政府应急管理与治安资源的对接与应用

随着政府公共改革和第五次警务改革浪潮的推进，我国的治安资源越来越多地被开发和高效利用，以应对日益复杂的社会治安形势，且卓有成效。鉴于此，我国的政府应急管理在具体实施环节上的疏漏可以由治安资源来跟进补充。因此治安资源与政府应急管理的高效对接，将大大提高政府应急管理效能。

一、治安资源概述

（一）治安资源的含义

治安资源，广义上是指为了维护社会治安秩序和稳定而投入的资源，包括治安人力资源、财力物力资源、治安管理机构和相关组织、治安信息和技术，以及可以使治安管理机制适应新形势变化的管理手段、方法、措施等。狭义上指在治安工作中，公安机关职能性支配的或指导的，为解决社会治安问题并能达到一定治安效益的人力、物力、信息等各种物质要素的总称。治安资源在治安工作中被应用，目的是为了解决治安问题，有其特定的支配属性，即公安机关拥有的或法律规定情形下能被公安部门调用的职能性。

（二）治安资源的应用

从现实角度来说，治安资源在我国已经初步实现了科学应用，并取得了一定成效，这主要体现在社会治安防控体系的建设上。社会治安防控体系实际上是公安机关在维护社会稳定这一目标的指导下，履行工作职能，运用各种手段将各类治安资源有机结合起来，统一指挥，快速反应，协调联动，实现社会稳定和安全的全方位防控体系。社会治安防控体系是对治安资源的科学应用，实现了治安资源的整合和共享。

在内容上，社会治安防控体系由治安力量、指挥系统、信息网络、技术装备、预警预案组成，在一定的管理理念和机制体制的作用下，发挥其对社会秩序的维护职能。社会治安防控体系的首要因素是防控力量，防控力量是由治安资源中的人力资源构成的，包括公安机关、国家性质秘密力量、社会性治安组织、保安服务公司等。指挥系统是该体系的核心，对各种信息进行整合，统一指挥、部署、协调各管理部门，及时调动资源采取必要措施。指挥系统有具体的管理部门，即指挥中心，可以根据规定，指挥治安力量，调度装备，处置警情。各种信息也都在指挥中心实现汇集与传输，它是向实际工作提供信息的权威机构。信息网络是该体系的主要信息媒介。通过信息网络，各种信息实现互通，从指挥中心到各警种，使各警种之间保持紧密联系。技术装备是该体系重要的物质支持，如各种监控设备、救援设备、车辆等。预案是该体系的行动计划，是根据本地区的治安具体情况而制定的，使治安资源能够主动、从容面对各种情况，达到快速反应的目标。

林木在生长过程中容易受到病虫害、强风、雨雪以及森林火灾等诸多不利因素的影响，形成大片受害林，这也是森林抚育管理工作的重点内容，需要管理人员予以重视。具体来说，管理人员应对受害林进行仔细检查，伐除因遭受灾害而出现明显的生态功能降低情况的林木，在林木空隙处或林中空地进行补植，将林木密度调节到最佳。这样既能保证经济效益，又能提高林木抵御风、雪、暴雨的能力。针对受虫害影响严重的林木区域，管理人员还应当仔细检查与分析，确定主要病虫害，有针对性地采取病虫害防治措施，如在相关区域喷洒农药等，避免病虫害进一步扩散。

通常情况下，祈使语气的都是具有较高社会地位的人对于其下级或下属使用。在政治类演讲语篇中，演说者的地位都较于听众较高，因此，他们在自己的演说中使用祈使语气代替陈述语气能更好地凸显他们所要表达的观点，体现自己的权威性。

因此，社会治安防控体系的建立和完善就是治安资源不断实现科学应用的过程。而此过程对我国政府应急管理的完善也具有极其重要的意义。

从目前情况来看，我国各级政府应急管理预案只是对《突发事件应对法》的简要说明或再现，对突发事件的等级划分以及相关部门的职责没有明确的规定。对此情况，我国政府需规范应急预案的制定，使之成为切实可行的应急指导。首先，规范预案内容，使之更加明确具体。政府要明确突发事件处置所涉及的部门，指定部门制定预案指南，由各部门根据自身业务内容编订具体的部门应急规程，从标准上、技术上、流程上进行细化规范。该工作的目标就是要达到应急工作内容详细且可行，杜绝生搬硬套、华而不实。预案要从风险识别的基础工作出发，依据风险的性质、特征、类型和影响范围，制定不同级别、不同类型的行动方案。危机发生时，各组织可明确该采取哪种方案应对及自己在应急管理中扮演的角色，这才是科学的应急预案。其次，按照一定的标准，将各具体预案整合，达到部门有序协作。政府的主管职能部门应尽可能使各部门的应急工作朝着共同的目标努力。最后，除了统一的应急标准，政府还应对不同类别、级别的应急预案进行整体协调，使各级、各类预案围绕整体预案形成一个有机的联合应急框架。

