行政法成本收益分析的美国实践与借鉴——评《为生命定价：让规制国家更加人性化》

成本收益分析(Cost-Benefit Analysis，简称CBA)是一种广为人知的经济学分析方法，其在风险控制方面的独到优势正逐渐被引入到行政法领域，尤其是在美国行政法上得到了广泛应用。作为一项评价政府规制政策的基本工具，可以说其在美国的整个规制体系中都占据要地。“虽然对这种规制方法的争议很大，并且有许多学者也提出了进一步改良的方法，但总的来看，成本收益分析提供了一种透明性的评估政策的视角，它把规制过程中涉及的众多不同因素、甚至不同属性和种类的要素进行不同程度的量化和货币化，从而根据成本和收益的大小来对规制政策作出肯定或否定的结论。”①石涛：政府规制的“成本—收益分析”：作用、内涵及其规制效应评估，载《上海行政学院学报》，2010年第1期第73页。诚如学者对成本收益分析之于政府规制政策评价的那样：在风险社会中，规制的边界一直变动不居，虽说没有永远“最优”的规制，但无论如何，成本收益分析可以为我们提供一个相对“次优”的规制指引，因而“次优”也比没有“优”要强[1]。

了解和研究美国行政法上的成本收益分析，必定要接触到一个专门践行成本收益分析的机构——信息与规制事务办公室（Office of Information and Regulatory Affairs，简称 OIRA）。自 1981 年里根总统执政开始，成本收益分析便成为信息与规制事务办公室的核心职责。而《为生命定价：让规制国家更加人性化》（Valuing life:humanizing the regulatory state）的作者凯斯·R·桑斯坦（Cass R.Sunstein）就恰恰在信息与事务办公室担任行政主管一职，2009—2012年，四年的行政主管经历使得桑斯坦成为成本收益分析的主导者和见证者，因此他关于美国成本收益分析的著述当然地具有权威性。同时，桑斯坦还是一位著述丰硕的法理学、行政法教授，从他的著述中我们可以感受来自法学视角的问题分析。《为生命定价：让规制国家更加人性化》一书是桑斯坦最为集中、系统讨论成本收益分析的著作，本书共七章，为读者展现了一幅成本收益分析的真实画卷，为我们研究美国行政法上的成本收益分析提供了宝贵的资料。作者对于成本收益分析的问题意识、实践分析与对策建议给我国带来了有益的经验与启示。

一、政府是否能够为人的生命定价

顾名思义，成本收益分析需要对成本和收益进行衡量。这通常按照量化和货币化两个程序进行：量化是对拟议规制影响的直接衡量；货币化旨在为整个成本收益提供一个统一的评价单位。但要注意，不是所有的因素都可以进行定量分析，一些因素可定量但不能被货币化（如时间），一些因素既可定量也能被货币化。一旦成本和收益得到评价，那么评价就可以用具体的数字表达出来[2]。那么，政府能够为人的生命定价吗？在美国，可以被简单地回答为“Yes（是的）”。然而，桑斯坦开始追问：我们已经看到，为了进行成本收益分析，政府机关必须对拟议规制措施（proposed regulation）所挽救的人的生命定价。那么，他们是怎么得出他们定价数字的，这个数字的基本原理是什么，是否存在有的人死亡的货币价值比其他人的更高呢？

