论工商资本以农地信托参与农业经营法律制度构建

一、农业供给侧改革需要工商资本参与农业生产

农业供给侧与需求侧在农业发展过程中互为条件、相互依存。农业供需两侧失衡通常表现为以下三种形态：一是农业供给侧总量不足，即农业供给侧总量相对于农业需求总量绝对不足，导致农产品匮乏，温饱难以解决。二是农业供给侧相对过剩，即农业供需两侧总量基本平衡，但因供给侧部分产品或因价格偏高，或因质量较差，不能满足需求侧有效需求，导致供给侧农产品相对过剩，即有效供给不足。三是农业供给侧绝对过剩，亦总供给大于总需求，即农业需求侧乏力导致供给侧总量和有效供给皆过剩。农业供需失衡的类型决定解决农业供需失衡的方法，农业供给侧因总量不足或者相对过剩导致供需关系失衡，需要从供给侧发力，改革约束生产力制度要素，解放生产力，完善供给结构。农业供给侧绝对过剩，则要对“需求侧”进行管理调控，刺激消费和扩大出口。解决农业供需失衡无论从供给侧入手，还是从需求侧开始，只是解决问题的起点不同，但是终点是一致的，即实现农业供需两侧平衡。而实现或者保持农业供需平衡，要从市场和制度层面综合考量，首先在市场层面实现农业供需两侧有效对接，确保农业供给侧对农业需求侧的变化作出及时、有效反应，即农业生产经营主体对农业供给侧结构进行自我调整。其次，农业供给侧结构调整不能简单依靠市场主体短期的逐利行为，否则，解决农业供需失衡只能是顾此失彼。因此，需要对农业供需两侧有效对接进行合理的制度设计，确保市场主体行为符合我国农业发展方向，避免短期行为。

农业供需两侧具体量化关系会随着区域范围和时间期间的变化而变化，不同国家在同一时期，农业供需表现形态并不相同，而同一国家在不同的历史时期，农业供需关系也有所差异。我国目前农业供需关系基本属于供给侧相对过剩。如果将农业供需两侧具体量化关系范围扩展到世界范围，则农业供需关系可能由供给侧相对过剩转变为农业供给侧总量不足。因此，对于农业供需两侧具体量化形态研究，应该明确其适用具体范围。新中国成立以来，我国农业供需失衡主要表现为两种形态：一是农村经济体制改革之前的农业供给侧总量不足。二是农业供给侧从2010年起逐步呈现出相对过剩。针对我国农业供给侧总量长期不足问题，中央果断决定对农村经济体制进行改革，实行家庭联产承包责任制，到上世纪90年代，我国基本实现了农业供需两侧总量平衡，长期困扰我国人民的温饱问题基本得到有效解决。第二轮土地承包完成后，我国农业开始步入稳定增长期，粮食产量连续实现 “十一连增”，我国粮食库存达到历史新高。随着《国家八七扶贫攻坚计划（1994—2000年）》和《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》的实施，扶贫事业取得了巨大成就，我国贫困人口快速减少，在人均收入大幅度提高之后，人民对农产品消费结构由“量的需求”逐步转向“质的要求”。但是，作为我国目前农业生产经营基本主体的农户，长期习惯于惠农政策引导，并没有及时适应农业需求侧的变化，导致农业供给两侧总量长期平衡的局面被打破，农业供给侧由于不能满足需求侧而呈现相对过剩。因此，我国目前农业生产的主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾。面对我国农业发展新问题，中央提出了“农业供给侧结构性改革”思路，通过推进农业供给侧结构性改革，发展农业生产力，提高农产品质量，提升国际竞争力，实现我国农业发展去库存、降成本、补短板。

