PPP特许经营项目收益权质押若干问题探究——以（2012）榕民初字第661号判决为素材

一、引言

在PPP模式① 本文PPP（Public-Private-Partnership）是指城市公共基础设施建设中的一种新型的项目融资模式。即政府公共部门与私营部门以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，共同参与建设城市公共基础设施。双方通过签署合同明确权利和义务，以确保合作的顺利完成，同时使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。其运行模式包括BOT、BOOT、BTO等，本案中长乐市污水处理项目即为BOT模式。中 ，私营企业参与基础设施建设与公共服务（含公共产品和准公共服务或产品）的提供往往需要政府的授权，这种授权在我国一般称之为“特许经营”② 我国的官方文件中一般称之为“特许经营”，从英文Concession直译得出。在《基础设施和公共事业特许经营管理办法》中，明确“特许经营”是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。。在PPP特许经营模式中，融资者可以其特许经营项目未来拥有的收益权进行质押，以获取融资贷款，参与PPP项目融资。[1]最高人民法院2015年发布的第53号指导性案例即与PPP特许经营项目的收益权质押担保有关，此指导案例的发布为PPP特许经营项目质押的实现方式提供了可供参考的有益思路，也进一步促进了PPP这种新型融资方式的发展。但美中不足的是，判决之外，PPP特许经营项目收益权质押这种新型质押方式在设立、实现方式等方面仍存在缺陷，亟待从法律上对其进行规制完善。

兜底条款的适用在司法实践中有着重要的作用。一方面，法官审理某一著作权纠纷案件时，若某一行为未落入有名著作财产权所控制行为，为了防止司法裁判中出现“显失公平”的情况，可适用这一条款以维护权利人的合法利益；另一方面，兜底条款的适用可以解决在我国宜粗不宜细的立法原则下，法律成文化程度低，以及法律存在语言多义、法律漏洞、立法滞后和立法周期长等著作权法局限性问题。因此，兜底条款的适用在技术变革日益迅猛的时代，是保护权利人利益、呵护创新不可或缺的部分。

二、最高人民法院第53号案例之述评

（一）最高人民法院第53号案例之基本案情

最高人民法院发布的第53号指导案例为福建省某银行诉福州某市政公司与福州长乐市某污水处理厂金融借款合同纠纷案。该案原告为福建省某银行（以下简称银行），被告为福州某市政公司和福州长乐市某污水处理厂，案外人为福州长乐市建设局（简称市建设局）。2005年，为建设长乐市城区污水处理项目，污水处理厂与银行签订3000万元贷款协议，市政公司将《长乐市城区污水处理厂特许经营协议》中授予的污水处理项目特许经营权出质，为上述借款提供质押担保，市建设局对该质押担保表示同意。而后银行、污水处理厂、市政公司以及市建设局就该质押担保签订了《特许经营权质押担保协议》，并约定在污水处理厂无法偿还贷款本金及利息时，银行可就污水处理费进行优先受偿且有权通过拍卖质押物的方式实现其质权。2007年污水处理厂无法清偿，故原告银行诉请人民法院判令污水处理厂偿还贷款本金及利息；确认订立的质押担保协议合法有效并请求依法拍卖、变卖协议中质押物；将污水处理厂获取的收益优先用于清偿贷款本金及利息。而被告污水处理厂与市政公司辩称，污水处理项目特许经营权非法定可质押权利且质押合同未办理登记，该质押无效。

查阅技术协议，托克逊和轮台的暖风器是同一个生产厂家，单位温升下单位风量所需的换热量相当，也即轮台工程暖风器的换热面积是综合考虑了极端最低温度的。电石工程暖风器是另一个厂家，其单位温升下单位风量的换热量只有托克逊和轮台的70%。

