法治视野下中越边境地区非法务工管控——以广西龙州与宁明县非法务工状况为例

广西有8个县（市、区）103个乡镇与越南毗邻，陆地边境线长1 020公里。长期以来，越南公民非法入境到中国务工，给广西的边境治理带来了许多问题。例如，中越边境地区非法务工问题的实际情况，非法务工人员①非法务工人员，主要是指没有办理合法入境手续而在我国境内务工的越南籍人员。涉及到哪些工种，有没有切实可行的解决方案等。针对这些问题，调研组于2016年1月对中越边境地区广西段进行了实地走访。调研的纵向区域涉及到市、县、乡镇、村屯、农户五个层次，横向区域涉及到法制、司法、人社、公安、边防、民族宗教等部门。调查采用座谈及深度访谈的方式，共访谈120人，收集访谈资料约15万字，在中越边境地区社会治理方面收集到了较为详实与丰富的第一手资料。

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一、中越边境地区非法务工的概况与特点

长期以来，我国西南边境地区基于特殊的地理环境、经济、历史与文化等原因，在管理上难度较大。在靠近广西的中越边境地区，随着中越边境劳务协作不断深入，加上越南劳动力廉价、吃苦耐劳和任劳任怨等方面的优势，进入广西边境地区务工的越南人逐年增多，用工规模也逐年增大。但碍于通过正规渠道办理聘请越南务工人员手续复杂，而且工期较短，非法务工人员在该地区来往频繁。目前，广西边境地区非法务工人员主要从事体力劳动，如砍甘蔗、林业种植等。

（一）广西边境地区非法务工人员概况

从地理位置上来说，广西边境地区主要是龙州县和宁明县，与越南相邻、边境线长、山地多，给非法务工人员入境提供了便利通道。我们在调研中了解到，在广西边境地区，中越双方非法通婚现象普遍，因姻缘关系带来的相互交往密切，这给务工人员的非法入境创造了“有利”的条件。从国籍角度分析，整个广西边境地区的非法务工人员基本上都是来自越南，且主要集中在与中国境内相邻的七溪、纳岑、高禄、禄平、那阳等几个越南城镇及其他个别地区。从广西边境地区非法务工的类型来看，主要分为两类：一是季节性务工。季节性务工人员的需求与边境地区的产业需求息息相关。广西边境地区主要经济产业为蔗糖产业，每年11月到次年3月是甘蔗榨季，为保证蔗糖生产的平稳有序，糖厂一般会按时间顺序将收购甘蔗的票发给各种植户，各甘蔗种植户需要按照收购票上的时间将甘蔗运至糖厂，逾期不再收购。这就使得各甘蔗种植户砍伐甘蔗的时间紧、任务重，为此需要大量的青壮年劳动力。在这期间，大量的越南务工人员非法入境从事短暂的农事劳作，这类务工人员的人数每年多达上千人。从宁明县公安局调研的数据上看，该局2006—2015年共清理、遣送越南“三非”人员①三非人员指的是“非法入境、非法居留、非法就业”的人员。9 875人次。龙州县每年在收砍甘蔗时节，同样也是涌入大量的越南非法务工人员。二是非季节性非法务工。非季节性非法务工主要是从事建筑装修、边贸点搬运工等工种。此类流动人员没有规律可循，其数量每年会随着广西边境地区的建筑行业及贸易市场的供需变化而相应变化。