我国粮食生产要实现去库存化，首先要确保国内生产的粮食不增加新库存，其基本路径无外乎扩大内需和增加出口。其中内需又体现为消费需求和原材料需求，对于国内农产品原材料需求而言，引导工商资本参与农业生产，实现农产品生产加工一体化，能够有效防止农业生产与原材料需求相脱节，增加农业生产的有效供给。对于降低农业生产成本，国际实践表明，农业经营规模决定一个国家农业国际竞争力的强弱，适度规模的农业生产经营，劳动生产率明显增加，单位农产品成本相对较低，在国际市场上就更具竞争优势。〔1〕据统计，我国目前大约有2.2亿农户，在我国农业生产实现家庭承包经营，户均土地经营规模不到0.6公顷。〔2〕由于我国农村土地承包实行按人头均分耕地的土地政策，导致我国当前家庭承包经营成为了名副其实的小规模经营。在我国坚持土地家庭承包经营政策长期不变的框架下，对于实现农业规模经营的路径，有学者提出，我国可以效仿美国、澳大利亚等农业发达国家，通过完善和发展家庭承包经营制度，引导家庭承包经营逐渐演化为现代化的家庭农场，从而和规模经营携手并进。〔3〕

区域表面积的计算可根据坐标数据文件，也可根据图上高程点进行。因为由坐标文件计算时，边界上内插点的高程由全部的高程点参与计算得到，而由图上高程点计算时，边界上内差点只与被选中的点有关，故而会影响到表面积的计算结果，本文采用坐标数据文件。

有研究者对山东省宁阳县、北京通州、成都市郫县等地农业生产经营方式进行实地调研后，得出以下结论：在坚持农村土地家庭承包经营不变的条件下，农业大户、合作组织和外部企业（工商企业）是我国目前农业生产实现农业规模经营的三种主要形式。由于我国农村土地承载着社会养老功能，导致农业大户无法从土地承包经营者手中获取长期、稳定的土地经营权，因此，土地流转不规范、规模经营偏小、规模经营不稳定等问题是农业大户农业规模经营存在的普遍性问题。从利益最大化的角度来说，土地承包经营者以土地承包经营权入股，成立合作组织发展农业规模经营，显然属于最佳选择。但合作组织要在市场竞争中不断发展，需要领头人或者企业家。而愿意带领农民共同致富的农民企业家在农村仍然属于稀缺资源，通过合作组织发展农业规模经营，在实践中仍受制于人力资源缺失的制约。相对于农业大户和合作组织，外来企业（工商企业）具有资本和人力资源双重优势，以土地流转方式参与农业生产，发展农业规模经营，可以弥补农业大户和合作组织发展农业规模经营的不足。〔4〕因此，工商资本通过信托方式参与农业生产，扩大农业规模经营，在我国农村土地承包长期保持不变的前提下，目前不失为一种正确的选择，既可在国内市场实现农业生产与工业原材料需求相互对接，减少国内农业生产的盲目性，又可以在国际市场竞争中降低农业生产成本，增强农业国际竞争力，扩大农业出口，减少粮食生产新库存。由此可见，工商企业发展农业规模经营，不仅有利于农业供给侧改革，对于我国未来实现农业现代化发展也具有示范效应。

二、工商资本参与农业生产的路径分析

无论从信托理论层面讲，还是从我国现行信托法律架构层面，农户（农地使用权人）作为农地信托关系的委托人并不存在问题，但是在农地信托实践中，众多农户如果作为农地信托关系的委托人，农地信托和传统的农地流转方式（如转包、转让等）将会面临同样的信息获取成本较高问题，不利于农地向新型农业经营主体（尤其农业生产经营企业）手中流转，利用农地信托加速农地流转，实现农业规模经营的目的将难以实现，这也正是2013年10月我国首例真正法律意义上农地信托案例（安徽宿州农地信托）的委托人是宿州市埇桥区政府而不是单个农户的主要原因。反之，如果我省农地信托关系的委托人效仿安徽宿州采用政府作为唯一委托人，实践中同样面临问题，即如果部分农户不认可农地信托，不愿意将农地使用权转包或者转让给村委会或者当地政府，政府自然不能采取强制方法倒逼农户采取农地信托方式发展河南农业，否则有悖于中央一贯主张的“农地流转坚持自愿原则”的基本精神。基于上述问题，我省未来农地信托的委托人不能将农户排除在外，实践中为了实现政府（或者有关组织）作为农地信托项目的委托人，可以采取“利益引导”的做法，即农户将农地使用权转包或者转让给村委会或者当地政府用于农地信托的，可以享有政府的财政补贴（财政补贴的正当性在于农地信托事关河南农业整体发展问题），当然农户也可以单独与农地信托受托人签订农地信托合同，但不能享受政府财政补贴。

