总体国家安全观视野下中国反恐战略的思考

总体国家安全观是党和国家领导人在长期工作实践中得出的宝贵经验，是我国国家安全在今后相当长的一个时期的总指引，它的提出为应对国内外多样化的安全威胁提供了新的思路。新的历史时期，我国面临着诸多的国家安全威胁，既有国内的，也有国外的，各类安全威胁相互交织，相互转化。其中，恐怖主义威胁尤为突出。恐怖主义在我国虽聚集在部分重点区域，但已经牵扯了大量的社会资源。中国反恐战略从最初主要对付传统安全威胁的应急战略逐步发展为应对传统与非传统两种威胁交织的全面、系统、长远的战略，虽然这一战略并不是全球性的，但其作用和影响却越来越具有全球意义[1]。

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一、总体国家安全观视野下中国反恐战略的基本定位

总体国家安全观视野下，中国反恐战略要以非传统安全思维来应对恐怖主义威胁，综合运用传统与非传统安全措施，兼顾国民安全与国土安全，将发展作为消除恐怖主义威胁的首要选择。

总之，为了降低工程造价和提高工程效率，工程造价动态管理应从经济角度严格控制施工前后的建筑材料和人力资源成本。从技术角度看，提高设计和施工的技术水平，在此基础上，防范设计变更风险，根据工程的数量和工期，完善施工组织方案。严格控制以确保项目的顺利运行。

（一）国内安全与国外安全之下的反恐战略

随着经济全球化的发展，国家安全已经超越了传统意义上的边疆政治。可以说，只要有国人的地方，有国家利益的地方，就会涉及国家安全问题。在世界各国的努力下恐怖主义总体局势有所控制，但是其所带来的危害仍在持续，我国也难以独善其身。面对我国公民在海外遭受恐怖主义威胁的现实，跨境反恐已是形势所需。国内反恐与国外反恐虽有相似之处，但二者在本质上有所不同。国内反恐以国家政府为主导，可以集中优势资源应对，在短期内迅速控制局势；国外反恐以所在国政府为主导，主要通过外交、罪犯引渡等措施来应对，成效与国家之间的政治互信度密切相关。国外反恐与国内反恐密切相关，但是国内反恐占主体地位。这并不是忽略国外恐怖主义对国家利益的损害，而是要在确保国内不受恐怖主义威胁的前提下，以负责任的大国角色集中精力与他国开展外交等活动，建立更为完善的境外反恐工作机制。这样既能确保自身利益安全，又能实现共同安全。国外安全与国内安全视野下的反恐战略也应以国内反恐为主，同时兼顾国外反恐。

（二）传统安全与非传统安全之下的反恐战略

首先，我国公民已经习惯了以政府为主导的精英反恐模式。精英反恐模式虽然可以集中资源，对恐怖分子实施集中打击，但也有缺点。在这一模式下，我国公民已经习惯了被动地接受政府所提供的安全产品，始终认为政府提供这一安全产品是职责所在，较少主动参与到安全产品的生产中来。此外，公民参与反恐的角色并没有在法律或其他机制中得以明确，法律对于公民参与反恐行动也是以“应当”等弱约束性词来表述，公民对于反恐怖职责的履行并不会受到严格的监督，其履行好坏完全依赖于公民的“自觉”。恐怖主义“非对称”的活动方式却迫切要求公民参与到反恐斗争中来。这一反差加剧了反恐战略模式转变的难度。

（三）发展与安全之下的反恐战略

首先，治理模式必须将群众纳入现有反恐力量体系中来。恐怖分子正是利用公权力无法触及的国家治理中的微观领域之困境，而砍杀不特定人群，制造爆炸事件，最大限度地营造恐慌气氛[4]。恐怖分子“非对称式”活动方式的选择并非无法应对，如“4·23”巴楚恐怖袭击中，恐怖分子的踪迹是3名社区工作人员在走访中发现的；“6·26”鄯善恐怖袭击发生前一天，公安机关根据线索抓获了其中一名恐怖分子；“12·15”疏附暴恐团伙的踪迹是民警进行常规入户调查时发现的。刀斧等只能在近距离才具有杀伤力，如果公众充分参与到反恐预案演练之中，在抵抗恐怖侵害时措施得当，是可以实现自卫的[5]。极端宗教主义等思想是对宗教教义的歪曲解读，甚至部分内容是自相矛盾的，只要群众具备相应的辨别能力，它们就不可能有长期的活力。恐怖分子的日常生活离不开群众这一群体，群众对恐怖分子有天然的感化、教育等功能。因此，治理模式将群众纳入反恐力量体系不仅是为防范恐怖袭击，还在于营造一个更有利于转化恐怖分子的社会环境，为根除恐怖主义威胁创造有利条件。