（二）越南非法务工人员的特点

越南非法务工人员的务工情况有以下几个特点：第一，越南非法务工人员主要从事体力劳动。广西边境地区在未完全实现机械化耕作的情况下，需要雇佣较多的体力劳务人员。越南非法务工人员正是由于广西边境地区的产业需求，即根据该地区砍甘蔗、种植林木等农林业方面的用工需求而来的。第二，工作强度不大且相对自由。对越南非法务工人员而言，在广西边境地区从事体力劳动的工作强度适宜。以宁明县边境地区砍甘蔗为例，甘蔗种植户在雇佣越方从事砍甘蔗的劳动力时，会将工资待遇及工作量事先约定好，一般是以砍甘蔗的数量为约定基数，约定好每位雇工每天所要砍甘蔗捆数，工作量适中，务工人员有充裕的休息时间。第三，劳务周期短，没有劳动协议。广西边境地区非法务工人员基本上都是被广西边境地区的居民雇佣回家从事甘蔗砍伐或林木种植等，这些劳作的工作周期一般视雇主种植量、雇员人数或其他情况来决定，工作周期总体不长，双方在雇佣的过程中大多没有书面合同，基本上是口头形成的协议。第四，工资日结，收入有保障。由于是跨境进行劳作，没有合法入境务工的手续等原因，应越籍务工人员要求，经雇主同意，工资基本上都是一日一结算。特殊情况或事前约定好的情况下，也存在隔两三天结算一次的情形，但大部分的非法务工人员要求工资必须是当日结算。

二、非法务工对边境地区经济社会发展的双面影响

越南非法务工人员入境劳作给当地的经济与社会发展带来的影响是双面的，既有正面的积极影响，也有负面的消极影响。

（一）正面的积极影响

从正面来看，广西边境地区非法务工对当地的经济发展有一定的促进作用。

季节性劳动力资源紧缺为非法务工人员的入境提供了潜在的市场需求。一方面，广西边境地区劳动力缺乏。从实地调研情况上看，该边境地区劳动力缺口大，尤其是在农忙季节，在外务工的边民不愿从工作地赶回乡村从事农忙活动，再加上地处偏僻，交通欠发达，对外来人员的吸引力不大，进而导致边境劳动力的不足。调研发现，宁明县有4个乡镇位于边境沿线，即爱店镇、寨安乡、峙浪乡和桐棉乡，总面积1 175.79平方公里，边境线长212公里，一级口岸1个，边境通道2条，边境便道23条，边境村17个，边境自然屯70个，边境村屯人口2万左右，边境地区人口相对匮乏②此数据来源于宁明县公安局。。另一方面，境内边民劳动力成本相对越籍非法劳务人员要高。随着国内经济的快速发展，人们生活水平不断提高，我国的劳动力成本不断增高。而经济欠发达的越南，其劳动力成本低廉，再加上地理上毗邻的优势，边民雇主为了获得更多的经济利益，减少各项生产成本，普遍乐意雇佣越南务工人员从事相关农事活动，这客观上为非法务工人员提供了广阔的市场需求。

第二，某种程度上促进了地方经济产业的发展，增加了边民收入。广西中越边境地区主要以蔗糖、林业为主要产业，两种产业在性质上决定了需要大量的季节性劳动力，越南非法务工人员参与边境地区季节性的农事务工，有助于人们扩大种植规模，带动地方产业不断发展。在国内劳动力成本较高的情况下，越南廉价劳动力参与边境地区季节性农事活动，减少了边民的生产成本，增加了收入，进一步提升了其生活质量。

第三，促进了中越两国人民经济与文化的交流。中越双方虽一山之隔但文化、习俗有同有异，广西边境地区大量越南务工人员非法入境，带来了越南的文化和习俗，这些文化、习俗与中国的文化、习俗聚集、融合在一起，让原本民族多元化的广西边境地区文化变得更加丰富多彩，在一定程度上促进了中越两国人民的经济与文化交流。

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（二）负面的消极影响

任何事情都有其两面性，非法入境的务工人员也给广西边境地区的社会发展和综合治理带来了一些负面的消极影响。

胡建淼教授提出“法治立国、法治稳国、法治救国、法治强国，是人类文明发展的经验总结”，法治是边境地区稳定、发展的重要途径，也是强国富省的重要依托[2]。因此，加快中越边境地区法治化建设步伐要提高边民的法治意识。一方面，从国家安全角度出发，加强对边民的国家安全意识教育，要加大对中越边境地区边境监管方面法律法规的普及力度，阐明非法务工人员对国家管理和社会稳定带来的负面影响，鼓励边民在社会活动中严格按照国家法律法规办事，不断提升国家法治的权威性。另一方面，从民族习惯、交易习俗、个人及家庭的角度出发，在不违背国家法律的前提下充分考量民族地区的特殊性，即结合民族习惯及边境地区实际案例开展主题教育活动。加强对边民进行社会规范与治理方面的宣传，帮助他们提高对非法务工人员潜在危险的认识，如对边民开展涉及非法务工人员在边境地区进行“无证”驾驶的危害宣传，提醒边民一旦发生纠纷，其合法利益可能无法得到有效保障和追偿，培育边境地区人民拒绝雇用非法务工人员的思想观念[3]。

