英国社区矫正组织管理模式的改革、创新与启示

明确社区矫正机构设置是立法的关键问题之一，但目前无相关法律对社区矫正机构设置作出明确规定。也许是对这一问题把握不准或难以形成统一意见，《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》也回避这一问题，仅在第4条规定：“国务院司法行政部门主管全国的社区矫正工作。县级以上地方人民政府司法行政部门负责本行政区域的社区矫正工作。”但具体指向是不准确的。社区矫正立法不仅应体现适合国情的制度模式，也应关注国外社区矫正制度的价值，探讨他国社区矫正组织管理模式的发展轨迹、特点以及构建这种模式的依据和相关因素，目的是借鉴其有益成果。当然，由于制度和文化背景上的特殊之处，许多产生于西方社会的运行模式无法也不应在中国直接套用。需要厘清东西方运作模式的不同之处，发展自己的运作模式，真正有效吸收和利用西方成熟的经验，为中国社区矫正模式的实践和研究做出有价值的贡献。基于此，我们考察了英国社区矫正组织管理模式，以期与时俱进地调整我国的社区矫正组织模式，促进我国社区矫正的改革与完善。

一、英国社区矫正机构的系列改革

目前英国国家罪犯管理局承担着英格兰和威尔士监狱以及社区成年罪犯的管理任务，包括135个监狱和35个缓刑管理区。社区刑罚在刑事处罚中所占的比例呈增长趋势。据2017年12月29日最新统计，监狱关押人员为84746人（其中移民转移中心347人）。据2017年7月30日统计，缓刑人员262347人〔1〕，占全部服刑人员的比例为75.6%（统计显示，英国监狱关押人员连年下降，而社区服刑人员连年上升）。自2011年以来，英国进行一系列的机构改革，改革的目的是使新的机构在降低犯罪率和充分利用资源方面找到更佳方案。〔2〕每一次新机构的成立和调整，反映英国对刑事执法认识的升华，也引起一系列管理方案的调整。

在高中英语教学中，课堂导入对于整节课的教学效果发挥着至关重要的作用。在实际的高中英语课堂中，许多教师忽略了课堂导入的设计，往往一上来就直奔主题，这种方式过于生硬，难以激发学生的学习兴趣，对后续的教学效果也产生了消极的影响，有些教师会采用小故事或者问题的方式进行课堂导入，但一方面这种方式比较耗费时间，另一方面起到的效果也比较有限。对此，教师可以利用微课的方式进行课堂导入的设计，利用其视听兼顾的特点在短时间内吸引学生的注意力，激发他们的好奇心，快速营造起积极活泼的教学氛围。

（一）建立统一垂直管理的缓刑局

根据2001年《刑事司法和法庭服务法案》，英国成立国家缓刑局，在各地设立42个缓刑分支机构取代原有的54个地区缓刑机构（大部分与各郡接壤并相对独立），目的是打破行政区划的界限。这是一项艰巨的改革，涉及归属、管理、拨款、职责以及工作人员的专业化和分工等等。

国家缓刑局由社区刑罚执行部门和资源设施装备部门组成，下设方案规划室、公众保护室和绩效衡量室。国家缓刑局第一次成为全国性的唯一机构，向内政部负责并由内政部拨款（后转入法务部）。地区缓刑分局由15人组成的委员会管理，该委员会由独立成员（专司该职）组成，包括法官、社区代表、相关分局局长、财务主管、委员会主任和秘书等。

（二）监狱局和缓刑局并入国家罪犯管理局

2015年我们考察发现，英国人力资源部门对罪犯管理人员的招聘、管理、培训等方面并没有将监狱和缓刑工作截然分开，财务部门也是统一负责监狱和缓刑的经费管理。包括对罪犯的教育矫正和更新项目等机构，均没有将监狱和缓刑截然分开。英国缓刑管理机构的主任告诉我们，监狱机构的工作和缓刑部门的工作是难以截然分开的，在监狱押犯假释前或提前释放前，缓刑官需要到监狱去工作，了解相关情况，监狱的工作人员也需要了解社区的外部环境现在处于一个什么样的状况，以便把适合的罪犯送入社区里。他强调，在高层和中层将狱内和狱外统一管理，有利于及时沟通、分享信息。

2015年2月1日，《罪犯更生法（2014）》生效实施〔8〕，该法案包括：新的更生计划；出境限制；“走出大门”的支持和后续监管；社区监管对象扩大至服刑12个月以下所有罪犯。

由表2可见：背景等效浓度在-0.0006%(Na)～0.0008%(K)之间，表明同步背景校正和基体匹配有效降低了试剂本底以及高V高Cr高Ti的基体效应影响；Al、As、Co、Cu、Fe、Mg、Mn、Ni、P的测定下限为0.0006%～0.0009%，K、Na的测定下限分别为0.0012%和0.0015%，方法满足了测定钒铬钛合金中质量分数低至0.001%Al、As、Co、Cu、Fe、Mg、Mn、Ni、P和0.002%K、Na的需要。

国家罪犯管理局成立后其重点在于通过执行法院的处罚和指令，支持对罪犯的改造，帮助其改变生活，从而保护公众并减少罪犯再次犯罪。国家罪犯管理局通过制定关键性的可操作的方案，对整个英格兰和威尔士刑罚执行体系中的罪犯进行管理。在这一环境下，国家罪犯管理局在使监禁体系更具有效性、节约更多成本的基础上，着重非监禁刑转向更生措施的落实，以实现这些政策目标。③ 国家罪犯管理局（NOMS）主任伊恩·布雷克曼（Ian Blakeman）：《英国罪犯管理与更生计划和目标》，由英国相关部门提供资料。