二、总体国家安全观视野下中国反恐战略模式的选择

（一）中国反恐战略模式调整所面临的困境

总体国家安全观相比于以往的国家安全战略更为突出的特征之一是统筹考虑传统安全威胁与非传统安全威胁，并用应对非传统安全威胁的思维来应对传统威胁。恐怖主义在我国并非自古就有，属于非传统安全威胁。但值得注意的是，活跃于我国新疆地区的“东突”恐怖主义通过袭击政府机关、派出所、边防站、部队营区、火车站、传播不良文化等方式扰乱社会秩序，涉及政治、军事等传统安全问题。“东突”恐怖主义有明确的政治目标，异常残忍的恐袭手段，有资料表明，来自中国新疆的“东突”分子投奔“伊斯兰国”后大多只能编入“外籍部队”在叙利亚和伊拉克边境作战，中国籍的“东突”分子往往处于组织框架的最底层，从“伊斯兰国”回流国内的恐怖分子几乎没有，倒是因反悔加入而被“伊斯兰国”处决的例子偶见于报端[2]。因此，传统安全与非传统安全之下考察反恐战略必须突出其非传统安全的特征，以应对非传统安全的手段和思维来应对恐怖主义。

再次，美国等西方强国对恐怖主义的“双重标准”不利于我国反恐战略的实施。美国等西方国家对恐怖主义采取“双重标准”的做法已经受到大多数国家的批评和指责，也使其陷入“越反越恐”的怪圈。美国等西方强国之所以在恐怖主义问题上采取“双重标准”，原因在于他们将恐怖主义作为推行国家战略利益的工具，是利益至上理念所导致的。美国等国利益至上的理念虽受到大多数国家的指责，但在现实的压力下部分国家仍会在恐怖主义等问题上做出让步。在这一逻辑下，美国在中亚、中东等地区的反恐行动虽受到了一定的阻碍，但是对所在国还是有相当程度的影响力，也因此有了“我们的恐怖主义”与“他们的恐怖主义”之分。可见，“双重标准”不仅是一个价值判断的问题，也是一个现实利益的问题。总体国家安全观视野下，中国反恐战略不仅要追求自身安全，还要追求共同安全，在这一目标实现的前提是对恐怖主义有一个共同的判定标准，特别是对于跨境反恐而言尤为重要。而美国等西方强国在打击恐怖主义问题上比我国有更大的话语权，更能影响相关国家的反恐政策，因此我国反恐战略的实施将面临复杂的国际环境。

其次，我国反恐战略还需要更为完善的法制保障。从20世纪80年代起，我国开始在立法领域重视恐怖主义问题，1994年《中华人民共和国国家安全法实施细则》第一次对恐怖犯罪问题进行规定；1997年修改《中华人民共和国刑法》时，首次将反恐条款纳入《刑法》；2001年《中华人民共和国刑法修正案（三）》进一步完善了对恐怖犯罪的相关规定，同年，国家反恐怖协调小组成立；2003年十六大报告中首次提及恐怖主义，将反恐纳入到党的政治议题；2015年《中华人民共和国反恐怖主义法》出台。在此期间国家决策层对于恐怖主义的重视程度逐年上升，法制措施也逐年完善。但不难看出，我国反恐战略是操作性战略，模式上属于精英反恐模式，并没有成文的宣示性战略，仍存在“封闭式”实施的做法。“封闭式”的实施模式可以减少外界干扰，但是会造成信息封闭，无法形成全社会反恐合力。此外，公民参与反恐的权利保障、反恐的行政手段与司法手段融合、地域差别带来的反恐工作差异等方面也需要完善的法规保障。

结合本人的工作经验以及和同事之间的探讨，我们共同的感受就是“累”，从工作中所得甚少，不管是精神上还是心理上，只是感觉到了被压榨和付出。心理上长期处于疲倦状态，生理上也会在一定程度上处于疲倦状态。