桑斯坦直接用了“为生命定价”（Valuing life）作为书名，粗略看来，作者在总体上认为政府是能够为生命定价的。但也不应当忽略本书还有一个副标题——“让规制国家更加人性化”(humanizing the regulatory state)，这是作者对美国政府为人的生命定价持批判性接受态度，或许其应该还有更加优化的考虑和方案。桑斯坦指出，“没有政府机关认为癌症的风险，或其他会产生不寻常恐惧或涉及特殊痛苦的死亡风险比其他风险值得更多关注（以及更高的货币价值）。没有政府机关声称应该与飞机失事死亡、机动车死亡或者有缺陷的儿童玩具导致死亡有关的风险分配不同的货币价值。没有政府机关将年轻人的生命看得比老年人的生命价值更低（或更高）。没有政府机关将穷人的生命看得比有钱人的生命价值更高。没有政府机关区分白人和非裔美国人或者男女人之间的生命价值的不同。对于统计学的生命，执政理念是每个生命的价值完全相同。就成本收益分析而言，很多都是有争议的。”①桑斯坦：《为生命定价:让规制国家更加人性化》，金成波，译.中国政法大学出版社，2016年第91页。政府机关会选择统计生命价值已经成为共识，但桑斯坦对此提出了质疑，并且以一种对人类生命的经济学价值提出基础性问题的方式呈现。他指出，政府机关应当转向使用一个或多个维度来统计生命价值，其指导理论应该既包括福利也包括自主性。“规制者不应该通过自己的直觉或者询问抽象问题来对风险定价，而应该看人们在实际情况下如何对风险进行定价。这种方法可以主张提高人们的福利，因为它没有强迫人们购买比他们实际想要的更多的风险保障。它也可以主张尊重人们的自主性，因为它遵循了人们自己对风险保障的判断……统计生命价值是在人们的支付意愿的基础上计算出来的。如果支付意愿特别高，统计生命价值也会很高。”②桑斯坦：《为生命定价:让规制国家更加人性化》，金成波，译.中国政法大学出版社，2016年第92页。他进一步指出，统计生命价值应该考虑两个维度的动态变化：一是因风险不同而变化，人类面临的死亡风险是各不相同的（如癌症死亡、意外死亡等），不能对风险评估“一刀切”；二是因不同个体而变化，不同的人群对挽救生命的支付意愿是不尽相同的，人群的差异性会导致统计生命价值的多样化。

二、成本收益分析的实践性展示

桑斯坦在第二章以情景再现的方式为我们展示了成本收益分析的实践经验。他把36个情景分为8类，以基本情形开头，而后分别详细介绍了死亡风险评估、共同收益与“风险——风险”权衡、宽范围、难以量化或无法量化的收益、净收益、气候变化和贴现率等情形。每种情形都是简单且高度程式化的，其中不仅包括了对各种货币价值的描述，还包括这些数据的具体意指。这些鲜活真实的案例充分呈现了美国行政法成本收益分析的实践逻辑和运行样态，它探究了某些高度程式化问题的解决方案，“在联邦政府内部，作出核心决策需要参考官方文件以及基于这些文件的标准操作程序——一种针对成本收益分析的普通法。”然而，成本收益分析在实践中也不是一帆风顺的，桑斯坦将其概括为“一项实践”“一个问题”和“一道谜题”[3]69-90。

第二，应当考虑那些难以量化或不可能量化的价值。这些价值包括人类尊严，人类尊严在保护隐私、减少强奸、预防那些基于种族、性、性取向和残疾之歧视的规制措施中发挥着关键作用。不可量化的价值确实对成本收益分析提出了严峻挑战。桑斯坦已经建议采取上限或下限的方式应对质疑和挑战，无论其是否奏效，都不能忽视那些不可量化的价值，因为它们将可能成为规制政策背后的推动力量。

第一，不应该把成本和收益看成是算数的抽象概念，而应将其视为是在尝试获得性质多样的商品，并促进它们之间的合理交易。单一衡量标准的使用，是为了确保合理的平衡，而不是为了消除性质上的差异。

“一个问题”是指规制的收益有时是不可量化的。量化者可能遭遇到反对者的三种质疑。第一，规制者可能缺少可靠的工具将相关收益转化为金钱；第二，规制者可能认为即使他们知道，所得到的数字也不一定会是政策合适与否的基础；第三，规制者可能要强调人的需求是多种多样的，而不是单一的，而他们可能会得出结论说人类的尊严不是规定货币总和的“等价物”。这其中，缺少可靠的工具和信息确实是一项重大的挑战。根据美国13563号行政命令的规定，要求规制机构对经济上的重要的规制进行详细的规制影响分析，要“尽可能准确地量化预期收益和成本”。但该行政命令也使决策者意识到，因为概念和经验上的障碍，量化可能面临严重的挑战。因此该行政命令也要求“政府机关可以考虑（并定性讨论）那些难以或无法量化的价值，包括平等、人格尊严、公平和分配影响”。

书中记录了一些医学认识，如疾病：癞病、白痂、生疮、烧伤、疥廯皮疹、秃发、衣物长霉、房屋长霉，但治疗方法当时非常简单，就是知道什么是不洁的不碰，碰了以后要清洗或烧掉。而对于病人，当时能够使用的方法就是隔离或驱逐，因为没有办法治疗。而制止一次瘟疫的方法竟然是杀死了两个人，这与其说是用巫术的方法消灭瘟疫，不如说是用巫术的方法掩盖杀人的罪行。可是，一些疾病恰恰来源于它们的生活习惯，来源于他们还不能认识的细菌和病毒。