克氏原螯虾(Procambarus clarkii)俗称克氏螯虾、淡水龙虾、小龙虾，原产于美国中部和东部、墨西哥以及古巴，是最具食用价值的淡水龙虾品种，年产量占整个淡水龙虾产量的70%～80%。在我国，小龙虾人工养殖和消费的数量很大。目前，在对虾的加工中主要以冻虾仁为主，在加工中产生大量的虾头、虾壳等下脚料，约占虾体质量的30%～40%[1]，如不及时处理，就会造成环境污染。

虽然两局合二为一，但监狱局和缓刑局依然独立行使职能，负责监禁和社区刑罚的执行，国家缓刑局直接管理42个地区分局，国家监狱局直接管理全国的监狱。对监狱而言，监狱的工作内容和流程基本没变，地区监狱长向所属地区总部的主管汇报工作，地区主管直接向监狱总局的运营主管汇报，监狱仍然按部就班地开展工作。〔4〕机构门户的调整对缓刑局的日常运作影响较大，社区刑罚的工作内容有所扩展，并且借助社会资源不断向监狱渗透和介入。

（三）法务部下的一体化罪犯管理模式

2007年5月政府成立法务部（Ministry of Justice），对罪犯管理由归属内政部转为法务部〔5〕，实际上这也是一项机构改革，并引起地区一级管理机构的职能变化。国家罪犯管理局由1名首席执行官（Chief Executive Officer）和10名全国罪犯管理总监（National Offender Manger）组成。10名总监直接负责全国10个大区的罪犯管理。根据2007年的《罪犯管理法案》，缓刑局被缓刑管理（托管）机构（Probation Trusts）替代，原有的42个缓刑地区分局的职能被独立的缓刑管理机构代替。与过去管理体制不同的是，过去的地区缓刑分局直接归内政部或法务部的缓刑局管理，现在的地区缓刑管理机构直接归属于10个大区的罪犯管理总监管理，大区的罪犯管理总监承担对监狱和社区刑罚执行的综合管理。根据《罪犯管理法案（2007）》，首批6个改革试点的缓刑管理机构（缓刑管辖区）于2008年4月成立，2010年扩大到35个缓刑管理（托管）机构（缓刑管辖区），最终目标是实现对42个缓刑区缓刑机构的全部改革。由于机构合并，国家罪犯管理局设首席执行官，同时兼任监狱和缓刑机构的职责。10名大区罪犯管理总监的工作职责也类似。〔6〕罪犯管理总监（Offender Manager）负责对监禁和非监禁刑罚执行的整个过程，保证在法庭审判的过程中实施适合罪犯需求的干预。这种机构和岗位设置的变化，用意是试图建立法庭、监狱、缓刑机构一体化的罪犯管理模式，易于各部门理解和贯彻所有决策，分清各自职责，避免各部门间互相扯皮推诿，形成连贯的工作机制。同时，将工作计划、预算、资源使用等更为紧密地联系在一起。法务部提出的工作目标是减少犯罪和保护公众，并明确表示携手其他社会力量一起实现该目标。

2015年2月，笔者去英国考察了缓刑改革，走访了伦敦莱姆博斯缓刑办公室（The Probation office in Lambeth），了解体制改革后的缓刑管理的一体化模式和缓刑市场化运作模式。该办公室工作人员约50人，承担莱姆博斯郡约2000多个服刑人员的管理。工作人员以缓刑官为主，缓刑官又分为两部分，一部分是由国家罪犯管理署招聘的缓刑官，另一部分属于社区更生公司通过竞聘上岗的缓刑官。根据罪犯的风险程度，管理人数各有不同，一个工作人员需管理20—30名风险度较大的罪犯或40—50名风险度较小的罪犯。

伦敦也是英国确定的社区罪犯综合管理试点区。综合管理体现为两方面：其一是在管理中与警察部门、监狱部门的合作（Integrated Offender Management），在缓刑办公室中有若干名警察参与对社区服刑人员的管理，这些警察是全天在缓刑办公室工作。警察机关的职责是确保社区的公共安全，他们参与缓刑执行的优势是可与缓刑部门互通信息，定期与基层缓刑办公室共同讨论社区安全问题。警察部门有自身的资源、管理经验、强制措施和快速反应能力，将警察部门掌握的信息与缓刑部门掌握的信息综合，有利于对罪犯的风险度进行评估，通过红、绿、黄色来设定风险度等级和标志。与监狱的合作主要体现为对假释和释放人员的提前介入，可以为缓刑管理提供监狱信息并做好监狱与社区的衔接以及后续对假释人员的管理。其二是多机构公共保护安置（Multi-Agency Public Protection Arrangements，简称MAPPA），该机构由多部门合作，涉及警察局、缓刑局、监狱局、房屋管理机构、社区刑罚工作中心、精神健康机构、儿童保护机构、受害人联系机构、未成年罪犯管理机构等。工作内容包括：一是对重犯进行鉴定；二是利用多机构合作的共享信息，完成风险评估；三是制定和检验风险管理计划；四是平衡控制与矫正的关系；五是可利用资源的备案。罪犯管理分为三类：一是已在警察局注册的性罪犯或其他已上警察局黑名单的重点人员，约占该机构管理案件的65%；二是暴力犯罪，指因暴力犯罪被判处监禁刑12个月以上，现在以缓刑监督的形式居住在社区，或根据法院精神与健康令的判决居住在社区的罪犯，约占该机构管理案件的34%；三是其他危险的罪犯，约占该机构管理案件的1%。该部门分为三级管理：一般为一级管理，上综合会议的为二级管理，上综合会议且被媒体报道关注的重要案件为三级管理。