从我国目前农地信托实践来看，有一个问题值得高度关注，即信托农地在使用过程中出现了较为严重的“非粮行为”。以我国A省S市Y区农村土地承包经营权信托项目为例①2013年10月10日，中信信托有限责任公司与安徽省宿州市埇桥区政府合作，正式订立了国内第一支土地流转信托计划。，该农地信托项目从A省S市Y区政府手中流转的5400亩基本农田，经过土地整理后实际面积为5509亩，在其远景规划中，种植业占地1508亩，养殖业占地2493亩，加工业占地670亩，物流业规划占地838亩〔7〕，其中非粮行为约占流转土地面积的72%。其实，A省S市Y区农地信托项目非粮化并非个案，有学者对截至2014年土地流转面积占村总可耕地面积68.9%的某村进行调查时发现，该村土地流转后主要经营林木、果木、蔬菜水果等经济作物，有的发展生态农业观光和体验等，以实现土地经营最大收益。〔8〕其主要原因是利用农地从事传统粮食种植业，其收益常常低于其他经济作物，工商资本流入农地之后多经营种植收益较高的作物或者更多综合经营。根据我们对普通农户农业经营方式的社会问卷调查统计数据表明，88.9%的农户因为技术、市场、资金等原因明确表示不会从事非粮农业生产。显然，农地信托实践中出现的非粮化既非个案，也非偶然。

以投资的方式进入农业产业是世界主要发达国家工商资本参与农业生产的基本途径，但欧美国家又有所不同，其中，美国以“资本+家庭农场”及“资本+合作社”为主，法国以“资本+合作社+家庭农场”及“资本+资本”为主，日本以“资本+农协”及“资本+要素租赁”为主。〔5〕我国农业生产实践中，工商企业主要通过两种途径参与农业生产经营：一是按照法律规定的土地流转方式直接参与农业生产经营；二是通过收购农业企业或者参股方式间接参与农业生产经营。对于土地流转的方式，《农村土地承包法》主要规定了转让、转包、互换、出租或者其他方式进行土地流转，而根据《农村土地承包经营权流转管理办法》的规定，转让、转包、互换等土地流转方式仅限于同一集体经济组织成员之间，而工商资本通过土地流转参与农业生产经营，只能采用租赁或者其他方式。工商资本逐利的本性决定其进入农业产业经营的基本条件是完成土地聚集，形成农业产业规模经营以获取利润。而在我国农村土地实行家庭承包分散经营的情况下，在理论层面，工商资本可以通过农村土地市场与农户直接签订土地租赁协议，以获取足以实行农业规模经营的土地。实践证明，面对土地流转动机千差万别的分散农户，工商企业要通过逐一协商的方式从农户手中获取足够的土地经营权，实行农业规模经营，因效率低而面临较高的交易成本；而且由于农户对工商企业的不信任，导致工商企业要想通过合约的形式，从为数众多的农户手中获取足以支撑农业规模经营的土地几乎是不可能的。因此，我国工商资本进入农业产业，在实践中通常借助于“招商引资或者土地信托”等其他方式。对于当地政府以“招商引资”之名，对农户承包的土地实行“反租倒包”流转给工商企业的行为，2007年国务院已明确禁止。而近年来，工商资本通过土地信托的方式进入农业产业开始逐渐增多，据学者统计，自2013年10月中信信托推出第一单土地流转信托以来，截至2014年3月底，在不到半年的时间，土地流转规模已达到114730亩。〔6〕

结肠癌高发于40～50岁人群，在我国发病率呈逐年上升趋势，多由于脂肪摄入量过高和纤维素摄取不足引起。结肠癌在美国或西欧等经济发达地区的发病率高于亚洲、非洲或南美。这可能与西方的饮食结构或高脂肪食物的摄入有关。结肠癌发生包括从黏膜过度增生进展至息肉形成，不典型增生，并转化为非侵袭性病变，继而形成有侵袭和转移能力的肿瘤细胞，这中间伴有多基因的改变［2］。