（二）最高人民法院第53号案例之法院判决

本案的争议焦点为协议中的污水处理项目特许经营权是否可进行质押以及特许经营权质押的实现方式为何。一审人民法院经审理认定，特许经营权乃是政府等公共部门授权特定的非公共部门享有经营某特定项目的权利，它包含了经营项目与通过经营项目依法获取收益的权利。依照本案事实，四方协议质押标的为特许经营权中收益权，而非污水处理项目的特许经营权本身。在质押的法律适用方面，一审法院考虑到本案发生于2005年，当时法律法规中并未就特许经营权中收益权是否可质押的问题作出明确的规定，故人民法院在审理时参照公路收费权与之后颁布的物权法，认定特许经营权中的收益权可进行质押，并认为市建设局支付的污水处理费（项目收益）应当属于我国物权法③ 我国物权法第223条：“债务人或者第三人有权处分的下列权利可以出质：（一）汇票、支票、本票；（二）债券、存款单；（三）仓单、提单；（四）可以转让的基金份额、股权；（五）可以转让的注册商标专用权、专利权、著作权等知识产权中的财产权；（六）应收账款；（七）法律、行政法规规定可以出质的其他财产权利。”中规定的“应收账款”。但考虑污水处理项目特许经营权中的收益权与其管理、经营、维护难以分割，故不适用于担保法中质权实现方式的规定对其进行拍卖、变卖。综合考量后，人民法院判令被告应按期偿还贷款的本金及利息，银行对污水处理厂收取的服务费享有优先受偿的权利，但为保障该污水处理厂的正常运营应当为其留出必要的费用。

（三）对最高人民法院第53号案例的简要评析

1.PPP特许经营项目收益权的行使③ 在PPP项目涉及特许经营项目时，特许经营期限届满（一般为20—40年），基础设施会无偿转让给政府，政府可进行自行经营也可招标新的承租者，故此处不讨论特许经营期限届满后项目收益权的行使主体。。PPP特许经营项目收益权质押设立后，其收益权的行使主体法律并无明确规定。从理论上看，PPP特许经营项目收益权可由出质人行使，也可由质权人行使。若由质权人行使收益权会更有利于担保功能的实现，但考虑到PPP特许经营项目所具有的行政许可性，作者认为由出质人行使收益权更便于公共部门进行管理，只是其行使收益权的期限应当在特许经营项目的收费权期限以内。

1.3.3 鳜鱼饲养管理。5月上旬投放鲢、鳙、草鱼水花，前期投喂豆浆、豆粉，后期投喂配合饲料，培育成适口的鳜鱼饵料鱼。5月底，环沟增置2.2 kW的水车式增氧机4台。6月上旬，投放鳜鱼苗种，根据鳜鱼的生长情况，控制饵料鱼的生长速度，保证饵料鱼的适口性。9月下旬开始，将体重达到500 g以上的鳜鱼陆续捕捞上市，降低池塘载鱼量[8]。10月上旬，水稻收割结束后将水加到田面以上0.8～1.0 m，进一步扩大鳜鱼的活动范围，促进鳜鱼生长，提高产量。

最高人民法院发布的第53号指导性案例，明确PPP特许经营项目收益权为可质押权利，且其质押规则参照担保法中关于公路收益权的规定与物权法关于应收账款的规定。该案裁判结果确定特许经营项目收益权可质押，并对该种质押方式的有效实现作出了规范。该案不仅对司法实践有意义，对PPP模式的融资与规范金融机构的质押贷款业务也有着积极意义。但在个案之外，PPP模式下特许经营项目收益权质押在实践中仍存在一定的困难。目前，我国PP模式下的特许经营能够作为收益权质押担保的项目大多都属于政府采购服务型③ PPP模式实则为政府采购的一种形式，旨在提高财政资金的使用效益，但PPP项目采购区别于传统的政府采购形式。PP项目中的公共采购是政府部门、事业单位、公共组织以及非营利的国有企业，用法定的形式和程序购买货物、工程和服务的行为，它包括买断、承包、租赁、许可权的转让等，主体和对象范围、采购形式等都比国内法律意义上的政府采购更宽泛。，这导致了PPP特许经营项目收益权的保障来源于政府所提供的费用（服务费）。假使项目实施方出现违约的情况，政府因项目设施无法正常运行而拒付服务费，实施方就会因资金断链而无法获得收益，相应的收益权质押担保便无法实现。由此可见，最高人民法院第53号案例虽然为PPP特许经营项目的质押作出解释及规范，但PPP模式下特许经营项目的质押担保中仍存在部分法律问题亟待解决。故作者尝试以此案裁判结果为基础，对PPP模式下特许经营项目收益权质押的完善提出建议。