（四）罪犯更生转型计划及罪犯更生法

晋升制度确保工作队伍的相对稳定和专业技能的不断提升。在英国从事缓刑管理的工作人员分为若干等级，专业工作人员的工资水平（年薪）高于一般行政工作人员，且在专业人员中需进行职业资格认证。一般而言，英国缓刑管理人员的工资水平同英国普通警察和教师的工资水平持平，可见，缓刑官在英国是颇受人尊敬的。同时，由于缓刑工作专业人员有职称评定，工作人员通过努力可获得晋升机会，减少和控制人才外流。缓刑服务官是缓刑管理的初级岗位，工资水平相对较低，但通过努力可以晋升为缓刑监督官。

在上述SD模型初步运行的基础上，以由SD模型识别的敏感性因子为自变量、以主要类型用地规模数量为因变量[13]，构建关于城市土地利用结构优化综合效益最大化的多目标规划模型。就SD模型的人口增长量、生产总值增量及各类用地面积变化量等各速率变量进行敏感性因子分析，提取对流图模型中用地面积等状态变量发展水平影响较大的敏感性因子，即[14]：

《罪犯更生转型计划》的目的是公众保护和减少再犯罪，内容包括：一是向各类新更生提供商开放市场，充分利用地方和全国性公共部门、自愿者组织和私营机构的资源。二是全新的激励机制，鼓励市场提供商全心全意更生罪犯。三是所有监禁释放的罪犯都将在社区接受法定监管。这项计划法案意味着将把法定监管和更生对象扩大至被判监禁12个月以下的所有罪犯，共约5万人。四是全国性“走出监狱大门”的安置服务，罪犯可获得国家罪犯管理署从监禁到社区的持续支持，大部分罪犯在释放前三个月可转至社区监狱。五是新设国家缓刑监管署，致力于保护公众。

随着犯罪数量的增加，监狱人口激增，当局考虑将更多罪犯置于社区惩罚① 英国不用Community Corrections（我国社区矫正翻译由此而来，对以后发展带来重大影响），而是用Community Penalties（社区刑罚、惩罚）。，但同时带来公共安全的隐患。随着进入社区的罪犯越来越多，矛盾也越来越尖锐。如何加强对罪犯的管理、减少重犯率，英国改革的思路是将自由刑和限制自由刑之间的界限模糊，把原在监狱内的强制效果更深入、更广泛地延伸到社区刑罚执行。该项改革缘于“联合起来保护公众”的咨询文件〔3〕（1997年工党新政府执政，同年7月成立监狱与缓刑审核办公室，起草和发布该项文件）。正像咨询文件所言，我们希望探寻一套基于限制自由、补偿社区及矫正罪犯行为等一体化的更加灵活的处罚办法来取代现在的两者之间泾渭分明的做法。各种社区处罚不再被视为监禁刑的取代② 在20世纪80年代由于监狱爆满而产生的替代监禁的讨论，社区刑曾被视为监禁的替代（Alternatives to Custody）。1991年的刑事司法法案用直接限制法官权力的方法来达到替代监禁，降低监狱人数的目的。，而是将其作为刑罚整体的一部分，从而达到在监狱和社区之间简易平稳的转换。

（五）国家缓刑监管机构和罪犯更生机构

社区刑罚机构的重大变革背景。2014年，英国罪犯管理署经费支出为40亿英镑，其中监狱为30亿英镑，缓刑管理为10亿英镑。按罪犯人头计算，监狱押犯每人每年需花费3.5万英镑，缓刑管理每人每年需花费4545英镑，监禁刑和非监禁刑成本差异大。为了降低刑罚执行成本，加强对非监禁刑的管理，社区更生公司水到渠成、应时而生。

2014年6月1日起，在国家罪犯管理署下设国家缓刑监管机构对21家社区更生公司进行对接。社区更生公司主要是基于2015年生效的《罪犯更生法（2014）》的规定，“公司”一词更能体现出对罪犯管理的运作向市场化方向的发展。

国家缓刑监管机构（NPS）于2014年6月1日成立，归属国家罪犯管理署，负责管理释放到社区的高风险罪犯。主要职责：一是承接审前调查报告和假释报告，并协助法庭选择最为合适的刑罚；二是管理在判决中罪犯所居住的被批准的建筑物及周围的区域（Approved Premises）；三是评估，以确定缓刑监管机构管理的案件；四是帮助社区服刑人员实现法院的裁决令；五是管理多机构公共保护安置（简称MAPPA）注册的高危险罪犯；六是负责受害者的联络工作。

社区更生公司（CRC）的组建源于英国政府《减少犯罪——改变人生》的咨文，在罪犯管理上引入委托管理和竞争机制。社区更生公司的构成可包括民营、志愿者组织、非政府组织等。伦敦社区更生公司，如MTCnovo是一家合资企业，MTC是一家私营性质的管理培训公司，novo是由一些公共、私营部门和第三部门的股东组成的财团。〔9〕社区更生公司的职责是：为从监狱释放的罪犯提供安置服务；管理最低至中等风险的多数罪犯，识别风险变化；设计和完成更生计划；提供特定的干预措施和服务；承担看护中心的管理。

从2014年6月1日开始，国家缓刑监管机构（NPS）和社区更生公司（CRC）取代先前的35个缓刑托管机构。缓刑监管机构重点在于管理高风险的罪犯，21家社区更生公司重点是管理中等或低度风险的罪犯。在我们调查的2015年英国社区服刑的24万名罪犯中，约20%由缓刑监管机构负责，80%由社区更生公司负责。因为缓刑监管机构与社区更生公司在管理对象的风险度、监管条件和设施等方面存在差异，预算各占50%。缓刑监管机构与21家社区更生公司共同归属于国家罪犯管理局的领导和管理，但缓刑监管机构对社区更生公司具有业务指导关系。