“一道谜题”是指收支平衡分析用于评价政府工作是否充分，或是否足够好。政府机构通常在作有条件的成本收益分析，表明如果某些假设成立并且特定条件满足，那么收益可以被证明是恰当的，但如果这项实践远没有得到完全分析，则它的用途和限制仍不明确。为了解决这个谜题，桑斯坦提出两个建议。一是收支平衡分析在机构有能力用点估计值（point estimate）或在期望值之内的估计法确认规制收益的上下限时是最有用的，如当收益下限可以确定时，规制机构面对的就只是剩下部分的不可量化；二是当收益下限或者上限无法确认时，规制机构应当与那些在之前已经设定好货币价值的案例（即事先已经分配货币价值的情形）中进行比照，以应对质疑。

成本收益分析在美国行政法上得到了广泛应用，也取得了令人瞩目的成效，其他国家纷纷将该评价工具引入到其国内的研究与实践。但是我们也发现，成本收益分析从未幸免迎面而来的质疑。“毫无疑问的是，其有效运用不仅提高了资源配置效率，阻止了大量不正当的规制，激励了许多长期被忽视的规制，而且也大大提升了现代行政的合法性。成本收益分析的积极功能也已经得到了美国联邦最高法院的认可。”①刘权：作为规制工具的成本收益分析，载《行政法学研究》，2015年第1期第135-144页。美国成本收益分析有很多成功的经验，如有专门的监督实施机构，有严格、规范、可操作的审查评估标准和程序，有特定的、科学的信息收集方法等。

三、成本收益分析与规制的人性化

学者罗伯特·达尔和查尔斯·林德布洛姆曾说，“在经济生活中，理性的社会行动、计划、改革——总之，解决问题——的可能性并不取决于我们选择什么神奇而宏伟的方案，而主要取决于我们选择什么样的社会技术……在西方世界里，理性社会行为的核心是技术而非‘主义’”①萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜，等译.北京大学出版社，2016年第1页。。成本收益分析就是作为一种“政治代数学”的社会技术，为政府规制提供更多信息，以实现“最大化净收益”。在桑斯坦看来，成本收益分析是我们目前拥有的用以服务政府权衡、规制决策后果的最佳方式。但无可回避的是，它还面临着不少现实的困境，如何更好地利用它为政府规制提供更大的帮助，桑斯坦就此提出了四种使其变得人性化的方式[3]183-185。

“一项实践”是指美国政府广泛应用收支平衡分析。作者在书的附录D“关于收支平衡的精选例子”中给我们展示了26例高度程式化的收支平衡实际运用的具体范例。

三是大力推进规划水资源论证工作，深入分析水资源条件对规划的保障力与约束因素，引导和推动区域经济结构调整、发展方式转变和经济社会发展布局优化，对保证规划更具科学性、合理性和可操作性具有重大意义。广东省政府已明确由省发展改革委负责将最严格水资源管理制度建设纳入经济社会发展总体规划，深圳等市已率先在广东启动规划水资源论证工作。

第四，政治和规制措施需要从大范围人类的分散信息中获得收益。联邦政府的行政机关分支极其冗杂，确保在重要规章被提出或定稿之前有机会考虑规章制定机关工作人员的观点是很重要的，而信息与规制事务办公室最重要的使命是增加规章制定机关从联邦政府内部和外部获得分散信息的可能性，鼓励对这些信息的接收并认真筛查。要达到全面说明不遗漏，这些信息都不可或缺。总之，官员们的最佳的选择就是充分利用公众提供的分散信息。

第三，规制选择和成本收益分析应当通过行动来告知公众。行为科学家已经展示了人们在评估风险中采用的心理捷径，以及他们的直观判断可能在尝试说明人类行为后果时发生严重错误。桑斯坦认为，有章可循的分析要比直觉好得多。人们在无需害怕时感到害怕、在应当害怕的情况下却什么都不怕时，对后果的分析会提供很多帮助。尽管抵抗直觉是一件很难的事情，因为它们的力量很强大。但是如果我们真正追求对生命的估价，就必须学会拒绝直觉，并尝试为人们替代性行动过程的后果提供一个更加有章可循的解释。