三、由最高人民法院第53号案例引发的PPP特许经营项目收益权质押若干问题思考

（一）关于PPP特许经营项目收益权质押的正当性

最高人民法院发布的第53号案例对于PPP特许经营项目收益权质押进行了有效性认定，也为司法实践中类似案例提供了审理思路。在我国大力发展PPP项目的背景下，分析PPP特许经营项目收益权质押的合法性，是确认质押有效性的必要前提。

2.PPP特许经营项目收益权质押中，质权人只能是提供融资资金的债权人，通常是发放融资贷款的金融机构（一般为银行）。PPP特许经营项目收益权质押担保是为成功建设公共基础设施提供公共服务（产品）而设立的担保，故PPP特许经营项目收益权质押不能够担保与此PPP项目无关的债权。同时，这也决定了PPP特许经营项目收益权质押的质权人之特殊性。

眼前的东西忽然飕飕地转起来，而且抖，我一阵眩晕，差点从椅子上栽下去。我赶紧摘下眼镜擦了擦，借机稳了稳心神。我听见自己说，别晃，别晃。很管用，果然就不晃了。不晃之后我端起酒杯敬了李老黑两杯酒，我说李书记，谢谢谢谢谢谢李书记，我太激动了，激动的心情非非常。我说话已经乱了。

由于PPP特许经营项目本身的特殊性，PPP特许经营项目收益权质押与普通的质押担保在法律特征上存在一定的区别。

（二）关于PPP特许经营项目收益权的法律概念辨析

PPP特许经营项目收益权质押作为一种新型的质押担保方式，明确与其相关的法律概念，是确定其质押规则的前提。PPP特许经营项目收益权是指PPP模式中非公共部门方在政府核定的价格范围内，就其经营的特定的基础设施或公共服务项目获取收益的权利。PPP特许经营项目收益权质押是指PPP项目特许经营权人或进行PPP项目融资的企业、法人或其他组织，经有关部门同意后依法将PPP特许经营项目的收益权利作为质押物质押以获取PPP项目融资贷款的一种质押方式。

习近平总书记指出：“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。”[14]4这一重要论断为我们理解和把握美好生活指明了学思理路。将美好生活置于马克思人的解放理论的视域中来考察，是深入探讨美好生活意蕴的前提性根据。由此观之，美好生活是凸显人民主体性的生活、是满足人的自由全面发展需要的生活、是构建人的共同体的生活。深入理解美好生活生成的理论与实践逻辑，不仅有利于彰显马克思人的解放理论的科学性和价值性，展现其理论穿透力和历史震慑力，而且有利于人们把握美好生活的丰富内涵，明确达成美好生活的理想图景的理论坐标与实践途径。

PPP特许经营项目的收益权质押的核心是PPP特许经营项目的收益，确定其收益来源是保障质押担保实现的前提。最高人民法院第53号案例中“收益权”应当是指对PPP项目经营所产生的财产性利益，即PPP项目的经营性收益。作者认为，PPP特许经营项目收益权质押中，为保障权利人的质权得到实现，收益权不应当限于项目经营性收益。按照PPP特许经营项目的收益来源，PPP特许经营项目收益权中，收益内容应当包含三方面：一是PPP项目经营性收益，二是PPP项目转让的收益，三是PPP项目补偿性收益。经营性收益是指特许经营权人对PPP项目进行经营管理而产生的财产收入，如污水处理项目中收取的污水处理费、通讯服务项目中收取的通讯费等都属于经营性收益。PPP项目转让的收益是指可以进行转让的PPP特许经营项目（或约定可以转让的PPP特许经营收益权）在转让后获取的转让费。为保障质权人的权利，在债务人无法完全清偿时，如若PPP项目进行转让，应当将转让费作为收益的内容以实现担保。PPP项目补偿性收益是指政策调整时公共部门对特许经营权人进行补偿获取的收益。PPP项目具有公私合作的性质，其开始与终止受政策影响较大。在政策变动时（如政策致PPP项目终止等情况），公共部门对特许经营权人的补偿金也应界定为“收益”的范围。

