有利于教育、感化和挽救大多数,最大限度地减少社会对立面,促进社会和谐稳定。

3.完善不起诉后非刑罚措施适用

目前不起诉后适用非刑罚措施,主要体现在《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第409条规定“人民检察院决定不起诉的案件,可以根据案件的不同情况,对被不起诉人予以训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失。对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分的,人民检察院应当提出检察意见,连同不起诉决定书一并移送有关主管机关处理,并要求有关主管机关及时通报处理情况。”可见我国不起诉后适用非刑罚措施存在的问题:(1)现行非刑罚处理方法仍显单薄,无法满足现实需要。训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失,无强制约束力,很难达到教育、改造犯罪人的目的,可能会放纵犯罪人。(2)立法规定过于原则,操作性不强,如行政机关对于检察院提出的检察意见不予听取,检察院却束手无策。因此笔者建议应当增加非刑罚处罚的方法,不仅包括训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失,还应包括如取得被害人谅解、参加一定时间的社区劳动、退赃退赔、民事处罚措施、职业禁止措施、行政处罚措施,而且这些非刑罚措施的履行是适用酌定不起诉的前提条件。另外,检察院提出的行政处罚、行政处分的检察意见,行政机关应当认真对待,将是否处罚的理由、处罚的种类通报给检察院。

(三)改革繁琐的程序控制

1.简化内部审批控制程序

当前酌定不起诉的程序运行模式是,由承办人对案件进行审查,拟写案件审查报告,提出起诉或者不起诉的意见,报审查起诉部门负责人审核,部门负责人对案件审核后,提出审核意见,报请检察长或者检察委员会决定,检察长或者检察委员会应当作出是否起诉的决定,报请上级检察机关批准。这种严密的科层控制,严重制约了承办检察官不起诉的自由裁量权。与起诉决定需要承办检察官提出意见,审查起诉部门负责人审核,报请分管副检察长决定相比,酌定不起诉还要经过检察委员会决定,而且作出不起诉决定后还面临着复议、复核,申诉、提起自诉的压力,程序更显繁琐复杂。为此笔者建议,参考起诉决定程序设置酌定不起诉程序,即检察官提出拟适用的意见,由审查起诉部门负责人审核,报请分管副检察长决定,实行主诉检察官责任制的检察院,可由主诉检察官决定。在分管副检察长或主诉检察官认为确有必要,确属重大疑难的案件时,再报检察长决定或提请检察委员会研究。起诉决定程序和酌定不起诉决定程序相同,承办检察官就不会为了自身的简便在可诉可不诉之间更倾向于起诉,鼓励承办检察官提高酌定不起诉的适用。

2.推行酌定不起诉的听证程序

在刑事诉讼中,赋予犯罪嫌疑人和被害人的程序参与权,提升其话语权是刑事司法化解社会矛盾,修复社会关系的首要选择。然而在目前的酌定不起诉程序中,没有吸纳犯罪嫌疑人和被害人的参与,也未听取其对酌定不起诉的意见,以至于检察院作出酌定不起诉后被不起诉人要求申诉,被害人要求申诉和公诉转自诉,社会关系没有得到彻底的修复,纠纷没有得到根本性的解决。笔者建议在审查起诉环节,检察人员应当听取犯罪嫌疑人和被害人的意愿,他们的意愿是作出酌定不起诉的重要参考。被害人的态度与检察人员酌定不起诉存有分歧时,被害人可以申请举行酌定不起诉的听证程序。酌定不起诉听证要有检察人员、侦查人员、被害人及其诉讼代理人、犯罪嫌疑人及其辩护人、社区代表参加,未成年犯罪案件还应包括监护人和校方代表。此外,还可以考虑邀请法学专家、人大代表、政协委员、人民监督员、新闻媒体等参与听证程序。根据听证程序各方意见形成听证报告,听证报告是检察人员作出酌定不起诉的重要参考,若检察院不采纳听证报告所形成的意见,则必须说明理由,强化听证意见对检察院自由裁量权的制约。充分听取犯罪嫌疑人、被害人等人的意见后,即使最终作出不起诉的决定,听证程序也能吸纳各方不满,消解申诉、上访、自诉情况的发生。

(四)制定科学的考评机制

随着轻微案件大量增加,设置“点式”的不起诉率违背了司法规律,导致本应适用酌定不起诉的案件被提起了公诉,造成人为地适用法律不公正,冲击了刑事司法的法治底线,使刑事诉讼整个过程的效率很难提高。但考虑到我国有罪必诉的诉讼传统、民众对社会治安的心理期待、被害人惩罚犯罪的心理等等因素的影响,完全取消不起诉率的考核评价也不现实。为此笔者建议,适当控制调整酌定不起诉比例。坚持该宽则宽、该严则严的原则,对适用酌定不起诉比率应当控制在合理范围。对于普通轻微刑事案件, 改限制上限为限制下限,目前基于我国酌定不起诉率约3.64%,笔者认为酌定不起诉率3.64%以上更为恰当,如果考核时酌定不起诉率在3.64%以上,则不应影响检察官的业绩和政绩以及其他正当利益。当然酌定不起诉率也要合理设置上限,具体上限的设置应当根据各个检察院的案件性质、案件数量、犯罪类型等具体情况合理设置。同时,根据我国法治发展状况,酌定不起诉率的上限和下限每年可以做相应调整。

参考文献:

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[10] 马尔科姆·M·菲利.程序即是惩罚[M].魏晓娜,译.北京:中国政法大学出版社,2014:230.

[11] 魏晓娜.完善认罪认罚从宽制度:中国语境下的关键词展开[J].法学研究,2016(4).

 
李艳飞
《贵州警官职业学院学报》2018年第01期文献

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