⑯E.H.Gombrich,Symbolic Images,Phaidon Press Limited.1994，pp.139-42.（中译本见范景中、杨思梁主编，贡布里希著《象征的图像》，南宁：广西美术出版社，2015年，第188-89页。）

（六）对传统监狱改革尝试的“社区监狱”

“社区监狱”是英国部分地区对传统监狱改革的尝试，它是宽于传统监狱而严于传统“中途住所”之间的强制性集中居住场所，是为从刑事司法执法体系中转向的罪犯和成人缓刑人员而设立的机构。

“社区监狱”有三种情形：一是根据英国2015年生效的《罪犯更生法（2014）》规定，所有监禁释放的罪犯都将在社区接受法定监管，这项法案意味着将把法定监管和更生对象扩大至被判监禁12个月以下的所有罪犯，大部分罪犯在释放前三个月可转至类似“社区监狱”的集中营地居住。二是刑事法庭也会根据被告人的特定犯罪、犯罪的严重程度、惩罚与康复的需要，在判决书中确立被告人在类似“社区监狱”的集中居住地服刑（有的地方称为“惩教所”，主要针对滥用物质上瘾的被告人），以便通过对被告人具有制裁性的限制，掐断被告人与毒品、酒精之类物品的接触以及有可能导致其他犯罪的机会。在判决中也可以对被告人给予附加的制裁措施，例如社区服务、赔偿损失等。三是在社区刑罚中，也可因社区服刑人员在接受矫正项目失败后而增加加大惩处力度的其他矫正项目，例如，某服刑人员在接受矫正项目时，如果多次违犯宵禁制度或者经常不参加工作和社会服务，该服刑人员可能被送到“社区监狱”而不是监狱或看守所管控起来。

目前，英国已建立70多所“社区监狱”。“社区监狱”的特点是规模小，警戒度低，罪犯白天可到社区劳动和学习，晚上回“社区监狱”。

二、英国社区矫正管理人员的配置

（一）缓刑官的结构

2001年国家缓刑局成立前的54个缓刑行政区划，共聘请约7800名缓刑工作者，1900名缓刑服务工作者，4800名文职行政人员，缓刑与保释宿舍内任职的约900名非缓刑工作者。〔10〕2002年，缓刑工作者的总数是8000余人，其中有1600名实习工作者。其他工作人员的人数约9300人，其中有4100名缓刑服务工作者。〔11〕工作人员职务比例明显改变（2001年从“家庭法院福利服务机构”中分离出“儿童与家庭法院咨询、辅助服务机构”后，造成了缓刑工作者人数下降）。2004年，有18000名缓刑工作人员〔12〕，2008年，虽然有21000名缓刑工作者和其他缓刑工作人员，但有缓刑工作者被借调到青少年犯罪工作队（Youth Offending Teams）负责对18岁以下罪犯的管理。2015年2月，虽然社区服刑人员数量在增加，但工作人员总数仍在18000人，统称为缓刑官。

需要引起我们注意的是，同为英语国家，英国并没有采用美国的“Community Corrections”（我们将其翻译为社区矫正）的提法，而较多采用“Community Penalty”和“Community Punishment”的提法，可翻译为社区处罚或社区惩罚。这表明英国在社区刑罚执行的表述中，注重体现刑罚的本质属性。但英国也并没有排除社区刑罚的矫正和更新功能。我们对这种差异的不同理解和把握，对我国社区矫正制度的构建会产生不同的导向作用。例如对于“社区服务”，2004年《司法行政机关社区矫正暂行办法》第21条规定：“社区服刑人员在接受社区矫正期间，应当……按照规定参加公益劳动。”2009年两高两部《关于全面推进社区矫正工作的意见》进一步明确这一要求。2012年的《社区矫正实施办法》第16条规定：“有劳动能力的社区矫正人员应当参加社区服务，修复社会关系，培养社会责任感、集体观念和纪律意识。社区矫正人员每月参加社区服务时间不少于八小时。”2016年12月《中华人民共和国社区矫正法（征求意见稿）》第34条规定：“社区矫正机构可以组织社区矫正人员参加社区公益活动，服务社区群众，修复社会关系，培养其社会责任感。”这里存在三个问题：一是对“劳动”定义的弱化，从“公益劳动”→“社区服务”→“公益活动，服务社区群众”；二是强制程度的弱化，从“应当”→“应当”→“可以”，劳动不再成为必须要做的事情；三是属性归类的模糊，把“劳动”作为教育手段（第四章 教育帮扶）而非管理措施（第三章 监督管理）。与此相反，英国现在把“社区服务令”改为“社区惩罚令”，将劳动称为社区回报或者补偿社会（Community Payback），是一种社区判决，理所当然是一种惩罚的方法。通常要求罪犯在当地的社区从事劳动，其劳动活动受到监督。在工作时，罪犯必须穿戴标志性的鲜亮橙色马甲（这对我们来说是难以想象的。我们原以为是考虑到他们在公共场所劳动时的安全，类似于我国环卫工人。答复是就是要让公众知道他们是服刑人员，强制他们无偿劳动是对社会的回馈）。工作时间在40至300小时，时间的多少取决于罪犯犯罪的严重性。如果罪犯是失业者，每周必须工作3天或4天。如果罪犯已有工作，劳动时间将安排在工作之余，如晚上或周末。〔13〕对于社区的判决及其执行目的，目前英国已非常明确，所有的社区判决都具有惩罚的成分，例如宵禁和社区服务令。英国需要更好地使用对罪犯的跟踪技术，确保社区令的执行。〔14〕而我国目前仍有不少学者认为社区矫正不应具有惩罚的内容，对社区服刑人员的管理过于宽松，导致我国在社区矫正制度设计上的偏差，需要引起重视。