从法规范的角度来看，法律并没有限制PPP特许经营项目收益权质押的担保范围；从法理上看，也并不限制特许经营权人为PPP项目融资以外事件进行质押担保。基于此，可根据PPP特许经营项目收益权质押的对象将PPP特许经营项目收益权质押的担保分为两种，一是“自收益质押担保”，二是“他收益质押担保” ① “自收益质押担保”与“他收益质押担保”出自李力、曾凤章著《谈政府授权特许经营权上的权利质押》。。自收益质押担保是指特许经营权人为与PPP项目建设有关的债务设置的担保，例如为获取项目融资的贷款担保等；他收益质押担保是指特许经营权人为与PPP项目建设无关的债务设置的担保。[2]

（三）关于PPP特许经营项目收益权质押的法律特征

2.3 3组患者的残留内膜面积比较 轻度粘连组的残留内膜面积最高，重度粘连组的残留内膜面积最低(P<0.05)。见表3。

1.质押标的具有特殊性。PPP特许经营项目收益权质押受PPP模式的影响，其质押标的为特许经营项目未来的收益权，它属于物权法上的“应收账款”的范畴，是一种相对确定的法定财产性权利。首先，PPP特许经营项目收益权是具有法定特许经营权的企业通过提供公共服务或公共产品获取收益的一种权利，此种权利本身是政府等公共部门依照法律授予符合项目经营资质的非公共部门的特许经营权，故其是一种法定的财产性权利。此外，PPP特许经营项目收益权的性质应当属于债权，其虽不表现为一种当下即可实现的债权，但在基础设施或基础服务开始获取收益时，其债权即可得以实现。结合《应收账款质押登记的办法》关于“应收账款”的解释① 我国现行法律中暂无关于“应收账款”的法律解释，此处采取学界关于“应收账款”法律解释的通说，即中国人民银行颁布的《应收账款质押登记的办法》中关于“应收账款”的解释——应收账款是指因为提供了一定的货物、服务或者设施而获得的要求义务人付款的权利，包括现有的和未来的金钱债权及其产生的收益，但不包括因票据或者其它有价证券而产生的付款请求权。与物权法中规定的质押种类可知PPP特许经营项目收益权理应属于“应收账款”的范畴，且其属于一种相对确定的权利。

2.禁止PPP特许经营项目收益权质押转质。私营部门的PPP项目特许经营权来自政府等公共部门的授权，未经授权的有关部门同意，私营部门无权擅自进行转质。故无论其是否经由质权人同意，出质人都不可擅自为担保新的债权进行转质。

3.实现方式具有特殊性。在普通的权利质押中，质权人大多是通过折价、拍卖、变卖质押权利的方式实现其质权，且质权人可以就上述方式所得价款优先受偿，如仓单、提单以及可以转让的股权等。[3]PPP特许经营项目收益权质押中，质押的PPP特许经营项目收益权来源于政府等公共部门的授权。公共部门在授予符合条件的私营部门特许经营权时，对其获取收益权利的方式、期限等都做出了限制，因此，它是一种具有行政性的法定权利。在实现质权时，应考虑其自身的性质采取特殊的方式保障质权人的权利，而非对收益权进行折价、拍卖或变卖。

4.质押程序具有严格性。在PPP特许经营项目收益权质押中，质权的设立通常比普通质押担保程序更为复杂。私营部门的PPP项目特许经营权是经过严格的审批授予的，因此，在质押PPP特许经营权利时，除了需要签订书面的PPP特许经营项目收益权质押合同外，还需要向有关部门办理质押登记。

（四）关于PPP特许经营项目收益权质押的设立

PPP特许经营项目收益权的性质既然属于“应收账款”的范畴，那么此种收益权的质押理应依照“应收账款”的质押方式进行。具体而言，PPP特许经营项目收益权质押的设立主要有以下几方面特殊性：

1.PPP特许经营项目收益权的出质人是依照法定程序经公共部门批准、授权的有权经营、管理PPP特许经营项目并收取费用的主体。PPP特许经营项目收益权质押目的在于更好地实施PPP项目而进行权利质押获取贷款并成功进行项目融资,质押标的是PPP项目特许经营收费权，因此，除政府等公共部门授权的有权进行收费经营之外的主体不得将PPP特许经营项目的收益权出质。