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图1 龙州县公安局2015年打击外国人违法犯罪专项活动统计表①

 

①该数据来自“广西警总平台”，数据从2015年4月15日至2015年12月30日，由龙州县公安局统计。

(2)进口Mach数降低及进口压强增加导致燃烧室中流场的高温区覆盖面积增大, 燃烧反应发生的区域增大.

第二，引发了边境地区的纠纷与摩擦，增加了边境治理的难度。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制机制、法律法规安排，也是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”②习近平：切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来，载《人民日报》2014年1月2日第1版。。党的十八届四中全会明确提出了加快社会治理体系的现代化发展。边境地区治理体系的发展与完善有助于整个社会治理体系的发展。越南非法务工人员的无序进入，使得在边境地区治理过程中无法进行统一的管理与跟进，尤其是当非法务工人员在境内与边民发生矛盾纠纷后的不同处理方式，有寻求官方解决的情形，也有双方在民间自行协商解决的情形等。例如，在宁明县司法局调研过程中发现，近五年来，该县记录在案的中越边境民事纠纷案63件，均由该县司法局、各司法所参与调解成功。另外，还有很多中越边境民商事纠纷大都是双方私下协商解决并未由国家职能部门参与调解。由此可见，边境地区矛盾纠纷多而且复杂，给边境地区的社会治理带来了不小的挑战，不利于地方治理现代化进程的推进（见图 2）。

从图2可以看出，近五年来宁明县平均每年都有10起以上的边境民间纠纷，这些纠纷大多是在私下调解未果的情况下，由政府相关部门介入调解。越南籍非法务工人员与境内边民因民商事等经济往来引发的纠纷、摩擦带来的社会问题，在一定程度上增加了边境地区社会治理和管控的难度。第三，一定程度上冲击边境地区的就业，增加了地方就业压力。较多越南非法务工人员入境从事季节性体力劳动，他们凭借廉价劳动力的优势在中越边境地区获得了巨大的需求市场，冲击了边境地区自身务工市场的稳定及发展，导致部分境内边民处于待工状态，给边境外地区的农民就业带来不同程度的压力。边民就业水平的下滑，就业压力增大，社会闲置劳动力过多也会导致社会秩序的混乱。就业率的下滑还会导致部分边民收入水平和生活水准的下降。地方的发展需要稳定的社会环境，稳定的社会环境以民众的富足为基础，民众的富足需要就业的带动，入境的非法务工人员冲击了边境地区民众的就业，不利于当地社会的稳定和长远发展。

从上图的统计表中可以看出，中越边境地区双方民众矛盾时有发生，社会治安案件较多，边境地区社会秩序与稳定发展受到了影响。若处理不当，将对两国民众间的交往、民间经济往来产生不利后果，这不仅不利于边境地区的和谐与稳定，也给边境管理带来一定的难度。

  

图2 宁明县中越边境地区民间纠纷调解情况表③

 

③该数据来自宁明县司法局。

三、广西边境地区非法务工产生的原因

经过调查研究，我们认为广西边境地区非法务工的产生有以下四大方面的原因。

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（一）特殊的边境地势是非法务工人员的便利通道

边境地区经济发展落后，民众法律意识淡薄，为非法务工现象的产生与发展提供了主客观条件。广西宁明、龙州边境地区经济较为落后，人们居住条件和生存环境不佳，教育水平较低，贫困人口比例较高，渴望脱贫致富意愿强烈。经济基础决定上层建筑，在中越边境地区，发展经济、增加收入，尽快脱贫是边民的主要目标。但大多数边民法律意识淡薄，将主要精力放在了增加家庭净收入的实际问题上，对非法务工人员所带来的社会影响和违法问题不太关心或关心不够，这些都导致了边境地区非法务工人员数量的不断增长。