最后，我国武装力量目前还缺乏跨境反恐的实践积累。《中华人民共和国反恐怖主义法》明确了中国人民解放军和武装警察部队有实施跨境反恐的使命，标志着我国派遣武装力量实施跨境反恐的合法化。但是，近年来我国对境外恐怖主义威胁的主要应对策略还是以联合反恐演练、司法引渡、外交谈判方式为主，是威慑主导下的应对模式。威慑主导下的应对模式主要目的在于通过宣示我国的反恐决心和实力来慑止针对我国的恐怖袭击，但这种保护是有限的，意味着我国派出专门反恐力量实施境外反恐将成为国家安全利益维护的必需。其中，境外反恐作战尤为重要，境外反恐作战是决定其他境外反恐措施有效与否的关键变量。

（二）总体国家安全观视野下中国反恐战略模式

其次，治理模式必须将情报工作置于首位。“东突”“藏独”等恐怖主义从其组织形态、袭击手段、资源控制、策略运用等方面来看并不具备与国家全面抗衡的实力。这意味着，国家在力量建设方面已经占有绝对的优势，可以通过情报收集了解恐怖组织在何时、何地以何种方式发动恐怖袭击，从而实施有效的控制。反恐治理模式不仅重视对已经发生的恐怖袭击进行处理，更强调在源头上对恐怖主义实施有效防范。其中，情报可以为治理模式的策略选择提供指引。

我国反恐战略模式应过渡到治理模式才能更好地适应对恐怖主义威胁。治理模式认为，恐怖主义的产生与发展有着深层次的社会背景与历史根源，恐怖袭击只是其战略中的一部分，成功阻止恐怖袭击并不意味着恐怖主义威胁的消除；恐怖主义是一种社会现象，是社会矛盾的一种表现方式；打击恐怖主义，不能仅致力于防范恐怖袭击，清除某一个恐怖主义组织，而是要运用多种手段为恐怖主义的综合管控营造一个良好的社会环境，将其限定在一定的范围内，并通过全社会的共同努力最终铲除其生存土壤。

总体国家安全观视野下，既要国家安全，又要国家发展，强调发展是安全的前提，安全是发展的保障。事实上，恐怖主义的产生有其深刻的社会土壤，既有宗教极端主义、民族极端主义的影响，更有文化基础薄弱、经济发展滞后、自我价值得不到实现等因素。如不对其进行打击，将会进一步影响当地的社会稳定；如想尽快铲除其土壤，则需投入大量的物力、人力与财力，透支既有的发展成果。这就会产生发展与安全的矛盾。因此，总体国家安全观视野之下的反恐战略必须在二者之间寻求平衡点。事实上，活跃在我国的“东突”恐怖主义在我国政府的高压打击态势下，大多采取“境外策划、境内实施”的基本策略。这一策略的选择就决定了其大部分行动必须隐蔽进行，只能通过偶尔的恐怖袭击来制造影响力，而针对重要目标持续发动恐怖袭击不可能成为其主导性策略。与政府机关、民众的对抗是零散的、有重要指涉性的。还必须注意的是，2014年以来已有多批非法出境抵达土耳其的妇女被派往叙利亚，以解决在当地活动的“东突”组织成员的配偶问题，这些妇女备受歧视，被要求蒙面穿黑袍，必须在丈夫的陪同下才能出门，而一旦丈夫战死，她们的生活便陷入绝境[3]。由于偷渡花费巨大，在偷渡前，部分人变卖家产，筹集资金，被抓获遣回原籍后，一无所有，无家可归。这些问题处理不当又会诱发更严重的社会矛盾。因此，总体国家安全观视野下的反恐战略必然是对恐怖主义威慑主导下的战略，并通过加强重要目标控制、反恐宣传教育、发展经济、提升民生等措施逐步铲除其生存的土壤，达成安全与发展相协调，最终实现社会秩序稳定。