1.PPP特许经营项目收益权质押的合理性。按照我国担保法对于质押的分类，PPP特许经营项目收益权质押属于权利质押的范围。担保法将权利质押的标的物设为所有权之外的财产权利，而财产权又具有可转让性。因此，PPP特许经营项目收益权应具备财产性与可转让性。PPP项目由政府等公共部门授权私营部门进行经营，其经营过程中能够通过PPP特许经营项目获取金钱利益。所以，PPP特许经营项目收益权的财产权利属性是毋庸置疑的。而PPP特许经营项目收益权是否具有可转让性则值得商榷。对于PPP特许经营项目收益权的权利母体——特许经营权来说，其权利可转让性存在瑕疵。特许经营权的许可本身就对被许可者的资质考察严格，加上许可程序相对严格，故特许经营权本身进行转让都存在一定的限制性。例如，污水处理项目的特许经营权、燃气服务特许经营权等都要求被许可人具备一定经营资质，并不允许被许可人转让特许经营权。故PPP特许经营项目收益权作为特许经营权中的一项权利，其可转让性具有一定的限制性，即在PPP特许经营项目上未存在禁止转让的条件时，其具有可转让性。

3.PPP特许经营项目收益权质押的设立，质押当事人之间应当签订书面权利质押合同，并且应当向有关部门进行质押登记。一般来说，权利质权的设立生效要件是根据质押标的物的不同来确定的。PPP特许经营项目收益权属于不具有实体的尚未证券化的权利。[4]进行质押登记可使得质权的产生与消灭具有公示的效果。本案一审法院将PPP特许经营项目的收益评价为物权法中可进行质押的对象——“应收账款”，因此，按照我国现行法律法规相关规定① 我国物权法第228条：“以应收账款出质的，当事人应当订立书面合同。质权自信贷征信机构办理出质登记时设立。”，PPP特许经营项目收益权之质权的设立需要当事人订立书面质押合同并进行质押公示登记② 根据我国物权法相关规定，应收账款的质押应当在中国人民银行征信中心的应收账款质押登记公示系统进行出质登记。但在物权法实施之前签订的PPP特许经营项目收益权质押担保协议（如本案协议签订于2005年，物权法于2007年开始实施）不适用物权法关于应收账款的统一登记制度，故参照当时公路收费权质押登记的规定，向发放特许经营证书的相关部门进行质押登记。经登记后，该权利具备物权公示的效果，利害关系人可通过向发放证书的部门查询收益权是否存在质押的情况。。此外，由于PPP特许经营项目收益权来自公共部门的授予，所以在部分行业的特许经营项目中，质押登记并非按照上述规定进行，一些部门规章或规范性文件规定PPP特许经营项目收益权的质押需要向有关主管部门或原许可部门登记。[5]

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（五）关于PPP特许经营项目收益权质押的效力

PPP特许经营项目收益权质权设立后所具有的效力也与普通的质押担保有所不同，具体包括以下两个方面：

显然，最高人民法院发布的第53号案例是一个很好的判例，它对于同类案件具有指导意义，这在司法实践中也有所体现。例如，由福建省福安市人民法院审理的（2015）安民初字第6142号案件，就在一审判决中明确涉案特许经营项目质押实际是收益权的质押，且认为其属于物权法规定的应收账款的范畴① 参见（2015）安民初字第6142号民事判决书。；此外，在湖南省张家界市审理裁判的（2015）张中民二初字第28号判决书中也载明涉案特许经营项目收益权（应收账款）质押有效② 参见（2015）张中民二初字第28号民事判决书。。

2.质押主体具有特定性。在PPP特许经营项目收益权质押中，质押主体大多为特定的。由于PPP模式中，金融机构在发放贷款时通常要求债务人提供一定担保，故此种质押担保的出质人一般为拥有PPP特许经营项目收益权的权利人，质权人一般为提供PPP项目融资贷款的金融机构（如银行）。