（二）广西边境地区季节性劳动力市场需求旺盛

第一，季节性非法入境的务工人员，缓解了边境地区劳动力季节性紧缺的压力。广西边境地区地广人稀，再加上部分青壮年劳动力常年在外地打工，劳动力资源处于季节性的紧缺状态。我们在宁明县人社局调研了解到，目前宁明县四个边境乡镇总人口9.91万人，农村劳动力6.23万人，转移就业1.93万人②此数据来源于宁明县人社局。，这远不能满足该地区农业生产发展的需要。越南非法务工人员参与境内边界地区的季节性务工，在短时间内缓解了该地区劳动力紧缺的压力。

（三）边境地区经济发展落后，边民法律意识淡薄

中越边境地势为非法务工人员提供了便利的交通条件。广西地处西南边陲，呈山地丘陵性盆地地貌。中越边境地区崇山峻岭，地势险要，监管难度大。经调研了解，以广西宁明县为例，该县东南部为土山区，山高壑深，峰峦重叠，形成无数山间带状谷地和峰丛坡地，山高多在500米以上，坡度大于30度，最高的浦龙山海拔1 358米。中部为土丘陵，坡度10—25度，北部多为岩溶丘陵坡度30度以上，这些丘陵海拔在200—500米之间。北部靠中为明江河谷平原，自东向西横贯全县，面积约1 000平方公里，海拔109.3米至200米①此数据来源于宁明县人民政府门户网，http://www.ningming.gov.cn。。宁明县的地势，东和南部高，北和西北部稍低，明江河谷平原低平。宁明县边境地区地广人稀，村屯的坐落位置分散不集中，规模较小，居住条件和生存环境较为恶劣。特殊的地理环境导致中越边境地区监管难度大，给“三非”人员进入我国境内提供了“便利”条件。

（四）宗族与通婚问题为非法务工提供了家族式天然保护

历史遗留下来的同宗同源的民族家庭问题和婚姻问题，为非法务工人员提供了家族式的天然保护屏障。从历史上来看，广西中越边境地区与其毗邻的越南部分地区有着一衣带水的关系，例如越南的岱依族、侬族与中国的壮族，越南的京族与中国的京族等都有着同宗同源的关系，从属地关系上看他们虽说是不同国家，但同属一族，文化相通、人文相近、语言互懂，相互之间有着千丝万缕的联系。凭借种族的联系或经济、区域优势，中越边境地区非法通婚现象较为普遍。从宁明县公安局统计的数据上看，该县登记在册并录入境外人员管理系统的滞留越南籍妇女共1 496人，遍布全县14个乡镇。该县边民与毗邻的越南边民存在不办理结婚登记就以夫妻名义共同生活的有1 514对，生育子女1 973人③该数据来自宁明县公安局2016年1月份统计。。以上数据显示，大量的越南妇女以非法的形式与广西边境地区居民通婚，带来了一系列的社会治理问题。随着中越边境地区非法通婚数量的增加，边民之间互相“走亲访友”的频率也越来越高，中越边境地区边民双方民商事等活动的往来也随之日益频繁，给非法入境、非法务工、非法居留等提供了家族式的保护屏障。

四、解决广西边境地区非法务工问题的法治路径

例如，教师可以让学生进行拔河比赛，并拍下拔河场面，特别是人物动作以及表情，并让学生观看拔河视频，通过观察能够使学生的写作内容更加生动、有趣。教师采用活动视频与微课教学相结合的方法，能够大大提高学生观察能力，以此调动学生内心细腻的情感，使写作更加深刻。教师还应培养学生对生活细致观察能力，这也是语文作文写作重要的素材。