2014年，习近平主席指出：“要坚持专群结合，依靠群众，深入开展各种形式的群防群治活动，筑起铜墙铁壁，使暴力恐怖分子成为‘过街老鼠，人人喊打’”①切实维护国家安全和社会安定，为实现奋斗目标营造良好社会环境，载《人民日报》2014年04月27日。。2015年，中央政法委书记孟建柱强调，要将反恐工作提升至“全党全社会共同责任”②孟建柱在反恐怖工作领导会议上强调：深刻把握暴恐活动新变化新特点，全面提升反恐斗争能力水平，全力维护国家安全和社会稳定，载《人民公安报》2015年12月12日。的政治高度，要充分发挥我国的政治优势和制度优势，打造“人人有责，人人尽责的命运共同体”③孟建柱：加强和创新社会治理，载《人民日报》2015年11月17日。。《中华人民共和国反恐怖主义法》中规定：“国家将反恐怖主义纳入国家安全战略，综合施策，标本兼治，加强反恐怖主义的能力建设，运用政治、经济、法律、文化、教育、外交、军事等手段，开展反恐怖主义工作”④《中华人民共和国反恐怖主义法》第四条。，“任何单位和个人都有协助、配合有关部门开展反恐怖主义工作的义务”⑤《中华人民共和国反恐怖主义法》第九条。。上述举措意味着，从法制层面到中央高层已经明确认识到反恐不能靠单一的军事力量，必须综合运用多种方式消除其根源。从实践上来看，我国有“西城大妈”“朝阳群众”模式的初步探索，也有“6·15”新疆和田棋牌室暴恐案中社会公众对恐怖行为的抵抗，“7·28”新疆莎车县恐怖事件中社会公众协助搜捕恐怖嫌犯的治安参与等实践积累。指导思想的转变与实践的积累为反恐战略模式的转变提供了有力的支撑。

最后，让公众认识到恐怖主义治理的长期性。治理模式认为，恐怖主义威胁的消除不能仅靠挫败一两次恐怖袭击或消灭某一个恐怖组织来实现，而是要营造一个有利于消减恐怖主义威胁的环境，这一过程必然是长期的。恐怖主义袭击造成的有形损失可以在短期内得到快速恢复，但是对人们心理上造成的影响却是长期的，甚至由此而引发对政府信任度的减弱、资金的外流、移民等一系列后果。因此，让公民认识到根除恐怖主义不仅要做好持续努力的准备，还要提高相应的心理承受能力。

三、总体国家安全观视野下反恐战略应重点关注的问题

（一）社区反恐的确立

城镇化是我国社会发展的一个过程，社区将逐渐成为城镇居民新的聚居方式。社区既是支持“全民反恐”战略的基本单元之一，也是恐怖分子藏匿或袭击的对象。在我国，社区反恐模式的建立首先要思考的问题是“以社区为主体”还是“以上级为主，社区支援”[6]。其中，“社区为主体”的模式需要依赖高度发达的公民社会以及社区居民对于反恐的高度一致；“以上级为主，社区支援”的模式则要求始终发挥政府反恐的主导作用，社区起辅助作用。现实是，社区目前的安保主要依赖小区物业与当地派出所等力量，居民对恐怖主义威胁虽有了解，但大部分认为离自己很远。国人“事不关己，高高挂起”的固有心态由来已久[7]，在短期内很难发生根本性的转变。社区的物业安保力量无论从装备还是人员素质上还不足以对恐怖分子形成明显优势；派出所等基层治安单位虽具有一定的反恐能力，但对社区治安的管理还很难实现全时巡逻、随叫随到。因此，我国社区反恐模式的确立必然是“以上级为主，社区支援”的形式。其中，“上级为主”主要是指派出所、公安局等政府反恐职能部门，对所属社区发生的恐怖袭击负有全权处置的责任；“社区支援”是指社区居民和社区工作人员要辅助公安机关处置发生在本社区的恐怖袭击事件，主要开展恐怖活动的预控制、举报嫌疑人活动线索、协助专职部门进行社会面巡逻、事发现场秩序维护、客观传播恐袭信息等工作。

主要危害酸樱桃和甜樱桃的叶片。在酸樱桃上产生褐色或紫色不规则形坏死斑，数斑联合可使叶片大部分枯死，叶背产生红霉。甜樱桃病叶上的病斑大而圆，叶背有粉色霉产生，病叶易早落。

（二）政府与公民联合反恐的融合机制

所谓的政府与公众之间的良性融合是指公众已不再单纯是政府保护的对象，而要在面对暴恐袭击等紧急社会安全事件时能够自主根据现场的情形协助政府机关采取必要的措施，政府与公众之间通过配合、协助等方式实现增效。因此，公民必须承担起相应的责任。建立政府与公民之间联合反恐的融合机制还需要重点完善几个方面：公众应具有对反恐工作的知情权，了解反恐工作的现实状况，抛弃对反恐部门过高或不切实际的期望，认识到自己应在反恐工作中承担相应的责任，以及如何与政府开展联合反恐工作；政府必须健全对公众参与反恐的奖励制度，一方面让公众感到自己的行为得到了社会和政府的认可，另一方面赢得公众对政府与社会的信任，从深层次激发其参与反恐行动的内在动力；政府应与公众进行联合反恐方案演练，明确相应的行动规则；完善联合反恐中政府与公众权利让渡、运用、监督与补偿等机制；完善政府对公众参与反恐权利的保障机制，以及解决各自的角色等问题；不断加强政府自身执政能力建设，消除由于部分单位的腐败、不作为、侵占公民利益等行为造成的恶劣影响，进一步团结社会各界群众，从根本上打牢政府与公民合作的政治基础。