二、政府应急管理中存在的问题

虽然我国建立了“一案三制”的管理体制，但应急管理工作仍然存在一些不足。第一，政府在应急管理方面制定的法律发挥的指导作用相对有限。《突发事件应对法》更多地体现出一些原则性的总体工作要求，而对政府应急的具体要求缺乏体现，对政府的实际应急活动和流程也没有明确规定，对公民的应急要求也不明确。第二，各地区应急预案的内容基本是对《突发事件应对法》或《国家突发公共事件总体应急预案》进行复制，缺乏实用性。第三，政府应急管理机构的权威性以及各部门之间的协作存在问题。实际中，应急协调机构不是常设机构，只是在突发事件发生后临时组建的，并不能有效地组织各部门开展事前预防、演练及储备等工作。第四，应急管理者的管理能力有限。我国的应急管理者实际上就是各级政府负责人以及政府各部门的负责人。一般情况下，他们所进行的工作都是程序性的，而突发事件有突发性，使得应急管理工作不同于日常工作，这对他们的决策及管理能力都提出巨大的挑战。第五，受现有行政管理体制的影响，各部门相继建设自有体系，有些部门有自己的应急指挥中心、救援队伍、紧急避难场所，本部门的人力资源、物资、先进技术也只供自己使用。虽然这些工程有一定的效果，但受本部门自身能力所限，并未发挥预想的效果，甚至被闲置下来。我国政府应急管理中存在应急资源利用不合理、不科学的问题，一定程度上影响了突发事件的处理效果。总体来说，政府应急管理存在着各自为战、缺乏兼容、标准不一、难以协调、运行不畅的状况。

三、政府应急管理与治安资源应用的对接

由于行政体制的约束，我国政府应急管理已很难从自身的体系进行完善，但这并不代表其没有办法完善。从资源依赖理论看，系统可以从其他系统获取资源来实现自身发展。作为治安资源的典型应用范例，我国治安防控体系就能够充当“其他系统”的角色，通过资源共享，来促进政府应急管理的新发展。这种借鉴关系是发生在两者有对接空间的前提之下的。

如果医生判断是细菌或支原体感染引起的肺炎，抗生素需按照医生建议的剂量使用足疗程，不要试着自行停药。孩子在使用药物后的几天后，症状可能会开始有所好转，但一些细菌和支原体依然残留在体内，除非完成整个疗程，不然疾病很可能还会“卷土重来”，甚至造成细菌耐药性的产生。

（一）两者之间存在目标的共同性

组织应急演练一方面可以检验应急预案的有效性，另一方面可以提高政府管理者对突发事件的应急处置能力。应急演练在外国是政府工作的一项重要内容，如日本设有危机管理课，宣传防灾救援知识；德国的危机管理应急规划及民事保护学院专门培养相关方面的政府工作人员。相比之下我国在应急演练方面的工作就相对薄弱，政府、企业、民众的安全意识、防灾能力较差，尤其是基层，更是缺乏管理机构、专业人才以及财政保障。但在实际工作中，政府有些部门也有相关的防灾演练，如公安消防部门会定期组织一些单位进行培训。这对于应对突发事件是远远不够的，应急演练应该常态化。公安机关在应急演练方面具有丰富的经验和理论，也有相关的专家，政府可以以此为契机，逐步将应急演练深入到工作中去。政府可以邀请公安部门应急方面的专业人员对处理突发事件的相关部门进行培训，组织应急模拟处置，提高政府相关负责人面对突发事件时的应急决策、组织和管理能力。此外，政府增加财政投入将公安消防部门的防火演练扩展为突发事件的应对演练，利用消防检查等常规安全检查的便利，将应急演练推广到各个单位、社区、村组中，逐步扩大受训对象，最终达到全民皆“兵”的效果。

（二）两者之间存在系统的相容性

例如，笔者在讲授《春》时，考虑到这是一篇文笔优美的散文，笔者在阅读教学时先给学生播放了轻柔的轻音乐，伴随着动人的音乐，笔者引导道：“提到春天的时候，你会想到什么？有什么样的感受呢？我们来看看朱自清笔下的春是什么样子吧！”在音乐中，学生的思绪与情感被带动起来，很快便进入了情境，对文本也有阅读的兴趣。这种“留白”的情境创设，可以给学生更多想象与思考的空间，以更好地开展进一步的教学。

在运行上，社会治安防控体系从预防到管理再到处置有一整套管理流程，能充分调动各种资源，满足各阶段工作的需要。该体系首先从预防入手，采取多种有效的治安防控措施。公安机关将警力向基层倾斜，通过巡逻、备勤、治安检查等各种勤务方式，结合基层治安辅助组织的力量，加强对基层治安秩序的管理。同时，公安机关在公共区域基本实现技防设施的网络覆盖，完善城市公共安全领域图像信息系统建设，对重点单位、部门和社区布控出入口控制等安全防范措施。这些设施提高了预警信息的准确性，为预警创造了条件。在反应处置阶段，公安信息指挥中心将收集的基层警情信息第一时间传递给所在地相关部门，实现点、线、面结合，动静态策应，内外联动。从整个过程来看，指挥系统是整个体系的“中枢”，通过它对治安资源进行协调、整合和部署，指挥中心以“110”为龙头，与“120”“119”合一，实现各警种联动，配合预案演练，实现高效的治安管理。