在2014年6月社区矫正机构体系发生变动前，英国缓刑官构成是每个地方服务机构（缓刑办公室）设置一名助理主任，负责监管每个单位是否达标，有三个高级缓刑监督官，每个高级缓刑监督官有一支团队，团队成员中有缓刑监督官和缓刑服务官。自2014年6月1日起，原先隶属于缓刑托管机构的工作人员均转到国家缓刑管理机构或者社区更生公司，继续从事原有的缓刑管理。

（二）准入条件

英国刑罚执行工作者的准入条件是至少两年司法执法（Criminal Justice）专业背景，并获学士学位。缓刑官的准入条件是至少两年缓刑专业的毕业证书，该证书是由英格兰和威尔士缓刑地区与高等教育机构和全国职业资格评价中心联合颁发。除具备一定学历外，还要求具备以下能力：善于处理与他人关系和交往能力、团队精神、较强的认知与理解能力、组织和规划能力、自我管理能力、高尚的价值观和责任能力、创新能力和解决问题的能力，并有实习经历，实习期每周安排三天从事缓刑监督任务，两天学习、听讲座与讨论。

筋 俗话说“筋长一寸，寿长十年”，拉筋其实就是在伸展关节、拉伸韧带，可有效缓解肌肉紧张。拉筋可使气血运行更通畅，对腰、背、腿痛的患者都有好处。

目前，在国家层面与基层之间，全国设置10个大区42个缓刑管理机构，35个缓刑托管机构，21个罪犯更生公司。垂直的管理机构的主要优势是有利于工作的专业化，在人员的聘用、调动、待遇、培训、交流、升迁以及其他权利的保障方面，都能注意到有利于工作的开展，反映社区刑罚执行的特点。

（三）晋升机制

2014年英国实施更生转型计划，组建社区更生公司，引起缓刑组织结构的重大调整。更生转型计划产生的背景是在社区服刑的人员中，约有四分之三是成年人，四分之一是未成年人（16—20岁）。在这些罪犯中，70%直接被判处社区刑罚，30%在监狱服刑一段时期后放入社区对其进行监督。〔7〕为了加强有效管理，英国出台《罪犯更生转型计划》，在此基础上又出台《罪犯更生法》。

观察组使用CT检查诊断准确率明显高于对照组使用B超检查诊断准确率，两组数据差异明显。有统计学意义（P＜0.05）。见附表。

三、英国社区矫正组织管理模式对我国的启示

作为当今的发达国家之一，英国社区矫正比较成功地适应了本国的国情，其对社区刑罚执行的理念与美国和其他发达国家具有不同的特点，其执行机构在近10多年中有较大调整和变化，值得我们关注。

（一）社区惩罚的表述更体现刑罚本质

总缓刑官下有几名副总缓刑官和助理总缓刑官，每人分管某一方面的工作（例如训练、评估、联络等），或分管某区的分队管理。每个分队有自己负责的一块地区和专门工作，例如法院、社区惩罚项目或指定场所。一般分队都是由持有NVQ（国家职业资格）① NVQ是国家职业资格（National Vocational Qualification）的英文字母缩写，其实质是英国颁发职业资格证书的一种考核制度，以实际工作表现为考评依据的一种新型的职业资格证书制度。由英国伦敦行业协会（City＆Guilds of London Institute，简称C＆G）和英国伦敦工商会考试局（简称LCCIEB）颁发。的刑事执法三级资格证书的缓刑服务工作者（Probation Service Officers）以及其他文职或行政人员组成。许多分队内还雇用临时的缓刑服务志愿者或顾问，一般为社区居民。

假说3c 货币政策发生变化时，货币政策和企业家信心的交互作用对企业效率的影响，在国有企业和非国有企业之间的差异不显著。

哥们儿朝洛蒙在厂里大小是个头目，自认为是“准白领”阶层，和出力的民工不同。就没有进巷子里去。他到专卖店里给媳妇挑了件棉丝内衣，然后就带着媳妇去路边的烧烤店吃烧烤。哥们儿朝洛蒙要了几串烤肥腰，烧烤店的老板呲着黄牙朝他笑。他想起来，这个烧烤店老板他认识。烧烤店老板是他们新居的邻居。他们新租的房子是连在一起的，房东是一个房东，只是中间一堵砖垒的墙把一个院子割成两瓣，东三间西两间，烧烤店老板住东三间。十天前他来郊区看房子时，烧烤店老板还当着房东的面夸赞过房子住着舒服来着。

同样需要我们关注的是，在英国，缓刑是属于服务部门还是惩罚部门也曾有类似我国对缓刑是否属于刑罚执行的争论。缓刑局与监狱局合并，意味着对缓刑刑罚执行归属的认同。在最近笔者登录英国法务部的网站上，对缓刑的解释清晰地写着：“Probation means you’re serving your sentence but you’re not in prison（缓刑意味着你服刑，但不在监狱）”，正像学者帕腾（John Patten）所说的：无论哪一种派别，无论哪一种观点，我们现在实际上都在做一种称为“惩罚”的工作，该工作在原则上没有区别。“报应”“威慑”“回归”和“更生”这些都可以与社会上关于“惩罚目的”的讨论达成共识，并把它们很好地结合在一起，唯一不同之处就是方式上的差异，即使方式上的差异也越来越不明显。〔15〕