（三）将民族融合作为消除恐怖主义的长久之策

对恐怖主义的综合治理，如果不将政府强大的行政力转化为整个社会的行动力，再有效的措施也是乏力的，其中民族融合尤为关键。恐怖主义之所以有极少数不明真相的人支持，很大一部分原因在于其利用了民族矛盾，并简单的将社会划分为“我们”和“他们”。例如，2016年12月21日，英国发生了有人因打电话时说阿拉伯语而被请下飞机的事件。其实，早在同年的4月9日，美国已发生过同类事件[8]。还有，因部分媒体的宣传不当，造成一些人以异样的眼光看待部分少数民族，这种情形只会形成越来越极端的排外情绪，制造越来越多的不和谐。而这种情形正是恐怖分子乐于看到的，因此反恐战略应将民族融合作为消除恐怖主义的长久之策。

（四）境外反恐战略实施必须理性、合法、有限度

“东突”恐怖主义国际化的趋势与西方敌对势力的双重影响使得我国反恐工作与国际接轨。基于地缘政治的复杂性与网络的跨国界性，在对待跨境恐怖主义问题上，我国应在坚持维护国家利益的立场上，用较高的政治智慧将分歧变为合作。跨境反恐是我国反恐战略的重要组成部分，跨境反恐既是维护我国安全的需要，也是一个负责任大国的体现。跨境反恐首先要遵从联合国及所在国的相关规定，维护所在国的政治、司法、军事的权威，不能以自己的标准来衡量恐怖主义。否则，将会陷入“越反越恐”的怪圈。我国国家安全战略决定了我国以打击威胁我国国家安全的恐怖主义为首要任务，不可能过多地介入他国具体事务。上述主客观因素决定了我国跨境反恐 战略必须理性、合法、有限度。

即便真的是校园霸凌事件，“打回去”也早已不是推荐的处理方式。作为被欺负和霸凌的孩子，其实也有更多更安全的处理方式。作为本来就弱势的一方，得不偿失，杀敌一百自损三千的暴力反抗可不是最优的选项。

在总体国家安全观视野下思考中国反恐战略既是理论所需，更是现实所需。中国历届政府坚决反对一切形式的恐怖主义，反对在恐怖主义问题上采取双重标准，主张对恐怖主义标本兼治。中国反恐战略来源于中国政府应对传统安全问题与社会治安问题的战略指导，是在恐怖主义威胁日益严重的情势下逐渐形成、发展和完善的。经过近三十年的发展，中国反恐战略日益成熟。基于我国目前的反恐现状，治理模式是较理想的反恐战略模式。治理模式要求从恐怖主义本身和政府工作两方面入手来消除恐怖主义的威胁，相比于我国目前所采取的精英反恐模式和美国等西方国家所采取的战争模式更为先进。

[参考文献]

[1]潘光.新安全观与中国的反恐战略[J].毛泽东邓小平理论研究，2004（4）：3-5.

[2]王晋.“伊斯兰国”与“反伊斯兰国”阵营里的中国人.[EB/OL].（2015-06-05）[2017-11-17].http://www.guancha.cn/WangJing/2015_06_05322197.shtml.

[3]认清“伊吉拉特”的本质及其危害[EB/OL].（2015-07-10）[2017-11-20].http://news.163.com/15/0710/09/AU5DR3GQ 00014AED.html.

[4]郭永良.论我国反恐模式的转型——从精英模式到参与模式[J].法学家，2016（2）:146-161.

[5]李兴海.“6·15”案件对防范和控制刀斧砍杀暴恐袭击的启示[J].公安教育，2015（10）：49.

[6]陈明，凌云翔.反恐情报与决策、行动一体化联动的内在机理及其优化[J].情报杂志，2017（3）：1-5.

[7]陈明，凌云翔.反恐情报中心主导下的情报共享机制研究[J].江南社会学院学报，2016（3）：17-24.

[8]蒋俊.2016，反恐年[J].世界军事，2017（3）：22-25.