2.PPP特许经营项目收益权质押的合法性。PPP特许经营项目收益权的质押的可行性与可操作性与我国现行法律规定息息相关，在符合我国现行法律体系的规定、受我国现行法律规范调整的情况下，才具备合法的质押担保规则。首先，PPP特许经营项目收益权属于我国担保法的客体，受担保法调整；其次，PPP特许经营项目收益权是将来可得的金钱利益，属于我国物权法规定的“应收账款”的范畴；最后，在《基础设施和公共事业特许经营管理办法》中明确规定，允许PPP特许经营项目预期利益进行质押。因此，PPP特许经营项目收益权质押是符合我国法律规定的。

（六）关于PPP特许经营项目收益权质押的实现

1.PPP特许经营项目收益权质押的实现方式。根据物权法与担保法的相关规定，权利质权的实现方式除了一般动产质权的实现方式④ 一般动产质权的实现方式为通过折价、拍卖、变卖质物的方式获得价款，质权人对价款有优先受偿权。外，为保障质权人的优先受偿权，还可以取代出质人地位的方式，直接向入质权利的义务主体行使入质的权利。[6]本案中，受理法院考虑污水处理厂仍在正常运营状态，污水处理项目的收益权是未来能够得以实现的金钱债权，而金钱之债可以优先受偿，故法院认为质权人能够通过请求法院判令其直接向出质人之债务人收取金钱的方式实现质权，并对收益享有优先受偿权。⑤ 判决原文：“由于被告仍应依约对污水处理厂进行正常运营和维护，若无法正常运营，则将影响到长乐市城区污水的处理，亦将影响原告对污水处理费的收取，故原告在向长乐市建设局收取污水处理服务费时，应当合理行使权利，为被告预留经营污水处理厂的必要合理费用。”但是在实务中，有观点认为，在实现质权后应当将PPP特许经营项目收益权转移给出质人以外的主体（包括质权人），以出质权利（未来的收益）清偿构成对原合同的变更，并不是合理的质权实现方式。诚然，这种说法有一定的道理与说服力，物权法也并未规定应收账款的质押中，质权人可以直接请求债务人付款。但PPP特许经营项目的经营主体是政府等公共部门授权的特定主体，且PPP特许经营权也包括了除收益权以外的经营、管理等权利，将收益权权利主体单独转移不利于PPP项目的正常运行，故不宜以此种方式实现质权人之质权。值得考虑的是，判决对质权人在出质人非正常经营的状态下如何实现其质权并无涉及，基于此，作者认为，PPP特许经营项目收益权质押的实现方式应分为以下两种情况进行分析：

燃油的理化特性主要包括密度、热值、粘度、十六烷值、水含量、硫含量等系列指标值，与燃油分子结构紧密相关[4]。在应用过程中，燃油理化特性影响其在发动机缸内的喷射、雾化、着火延迟、热量释放率等[5]。为保证生物燃料在车用发动机上的应用，开展组分特征分析是生物燃料应用研究的基本前提。由于生物燃料的制备原料及方法差异较大，本文选用了三种典型生物燃料和石化柴油作为研究对象，开展组分及特性分析对比研究。

一是PPP项目正常运营时质权的实现方式。在本案中，人民法院考虑到PPP项目（污水处理厂）并未停止，债务人有能力在未来获得收益并进行清偿，故质权人可以请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱并对该金钱行使优先受偿权。西南政法大学的赵万一教授曾经提出，在应收账款的质押期间，若出质人或应收账款债务人怠于行使其权利，应赋予质权人与出质人对于应收账款债务人同样的权利。赵教授的观点实际上与一审法院的判决结果不谋而合。在PPP特许经营项目正常运营的情况下，债务人与出质人能够在未来实现其收益权以保障质权人的权利，故此种情况下，有必要赋予质权人以介入权——质权人可以通过请求法院判令其直接向出质人的债务人收取金钱的方式实现权利。