（二）建立垂直管理为主的专业化机构

主要表现为有精简的机构、高效的社区刑罚执行组织管理体制和专业化分工详尽的工作队伍。专业化的缓刑机构和相对稳定的社区刑罚执行工作人员是做好社区矫正工作的根本保障。

1997年工党执政后，缓刑服务的培训从社会工作教育中分离出来。共有9个不同的培训协会负责缓刑官的招募及培训。缓刑学习的毕业证书由培训协会负责颁发，这一证书可颁给正在高校学习但同时参加缓刑工作者培训的学生。缓刑学习证书是培训生成为缓刑工作者的必需条件。国家缓刑局有三类岗位：缓刑工作者、缓刑服务工作者、监督工作者。缓刑工作者培训生（TPOs）最低年龄是20岁，且必须完成两年培训课程，获得缓刑学习的毕业证书。培训完成，培训生将有资格被聘为缓刑官。缓刑服务工作者（Probation Service Officers）在缓刑工作者（Probation Officer）之下工作，并接受内部培训。缓刑服务工作者必须通过中学教育普通证书考试（GCSEs）中的五门或者有相当的工作经验。监督工作者负责管理犯人强制性的无偿劳动，监督工作者无年龄（只要成年都可以）及教育背景的要求。

与我国类似的是，英国原来承担缓刑任务的机构也是以行政区域划分的，即54个以各郡接壤地域划分的地区缓刑机构；与我国不同的是，54个地区缓刑机构自主独立。到2013年，英国在中央以下的地方机构层级设置主要由35家缓刑托管机构（Probation Trusts）组成，托管机构横穿广阔的地理区域，一个托管机构往往包含几个地方的行政区划，但是托管机构的大小在不同的地区有所不同。托管规模的大小依据各地区监管人数的不同而有所差异，在缓刑托管之下设置若干地方执行机构（Local Delivery Units，简称LDU）。地方执行机构也称为缓刑办公室，缓刑办公室是工作实体直接管理社区服刑人员。地方执行机构（缓刑办公室）不隶属于地方，垂直管理。

我们现在的机构设置类似英国曾经走过的弯路。我国目前社区矫正管理归属司法行政部门，具体业务由下级基层单位司法所承担，无论是各区县的司法行政部门还是各乡镇街道的司法所，均是以行政区域划分的，地方归属性强，易受地方干预，且因各区县情况的差异性，每个司法所管理服刑人员的数量是不同的，有的司法所管理数百个社区服刑人员，有的管理几个社区服刑人员，这种情况在全国普遍存在，造成工作量分布不均。同时，许多司法所归属于乡镇、街道政府的管理，司法所工作人员的调配和工资发放均由地方政府决定。因此，司法所工作任务的轻重缓急，往往要受地方政府的制约而不能完全听从上级司法行政机关的安排。① 2017年12月17日在威海调研发现：港西司法所所长是事业编制，归属于乡镇，从事社区矫正的工作人员为公务员编制，归属司法局。工作人员需服从司法所所长的领导，而司法所所长需服从乡镇领导。同时，司法所不是专门的社区矫正的工作机构，在社区矫正试点之前，司法所的基本任务有八项，开展社区矫正之后，又增加一项社区矫正任务。由于司法所工作的多样性，执法任务和非执法任务交织在一起，易造成多项任务的混杂，也难以进行社区刑罚执行成本的计算。随着我国社区矫正法律制度的进一步完善，对于专业化机构的设置也将提出更高的要求，我们也需要打破行政区划的藩篱。英国以垂直管理为主的专业化模式，值得学习与借鉴。

（三）专业和稳定的社区刑罚执行队伍

英国社区刑罚执行的专业人员为缓刑工作者。缓刑工作人员的任务是监督由法官作出社区判决的罪犯和从监狱释放的罪犯（假释犯和提前释放犯）。在法官作出判决前，为法官提供判决前的报告，使法官在判决时能作出最适当的选择。根据法院的判决，对部分罪犯在社区“惩教所”进行集中居住式的管理。缓刑工作人员还需要在监狱中工作，其任务是评价罪犯，准备他们的释放工作和开展对犯罪人行为的矫治项目。〔16〕在缓刑工作者的大类中，又分为缓刑管理者、缓刑官、缓刑服务工作者、监督者以及文职行政人员。对于每一类的工作人员都有不同的学历、专业培训和工作经历的要求。在英国，不同学历背景的人对工作的理解会有差别，例如有法律专业背景的可能更擅长在缓刑管理中的控制，有社工专业背景的可能更多地从人道主义角度出发。从英国缓刑管理工作人员的历史背景来看，20年以前，英国大部分的缓刑监督官有做社工的背景，更多的是关注和帮助社区服刑人员，从而弱化了缓刑管理作为刑罚执行应有的惩罚之义。大概在10年前情况发生了变化，现在的缓刑官来自不同的专业领域，他们现在更多的是关注公众保护和风险的管理，而不是社会工作。真正的缓刑管理需要将两者有机地结合，从而更有利于实现罪犯改造和公众保护的双重目的。

在英国除了注重学历背景外，还看重工作经验。现在英国这些从事社区矫正的工作人员中有20%的人拥有10—20年的从业经验，年轻一代则需要培训。培训强调不能仅从司法学校招收人员，更希望有不同专业的人员加入，然后通过上岗培训，一方面获取专业知识和工作经验，另一方面强化公众保护的重要性。另外一个变化是，以前的高级缓刑监督官、缓刑监督官、社区缓刑服务官并非都是国家公务员，也可以成为罪犯管理人员。现在缓刑工作人员归属于缓刑管理署，属于公务员系列，反映了缓刑工作人员地位的提升，从而保持了基本队伍的专业化和稳定性，避免了因人员的流动而导致对社区服刑人员管理的断裂。

色谱条件：Agilent-Pcroshell 120 EC-C18色谱柱（100 mm×2.1 mm，2.7 μm），柱温35 ℃；A 为含0.1%甲酸水溶液，B为乙腈；梯度洗脱程序：0～8 min、30%～90% B，8～9 min、90%～30% B，9～10 min、30%B；流速0.3 mL/min；进样量5 μL。