三、我国农地信托制度的立法构建

虽然我国以“土地信托”为名的实践已经有很多，但是真正的土地信托直到2013年10月才出现。〔9〕毋庸置疑，在我国农地零碎化广为诟病的背景下② 当前，我国一家两个劳动力种地仅0.3公顷，不仅低于世界中等经营规模国家瑞典的30公顷，也低于小规模国家日本的1公顷。参见刘志仁，岳意定.中国农“村”土地保护的信托机制研究〔M〕.北京：经济科学出版社，2008：255。，农地信托对我国土地资源的优化配置亦不可小觑。但是，任何事情有利必有弊，在我国目前农地信托法律制度缺失的前提下，鉴于我国农地信托实践的社会效果可能会超越理性认识范围，鉴于农地信托实践的社会后果具有不可逆性，鉴于我国目前仍然处于人地关系高度紧张时期③2009年人均耕地面积为0.09公顷，仅高于日本、韩国（人均0.03公顷），与英国、意大利相当；但我国户均农业耕地面积只有0.66公顷，相当于韩国和日本的1／3、欧盟的1／40和美国的1／400，是世界上户均耕地最少的国家之一。参见郭熙保.“三化”同步与家庭农场为主体的农业规模化经营〔J〕.社会科学研究，2013（3）。，鉴于我国未来在相当长的时期内，粮食安全不可能彻底摆脱对最低限度耕地面积的依赖性，鉴于农地信托财产的特殊性① 农地是粮食生产的基本要素，对粮食生产具有约束性，其面积变化对粮食安全具有重大影响。，因此，构建我国农地信托制度，在价值取向上坚持保护私权与维护公益并重。保护私权乃信托制度创设之本，维护公益实为我国农业发展现状之需，亦是信托适用于我国农地制度本土化的具体体现。我国农地信托制度构建应该重点处理好以下几种关系。

⑤绩效考核标准单一。公司目前对知识型员工采用统一的考核标准，岗位工作分析结果与员工真实工作情况不匹配，绩效考核体系不能很好地体现不同工作岗位的差异性。

信托制度渊源于英国，发展于美国，创新于日本。土地信托是日本创设并发展的信托业务，目前已经形成完备的、系统的法律制度，对美国、日本等农业发达国家土地开发、土地流转和农业发展起到了极大推动作用。新中国成立之后，信托发展可谓一波三折。目前，我国信托市场仍然以资金信托为主。此前，媒体所报道的我国以“农地信托”为名的诸多实践，如浙江绍兴县土地信托、湖南省浏阳市土地信托、安徽宣城市土地信托等，其实是以“土地信托”为名的农地交易中心，大多数并非真正意义上的“土地信托法律关系”，而真正法律意义上的农地信托直到2013年10月才出现，即安徽宿州农村土地承包经营权信托，由此可见，农地信托实践对于我国目前而言，仍然属于新生事物。我国农地信托实践本质上是对《农村土地承包法》所规定的土地流转方式的创新。根据委托人的性质，我国农地信托主要表现为政府信托和商业信托。所谓政府信托是指农户将土地使用权委托给政府，由政府作为委托人和信托公司签订信托合同，其中安徽宿州土地信托项目属于政府信托；而商业信托是指农户或者农户成立的合作社作为委托人，将分散的土地使用权或者集中的土地使用权委托给信托公司。

第一，农地信托中委托人的确定问题——农户与政府。

对于工商资本进入农业产业的准入问题，我国在法律层面没有禁止性规定。针对工商资本凭借土地流转参与农业生产，出现的“非农现象”和“非粮化问题”，2001年中央提出“不鼓励工商企业长时间、大面积到农村承包土地”，但没有明确禁止。随着我国农业需求侧不断升级，农业供给侧结构性矛盾开始凸显，党的十八届三中全会明确提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”，为工商资本参与农业生产，发展规模经营提供了契机。党的十九大虽然再次强调我国家庭承包经营政策不会改变，但坚持家庭经营在农业中的基础性地位不变的前提下，推进农业家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种形式的新型农业经营体系，是推动我国农业供给侧改革的必然选择。