（一）从源头上加强对非法务工人员入境管控

开放边境贸易、增进边境民众往来与融合不等于放任不管，不等于不加强有效的管理与疏导。从源头上加强边境地区管理，管控好非法务工人员入境渠道。一是公安边防部门和出入境管理部门要加强协作与配合。思想上要重视，行动上要落实，细节上要谨慎，要加大边境巡查力度，加强边境一线的巡逻工作，做到24小时不间断巡查。二是依靠边境地区群众的力量，加强“路长”队伍建设。中越广西边境地区少数民族居多，长期以来形成了独特的地方治理模式。以宁明县为例，强化边民参与“管边”、开展“协同巡边守边”工作，将边境线分段分片区，落实责任承包制，聘请由边境村民、治安积极分子组成的“路长”队伍，充分发挥边境民众参与边境地区治理的积极性。但基于“路长”只是边境民众一个志愿性岗位，没有任何物质报酬，长期下去“路长”的工作容易倦怠，无法长期发挥其优势。建议将“路长”纳入地方管理的特殊队伍，由政府给予“路长”队伍一定的经济补贴，这有利于提高“路长”队伍工作的积极性和责任心。“路长”队伍的职责是对边界、通道、便道、界碑等进行巡逻巡查，及时掌握并报告非法务工人员的相关信息，切实做到发现一个就能对其进行具体信息的分类登记，力争实现“遣送一个，教育一片”的目的，努力营造“不留、不用”非法务工人员的良好氛围，最大限度地减少或防止越籍非法务工人员入境广西及与边民非法交往的现象。三是借鉴其他边境地区的管理办法和有益经验。加强对边境线的监管，要争取上级的资金支持，构筑铁丝网等障碍物对边境进行物理隔离，充分发挥现代科技优势，对监管难度大的边境实行红外线、视频监控等技术进行防范与管控，以推进中越边境治理体系的现代化进程。

（二）加强法律宣传和教育，提高民众法治意识

第一，存在危害地方社会稳定的隐患，防碍了地方的法治建设。法治的特征在于依法办事，是法律规范体系、法律运行体系在法治国家、法治社会、法治政府等建设中的有机结合[1]。广西边境地区因季节性劳务需求，导致大量越南非法务工人员入境，在入境边界地区参与农事活动。由于未经登记，公安机关很难掌握他们入境后的活动情况，这给边境地区的和谐稳定与地方治理构成了潜在威胁，一旦入境人员与边境民众发生争执，将会带来相应的安全隐患。以龙州县为例（见图1）。

广西边境地区非法务工问题已成为一大社会现象，利弊兼有。从市场供给方面讲，非法务工人员与广西边境市场需求具有一定的经济关联性，基本上可以归结为就业与务工的需要，每年11月至次年3月为高峰期。广西边境地区非法务工人员具有季节性流动的特点，其流入在短时间内可缓解该地区一时之需，但绝非是长久之计。因此，严厉打击边境地区非法务工，规范边境地区用工程序，不仅对推进边境地区治理规范化和现代化有着重要的作用，对推动“一带一路”建设也具有重要意义。针对中越边境的非法务工问题，可以从以下五大路径进行相关的治理与引导。

（三）对跨境劳务需求进行精准调查与劳务合作

召开中越双方边境地区跨境劳务合作工作会议，研究制定跨境劳务合作相关工作的程序与规范，严厉打击务工人员未经合法手续而非法入境。如前所述，广西中越边境地区的非法务工人员与该地区社会需求息息相关，具有季节性。要组织力量及时对辖区内的用工企业和拟雇用工人的家庭开展调查摸底工作，及时收集和掌握企业、家庭对跨境务工人员的需求信息和时间节点等具体情况。与越南边境各省、市、县政府部门对接，双方约定会晤时间，并拟定劳务合作洽谈内容，主要包括但不限于：出入境时间、人员范围、对象、居留证、务工证、工伤纠纷管理及中方各类技术人员、专家队伍到越方开展就业培训、讲课、艺术交流等。经与越方会晤协商确定相关事宜后，双方边境地区政府职能部门可签订劳务合作协议，杜绝非法务工人员入境。

（四）简化中越边境地区入境办理手续

对中越边境地区入境务工的就业人员实行常态化、动态化管理与服务，可考虑设立类似于“一站一中心”的服务机构。在边境地区成立跨境劳务管理服务中心，该中心内设信息采集、咨询服务、档案管理等业务部门，实行“一个窗口办理、一条龙服务、一站式办结”的模式，能较好解决跨境务工人员特别是季节性跨境务工人员办证难、就业难、权益维护难等问题。该中心工作人员可从双方人社、公安、武警边防、商务、外事、卫计、司法等部门调配。主要职责有：一是全面做好中越边境地区劳务合作、交流等事宜，并在此基础上拓展至其他东盟国家；二是负责跨境劳务派遣及管理工作，提前编排、公布年度用人规划，审核企业用工申请，发布企业、商家等的长短期用工需求信息，发放“务工证”等；三是承担跨境劳务合作人员的日常管理、监督和提供服务等内容；四是搭建政府、用工单位与跨境务工人员交流、互动的平台，做到便捷、快速、规范，逐步实现服务管理的标准化、规范化和信息化。