在我国社区矫正运作中，由于各省市发展不平衡，一些司法所不能保证专人承担社区服刑人员的管理任务，而聘请承担社区矫正管理任务的社区矫正专职工作者、社会工作者和类似的人员。这些人员由于不能解决专业的编制和晋升渠道，工资待遇偏低，难以看到自身发展的前景，导致无法保持长久的工作积极性。实际管理人员的流动性较大，非常不利于社区矫正工作质量的提高。

（四）监内外管理机构互相渗透和互补

除了垂直管理和专业化的特色外，不容忽视的另一个特点是在国家层面和省级层面上，英国的社区刑罚执行管理机构与监狱管理机构保持有机的结合。在英国，这种结合也经历了逐步认识的过程。在较长时间内，英国在国家层面上的社区刑罚执行管理机构是缓刑局。虽然缓刑局与监狱局作为并行的机构共同归属于内政部，但两个部门具有相对独立性。在英国，将两个部门合并的呼声一直存在，主要考虑到虽然监狱局负责大墙之内罪犯的管理，缓刑局负责大墙之外社区服刑人员的管理，但两者同样具有刑罚执行的本质属性，同样担负着对罪犯实施惩罚与改造的基本任务。

在2004年，内政部下属的缓刑局和监狱局合并，成立罪犯管理局。在罪犯管理局中下设两个部门，一个分管社区刑罚执行，另一个分管监禁执行，并逐步加强了中央对地方的管理。2007年转为由新成立的法务部（Ministry of Justice）管理，体现了对社区刑罚执行重要性和专业性的重视。在法务部的体制下，罪犯管理署下设缓刑署和监狱局，两个部门有分有合，归属一个罪犯管理署。在国家层面下属的10个大区中同时设立罪犯管理局，直接管理大区中的监狱和社区刑罚执行工作，充分体现将监狱管理与社区缓刑管理紧密融合的框架。

2004年6月，英国再次对组织机构改革，将监狱局和缓刑局合并，成立国家罪犯管理局（National Offender Management Service，简称 NOMS），合并的目的是实现监狱监禁和社区刑罚的无缝对接，犯人进监狱后不会失去与缓刑官的联系。这项改革计划的另一目的是引入“制约”机制，把干预（Interventions）的提供者和使用者区别开来，互相制约（干预包含加强社区惩罚、提供场所、技能培训等）。根据政府分权原则，国家罪犯管理局领导、部署监狱和社区矫正工作，在地方建立分支机构。

调查发现，英国刑事判决具有多样性，某些罪犯可先由法院判处短期监禁，然后在社区服刑。社区刑罚方法和措施既可单一适用，也可结合适用。既可与社区刑罚的方法和措施结合，也可与监禁刑结合，较好体现监禁刑与非监禁刑的衔接。同时，两项工作具有较强的渗透和互补性。缓刑假释人员可因违规被送进监狱，而监狱押犯也可获得假释，并且英国现在实行余刑一年提前释放的规定。由于监狱与社区服刑人员流动的频率增加，在上层和中层将两个部门合并，有利于资源共享，优势互补，减少程序审批方面的时间和障碍，便于协调，提高工作效率。

英国在国家层面和地区层面加强监禁刑与非监禁刑执行的衔接，这样的管理体制并非英国独有，在美国的大部分州设立的惩矫局，也是将两个同为刑罚执行的监狱局和社区矫正局归属一个系统，共同承担对监狱和社区服刑人员的管理。这种模式值得我国认真思考。目前，我国的监狱管理与社区矫正管理缺乏互动和沟通，与我们刑罚执行机构的平行设计不无关系。

（五）充分利用和整合资源市场化运作

英国缓刑管理通过执行法院判决令和帮助罪犯改变他们的生活来支持更生，以实现保护公众和减少重新犯罪的目的，同时希望用最少的花费获得最佳的效果。调查发现，国家罪犯管理署归属法务部后，另一变化是社区矫正市场（商业）化运作，与民营机构合作，充分利用和整合资源。从2013年到2015年，英国缓刑局通过政府购买服务的形式，引进市场运作机制，让更多的民营罪犯更生公司参与缓刑管理的竞争，同时按照对重新犯罪的控制情况给予一定的经济鼓励。

在中央层面，设置1名首席执行官，10个大区设总监合并监狱管理和缓刑管理的职责；在地区层面，各大区下设监狱、缓刑协调经理，地区罪犯管理经理（Regional Offender Manager，Area Offender Manager）。从2008年开始，部分地区罪犯管理经理的名称更名为罪犯管理主任（Director of Offender Management）。地区罪犯管理主任不仅管理工作团队，还要负责工作成本和支出，合理有效使用资源，维护与合同单位（民营监狱、民营缓刑机构）的关系，以实现工作的高效运转。这项工作是五年发展纲要计划的重点，国家罪犯管理署授予更大的权力。国家罪犯管理署的工作目标是发展和依靠地区罪犯管理主任对基层管理人员进行领导和资源调度，简化上层组织，加强工作衔接，包括与其他政府机构、服务提供商及社区团体开展密切合作，如多机构公众保护安排（MAPPA）① MAPPA全称为Multi-Agency Public Protection Arrangements，2001年成立，包括缓刑、警察、监狱等机构合作，共同管理在社区中危险的罪犯。、多机构防护枢纽（MASH）、罪犯管理一体化（IOM）、毒品与酒类行动小组（DAAT）、社区安全伙伴（CSP）、地方刑事司法委员会（LCJB）等，运用市场经济的理念，发展社区更生公司，所用资金已占国家向缓刑管理资金投入的一半，最大限度地在财政支出上体现公平与合理竞争。