二是PPP项目非正常运营时质权的实现方式。PPP特许经营项目往往是政府等公共部门由于基础设施建设的需要而进行招标，得标的私营部门在公共部门授权下特许经营某项目，并且在特许经营期限内依法收取服务费。但是，若PPP项目在项目设施、管理、运营等方面出现问题或遭遇不可抗力事件、特许经营者违约等情况时，PPP项目则无法正常运营。[7]政府等公共部门多半会因PPP特许经营项目无法正常运行而拒绝支付服务费，此时，PPP特许经营项目收益权则失去了收益的现金流来源，PPP特许经营项目收益权质押则难以实现。例如，某PPP项目为建设污水处理厂，若到时候无法按约定治污，政府方拒付服务费，那么这座污水处理厂则会因为现金流断链而停止运营，其结果是债务无法偿还，污水也得不到及时、达标的处理。作者以为，在PPP特许经营项目中可参考环保法中第三方治理环境污染的模式① 此种模式是指在治理环境污染时，政府或排污企业委托专业的环境服务公司对已经建成的治污项目或设施进行管理、运营以及升级改造等，但环境服务公司对治污项目并不拥有产权，只接受政府或排污企业的监管，负责治污设施的运营、管理以及维护。，建立临时托管运营制度以保障质权人实现其权利。在PPP特许经营项目无法正常运营或出现可能导致项目无法正常运营的风险时（如PPP特许经营项目出现违约、终止协议、资金断链等情况）,许可特许经营项目的公共部门有权通过评估、招标等方式临时选定有能力进行接管的第三方企业、法人或其他组织进行项目托管，以确保质权人不因收益权现金流缺失而无法实现其权利。

2.优先受偿权的行使期限。最高人民法院第53号指导案例中，法院认为污水处理项目的收益权是未来能够得以实现的金钱债权并可以对其优先受偿，确定了质权人对收益享有的优先受偿权，但判例中并未对优先受偿的具体条件与期限作出规范。在司法实践中，出现了就PPP特许经营项目收益权质押担保的优先受偿权产生争议的案件——湖南省某银行对某燃气公司享有的30年PPP特许经营项目收益权是否具有优先受偿权产生了争议。一审法院与二审法院都确认了当事人享有优先受偿的权利，但对权利期限的确定却大不相同。原审法院认为，当事人在5年的质押登记期限内享有优先受偿权，而二审法院则判定进行质押登记后，当事人对PPP特许经营项目收益权质押担保在特许经营期内都享有优先受偿权。① （2015）张中民二初字第28号民事判决书、（2016）湘民终字第324号民事判决书。基于此，作者认为，对PPP特许经营项目收益权质押担保的优先受偿权应当进行详细的探讨。PPP特许经营项目收益权质押担保的优先受偿权以质押的设立为基础，根据物权法规定，此项权利属于“应收账款”，应当向有关部门进行登记设立担保。因此，PPP特许经营项目收益权质押担保的优先受偿权始于登记质押的时间。上述案例中，两审法院对优先受偿权的行使期限是质押担保的存续期间还是特许经营权的期限产生了争议。作者以为，当事人主张的优先受偿权是以收益进行受偿，因此，在PPP特许经营项目经营并获得收益的期间内，当事人都可对其主张优先受偿权，而不应限于质押担保的存续期间。故PPP特许经营项目收益权之质权人优先受偿权的行使期间应当始于质押登记之时止于PPP特许经营项目终止时。

（七）关于PPP特许经营项目收益权质权的消灭

PPP特许经营项目收益权之质权消灭有两种情况：一是PPP项目收益权质押担保主债权消灭。在PPP特许经营项目收益权质押的债务人全部偿还债务（包括利息）时，债权债务关系因完全清偿而消灭，质权人的质权也因此消灭。二是PPP项目的收费期限届满导致的质权消灭。PPP特许经营权本身非法定可质押之权利，只有PPP特许经营项目中的收益权属于法定可进行质押的权利。但收益权来源于法定授权能够进行收取服务费的权利，此种被授予的权利是有一定期限的。因此，当收益权的收费期限届满时，收益权则不复存在，收益权的消灭致使质权消灭。

四、结语

PPP模式在改变政府职能、促进了投融资体制改革的同时，PPP的发展也对法律设置了一个极大的挑战。无论是指导案例的发布还是《基础设施和公共事业特许经营管理办法》的出台，都为PPP模式的推进奠定了法律基础，但同时，PPP特许经营项目收益权质押的法律困境并未完全解决。作者认为，仅仅从政策与单行法上去完善PPP特许经营项目收益权质押有关制度具有片面性，只有对PPP特许经营项目收益权质押担保在法律、法规的层面进行约束方能真正解决问题。

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