1.1.2 “喜新厌旧”，旧房遗弃空置。在受调查的647户农户中，有107户农户新房是在耕地基础上建设的，约占总户数的16.54%。占耕地建新房往往会出现两房、三房共存的局面，旧房常年空置浪费建设用地资源，而新房的建设又占用了宝贵的耕地资源。由于旧房往往位于村庄内部，新房的建设向外发散，形成了所谓的“空心村”。调研过程中发现，部分村庄由于原址地势低洼，于1998年长江流域重大洪灾中受灾严重，因而自1999年起在政府的政策支持和财政补贴下，占用大量耕地实行整村搬迁。搬迁后的村庄称为新村，而旧村已无人居住却没有及时拆除，形成了新旧两村共存状况［1］。

第二，农地信托的受托人资格及市场准入问题——个人与公司。

我国目前相关的信托法律规范主要是“一法三规”，而农地流转信托的专门法律法规尚不存在。依据我国现行信托法规定，无论个人或相关组织（如公司）均可以成为信托关系中的受托人。但我国未来农地信托的受托人应该限于土地信托公司，土地信托公司资格及市场准入不宜采取“准则设立主义”，而应该实行“许可设立主义”，即经过依法批准方可设立。理由是农地并非一般意义上的财产，其肩负农业生产和保障国家粮食安全的重任，具有私益与公益双重属性。在我国农地信托实践起步阶段，不宜对农地受托人市场准入采取放任态度，避免因农地信托给农户或者我国农业发展造成损失，但在我国农地信托实践经过丰富和发展之后，农地信托的受托人资格及市场准入可以逐步放宽。

第三，农地信托收益权的保证问题——风险防范与信托监督。

我国农地信托制度设计要兼顾“安全与效益”并重的原则。首先，建立完善的农地信托流转审批制度，其主要内容包括：“农地流转信托项目要向省级农业部门和当地银监局分别报批。省级农业部门根据该地区农业发展计划、该信托项目的具体内容设计等因素考虑是否批准。而银监局应当对混合型农地流转信托项目进行金融风险评估，对金融风险过高的不予批准。”〔10〕其次，农地信托制度要侧重于农地信托受益人（农户）的信托收益保障，其基本思路就是坚持农地信托确定收益与浮动收益相结合的信托收益制度理念。具体规则设计凸显两点：一是农地信托确定收益短期要高于市场平均农业收益，差额由政府设立专项资金进行短期补贴；二是农地信托浮动收益与受托人（信托公司）报酬挂钩。前者主要是调动农户自愿、积极进行农地信托，后者在保证农户农业收益不降低的同时，调动农地受托人（信托公司）经营受托财产（农地）的积极性，确保我省农业生产逐步发展。但是农地信托制度的合理设计并不必然会消灭农地信托风险，政府及主管职能部门仍然要履行农地信托监管职责，以防范农地信托产生风险。

参考文献：

〔1〕许经勇.农业供给侧结构性改革的深层思考〔J〕.学习论坛，2016（6）.

〔2〕韩俊.农业改革须以家庭经营为基础〔N〕.经济日报，2014-08-07（14）.

〔3〕张秀生.中国农村经济改革与发展〔M〕.武汉：武汉大学出版社，2005：218-219.

〔4〕北京天则经济研究所《中国土地问题》课题组，张曙光.土地流转与农业现代化〔J〕.管理世界，2010（7）.

〔5〕时雅杰，蒲应䶮.工商资本与农村生产要素结合模式的国际借鉴研究〔J〕.北京农学院学报，2015（4）.

〔6〕张爱军.我国土地流转信托的现状、问题及政策建议〔J〕.农村经济，2014（9）.

〔7〕蒲坚.解放土地：新一轮土地信托化改革〔M〕.北京：中信出版社，2014：226-228.

〔8〕任晓娜，孟庆国.工商资本进入农村土地市场的机制和问题研究——安徽省大岗村土地流转模式的调查〔J〕.河南大学学报（社会科学版），2015（5）.

〔9〕于宵.中国农村土地信托法律问题研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2015：6.

〔10〕胡光志，陈雪.我国农地流转信托制度的建构——以制度变迁为视角〔J〕.江西社会科学，2015（2）.