按照惯例，我每年都要写一篇关于年度短篇小说述评类的文章。如此以来，不觉间已是第八个年头了。八年不间断地阅读，佳作难觅之慨都已成为常态了。有时在写年度述评时，话说得尖锐一些，也无丝毫指导“江山”之意。更何况，我自己都迷糊着呢，不过是表达一点个人微不足道的认知与感慨罢了。但愿望是好的，总期待那些富有思想性、阅读冲击力或艺术独创性的文本多多出现。

另外，还要成立跨境劳务争议纠纷调处站。由中越边境地区政府职能部门联合牵头成立，主要负责跨境劳务人员在入境后遇到的劳务纠纷的受理、调解与处理等工作。

（五）鼓励劳务中介机构提供专门服务工作

支持和鼓励民间力量在中越边境地区建立劳务中介机构，政府要规范劳务中介机构的依法运行。劳务中介机构的建立，将越籍务工人员入境工作纳入劳务中介机构的管理范围，通过规范劳务中介机构的运作，禁止非法劳务中介经营机构。同时，政府职能部门与劳务中介机构要在中越边境地区大力开展安全教育，提高边境劳务人员的自我保护能力。劳务中介机构的创办将使得边境务工治理慢慢趋于秩序化和正规化，有利于加快中越边境地区治理体系的现代化进程。

五、总结与反思

中越边境地区非法务工问题，是该地区社会治理过程中一系列问题的一个缩影，是在历史发展进程中长期遗留下来的问题，这一问题的解决不是一蹴而就的，需要通过多方的共同努力，需要十几年甚至几十年的治理过程，且挑战与机遇并行。不仅要加大打击非法务工人员的宣传力度，也要严厉打击打着务工名义从事非法活动的犯罪分子，更要相关职能部门积极配合、出台措施、强化监管。同时，要对该地区的少数民族同胞在思想上加以正确引导，提高思想认识和法律、道德水平，使该地区劳务市场形成“合法入境、合法雇佣、合法共赢”的务工用人风气，从根本上消除该地区非法务工人员流动的社会问题，不断推进边境地区治理体系现代化、法治化进程。

在严厉打击非法务工人员的同时，还需要大力扶持中越边境地区特色产业的发展，通过政策引导，招商引资，大力引进人才和科技，带动边境地区经济的发展，提高边境居民的生活水平和生活质量。要加大对边境居民的补贴力度，让边民切实感受到国家的惠民惠边政策。

培养一批能够适应技术发展需要的专家型、复合型的管理人才、技术保障人才。在引进高级专业人才的同时，对现有人员进行持续教育培训，组织开展审计业务能力、计算机应用能力、大数据分析研究能力和内部管理能力经验交流活动与知识讲座，充分发挥审计干部教育学院与网络培训的作用，加强大数据与审计交叉学科的培训，提升工作人员数据采集、清洗、转换、模型构建能力。培养工作人员的团队合作意识，加强与不同审计小组的分工协作。

正所谓“衣食足而知荣辱，仓廪实而知礼节”。只有在物质生活水平提升的情况下，再配以各项政策的实施，民众才能“知荣辱，知礼节”，才能以主人翁的心态投身于社会治理，才能在打击非法务工人员的边境地区治理过程中发挥积极主动的作用。

[参考文献]

[1]张文显.法治与国家治理现代化[J].中国法学，2014（4）:16.

[2]胡建淼.走向法治强国[J].国家行政学院学报，2012（1）：54.

[3]李玉壁，王兰.“一带一路”建设中的法律风险识别及应对策略[J].北京：国家行政学院学报，2017（2）:77.