英国社区矫正市场化运作我们不能简单仿效，但值得我们认真思考。目前我国许多地方也采用政府购买服务运用于社区矫正，但并未收到理想的效果，原因是多方面的，其一是资金保障不到位，司法所工作人员与社工收入过于悬殊，难以调动社工工作的积极性，社工流动频繁成为各地常态。其二是未形成竞争机制。浙江湖州社工组织的市场化运作是特例〔17〕，希望能在全国起到引导示范效应。

（六）制定规则严格详尽确保执行公正

英国对社区服务令（后改为社区惩罚令）的规定甚为严谨，规定了社区服务令的决定机关、适用对象、执行机构、社区服务的时数和幅度、社区服务的形式、社区服务的工作程序。在刑罚权严格实施的同时，也充分体现出犯罪人的合法权益不受侵犯，确保犯罪人在接受社区刑罚惩罚的同时，自身的其他权利不会受到限制和剥夺，例如法律规定了社区服务的时间应尽可能避免与罪犯正常的宗教活动、工作、上学或接收其他教育的时间相冲突，恰当安排罪犯的社区服务时间。因病请假需递交医生诊断证明，并由监督官向法院提出变更社区服务令的申请，法院应根据罪犯或监督官的申请，依法作出维持或变更社区服务令的决定。罪犯如果违反社区服务的规定要求，首先会受到监督官的警告，并被告知有可能送交法院处理。对于违反规定严重者可以适用罚款直至适用与其罪刑相适应的监禁刑，从而保证了社区服务刑的有效执行。

打我记事，这儿就是坟场。坟场很大，在里面走半天，也走不出来，都是草草埋了，堆个坟头就了事了，几乎看不到墓碑。

我国《社区矫正实施办法》虽然也有对社区服刑人员作出社区服务的规定，但由于缺乏制约，导致在相当多的地方社区服务流于形式。目前突出问题是缺乏劳动场所或者劳动基地。从调查情况来看，效果不尽理想。劳动时应付的多，认真履行的少，劳动实效性较差，有的社区服刑人员想尽办法托辞请假，有的劳动时间与正常工作时间冲突而没有协调机制，出现问题后，又没有相应的制约措施。如果《社区矫正法》按照《征求意见稿》的样本出台，这个问题将会更突出，因为《征求意见稿》已经将社区服刑人员的劳动弱化为“可做可不做”的（可以）“善举”行为（服务社区的公益活动）。英国社区服务令详尽的制度化设定，甚至细化到劳动地点路程的限定，这种严谨的作风和一丝不苟的精神值得学习。

与我国的假释程序相比，英国的假释程序更有利于公平与公正。罪犯刚入狱，就可知道自己获得假释的最早时间，并为此做好准备，并有获得法律帮助的途径。罪犯具有知情权，可以阅读自己的假释档案，并在假释档案上签字予以确认。假释委员会在作出对罪犯是否准予假释决定时，须说明理由，允许罪犯提出申诉，在罪犯的假释申请被拒绝之后，罪犯仍有机会继续申请假释。假释委员会的假释决定受到法院的制约等等。

而我国罪犯在入狱后，仅仅知道假释的期限是被判处有期徒刑者不低于原判刑期的二分之一，但并不知道自己可获得假释的最早时间。对假释的提请完全由狱方来决定，罪犯无权查阅假释档案。假释的受理是书面受理，罪犯没有在法院决定是否假释时发表意见的机会，也没有对法院拒绝假释提出申诉的权利。这样的程序规定有碍于假释制度的公平与公正，事实上已造成我国假释率偏低。① 2013年假释74268人，占10.9%；2014年假释65316人，占8.9%；2015年假释47398人，占6.8%；2016年（截至7月）假释40318人，占5.7%。假释率连年下降。

林丹的车行在高速路上，方晓倩的短信就到了，说她准备好了他爱吃的西红柿牛腩。他回信息:“还准备了什么?”“我。”

毫无疑问，社区矫正在我国具有强大的生命力和发展前景，我们需要总结自身实践经验，也需借鉴他国制度建设的经验，逐渐建立起符合中国国情和社区矫正发展规律的相对科学有效的社区矫正组织管理模式。

1.2.3 根桩选择与处理 选择健壮、无病虫害1.0-0扦插苗进行平茬，根桩上保证留有休眠芽，栽植前挖取根桩。

参考文献：

〔1〕英国政府网.https：／／www.gov.uk／government／statistics／prison-population-figures-2014.

〔2〕Home Office，Managing Offenders，Rekucing Crime-Correctional Services Review，Patrick Carter.London：Home Office，2003：5.

〔3〕Home Office，Oining Forces to Protect the Public，London：Home Office，1998：43.

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〔6〕Bryan Gibson，Paul Cavadino.The Criminal Justice System：An Introduction，Watersidepress，2008：9.

〔7〕http：／／www.probation.homeoffice.gov.uk／output／page2.asp，2016-2-17.

〔8〕英文全称为《the Offender Rehabilitation Act2014》，简称为 ORA.

〔9〕http：／／www.londoncrc.org.uk／who-we-are／transforming-rehabilitation，2016-1-10.

〔10〕Home Office.Probation Statistics England and Wales 1994，London：Home Office，1996：87.

〔11〕Home Office.Probation Statistics England and Wales 2002，London：Home Office，2004：11.

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〔15〕Worrall，Anne and Clare Hoy.Punishment in the Community.Cullompton，Devon（UK）：Willan Publishing，2005：107.

〔16〕http：／／www.justice.gov.uk／about／probation.htm，2016-7-26.

〔17〕刘强，武玉红.中英社会力量参与社区矫正的比较研究〔J〕.中国司法，2016（2）.