四、美国行政法成本收益分析的启示

由此可知，育明轮在艏倾时，主机每海里的油耗量比平吃水主机每海里油耗量都有所增加，能效营运水平都比平吃水时低，在较大的艉倾即吃水差为-1.4米时，主机每海里油耗量与平吃水相比有很大的增加，能效运营水平显著降低，在比较小的艉倾下，其运营能效水平有所提高，尤其在吃水差为-0.2米时主机每海里的油耗量最小，能效营运水平最高。

而我国2004年，国务院《全面推进依法行政实施纲要》就对成本收益分析作出了规定，文件要求“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本收益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本，还要研究其实施后的执法成本和社会成本。”2010年，国务院在《关于加强法治政府建设的意见》中规定“积极探索开展政府立法成本收益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作。”此外，不少部门规章、地方政府规章、地方规范性文件也对其作了简要规定。然而，这些规定大多都还是“纸面上的法”，还都“悬浮”在中国法律实践的半空。

通过与美国成本收益分析的实践经验对比，可以得出，第一，我国的评估内容大多局限于合法性、合理性、协调性、操作性及规范性等方面，很少明确要求采用成本收益的分析方法来评估政府规制对经济、社会和环境产生的影响。第二，我国尚无科学规范的评估操作标准、程序和方法，与美国系统完备的评估指南相比，我国的尝试仍然存在并不周延的地方。比如，没有明确从定量分析到定性分析的顺序，仍以社会调查类的主观陈述评估形式为主要分析工具，并未规定对多种替代方案比较和选择的标准等。第三，由于少有理论支撑与规范指引，立法评估实施中的成本收益分析几乎一片空白，与美国实践差距甚大。比如评估的内容并不全面，缺乏数据收集分析和量化模型建立经验，评估程序的颠倒等，这都导致了评估难以呈现出一个科学和客观的结论[4]。

对此，需要进行探索和完善。一是要改变过去不考虑成本、不关注收益的观念，尤其是决策机关（或决策者）更要确立正确的成本收益观，并推动规制成本收益评估的法律化和制度化。二是加强政府决策成本收益分析制度理论研究。目前，我国尚缺乏成本收益评估的理论支撑，尤其在具体数据和分析模型理论方面极度匮乏。因此要加强这方面的研究力度，为政府决策的绩效分析提供智力支持。三是建立独立的决策成本收益分析机构。可尝试在各级政府设立专业成本收益分析部门，以实现审查与监督职能的有机整合，并注重加强对专门分析机构的评估约束。四是强化相关人员的业务素质培训。既要组织专门人员对成本收益分析必备内容模块进行学习，让其充分掌握相关的知识和技能，以提高业务水平，还要组织政府机构的非专门人员参加学习，让其充分了解决策成本收益分析的必要性和科学性，以增强社会基础[5]。五是建立成本收益分析比对数据库，制定规范科学的操作规程和评估标准指南，提高成本收益分析的技术水平。总之，成本收益分析在我国及行政法领域还处在引入和尝试的初级阶段，如何将其有效地应用于我国的法律实践之中，使政府的重大行政决策、行政立法等行为更加科学化、理性化和人性化，还有很长的路需要在探索中前行。

2）污水流速为0.2 m/s对水侧换热系数的影响很大，换热系数由4 368增大到5 545 W/m2·K，增大约27%，而后当污水流速再增大到0.25 m/s，水侧换热系数约6 048 W/m2·K，增大为仅9%.说明从0.2 m/s后，污水速度提高对水侧换热系数影响趋势不太明显.

如图4所示，是上述三种特征使用RCA识别的正确率对比，如图5所示，是上述三种特征使用KR-RAC识别的正确率对比。显然，无论是rank 1还是rank 20，都是采用Mean-BIF和KR-RCA分类的效果最好。

[参考文献]

[1]曼尼.经济与金融监管[C]//上海金融与法律研究院.规制.上海:格致出版社，2014：123-124.

[2]王波.规制法的制度构造与学理分析[M].北京:法律出版社，2016:106.

[3]桑斯坦.为生命定价:让规制国家更加人性化[M].金成波,译.北京:中国政法大学出版社，2016.

[4]张泊宁.中美政府规制的成本收益评估规范和实践[C]//湖北省法学会法经济学研究会.2016学术年会论文集.武汉：湖北省的法学会经济学研究会，2016：23-26.

[5]吴纪树.试论基层政府重大行政决策的制度供给[J].领导科学论坛，2017（3）：13-14.