（三）两者之间存在资源的共享性

在实际工作中，治安资源也属于应急资源的范畴。突发事件发生时，会出现不同程度的治安问题，公安机关运用治安资源对治安问题进行处理，一定程度为突发事件的处置奠定了基础。

（四）两者之间存在技术的相似性

社会治安防控工作中现有的技术有安全防范技术、公安信息技术、消防技术、交通管理技术等。这些技术在政府应急管理工作中也担当着重要的技术支撑角色。两者虽然是两种类型的管理工作，但它们对信息指挥中心的需求是一样的，需要各种信息，需要统一指挥调度各种资源。例如，突发事件中的灾难事故的处置就需要消防技术的协助。

（五）两者之间存在工作环节的相似性

社会治安防控工作和政府应急管理工作都包括预防、处置和反思三个工作阶段。社会治安防控工作的预防阶段实际上是政府应急管理第一阶段的重要组成部门，通过应急预案、预案演练、布控人防技防物防设施，以应对可能发生的危机事件。在处置和反思阶段，治安防控工作针对的是社会治安问题和社会秩序改善，政府应急管理工作是对突发事件的处置和善后，以消除该事件造成的各种不利影响。虽然针对的管理客体不一样，但在处理的一些环节上是相似的。

火星上有湖泊，被认为是实现火星移民的又一突破性发现。当然，在火星上发现的这个地下湖泊，仅仅是火星快车号自己的探测结果，还不能最后给出定论。这是因为科学发现需要遵循“交叉证明”的原则。也就是说，除了火星快车号发现了这个湖泊之外，还要有其他途径也能发现这个火星湖泊，才可以最终给出确定的结论。

四、政府应急管理中治安资源途径应用

政府应急管理机制包括预警机制、快速反应机制、协同机制、信息沟通机制、动员机制和及时善后机制。为了提高我国政府应急管理水平，应急管理机制应继续促进完善，推动创新。

（一）完善政府应急管理预案

儿子，你的运气不如老妈。如今的海滩已经沧海桑田。就如《海洋》的导演雅克·贝汉带儿子参观灭绝生物博物馆时所做的凝重诠释与回顾一样。因为人为的破坏，上一代人所经历的很多事，所看到的海洋和生物，这一代人都可能不再知道了。

（二）合理利用治安资源开展应急演练

社会治安防控工作是在稳定、制衡的治安理念指导下进行的。政府应急管理是对突发事件的管理。突发事件就目前社会影响来看其危害性极大，会对人们的生命财产安全造成威胁，导致社会秩序混乱，危害社会发展。政府对于突发事件的应急管理就是为了避免危害或将危害性降到最低，保障和恢复正常的社会秩序。

在保障社会稳定相同目标的指导下，两者的工作必然存在重合的部分，也就涉及系统相容性的特点。社会治安防控工作是对治安领域内工作的一系列整合，主要功能是预防及科学处置治安问题，是一项专业性系统管理工作。相较之下，政府应急管理工作突破了行业的限制，是多部门联合应急的综合事务，但其针对的对象较为具体，是某一突发事件。在对突发事件的应急管理中必然会涉及治安问题。因此系统的相容性使治安工作与应急工作产生重叠。

（三）合理利用治安资源强化政府应急管理中的基层化解

根据实际应急管理需要，应急管理体系应该是一种扁平结构，将主要力量集中于基层，能更加有效处置突发事件。公安机关现将警力分散至基层，这样基层有了更广泛的专业力量，治安问题很多在发展初期就被解决了。突发事件跟治安问题存在一定的相似性，都是由微小的矛盾发展成有影响力的问题的，区别在于突发事件具有突发性。政府应急管理体系也应尽可能减少中间层级的领导，将更多力量集中于办事机构和专业应急机构的建设上。政府应该根据突发事件的性质等级，简化应急指挥管理机构，合并决策能力相近的机构，将应急管理的主要精力集中于专业预防和处置上，鼓励更多的社会性专业组织参与到政府应急管理体系的辅助系统中，担负起应急的具体工作。

（四）合理利用治安资源完善政府应急管理运行机制

政府应急管理工作可以从社会治安防控工作中借鉴先进经验来不断完善自身的管理。

一是预警机制的创新。突发事件即将发生时会有很多预兆性细节。如果对这些细节有一定的认知，就很容易预见事件的发生。我国基层治安工作有许多管理方式，如巡逻、守望、治安检查、走访调查等，加之基层警务人员的专业知识和技能，这样专业人员加专业管理的结合，必然能对应急预警提供有效的支持。另外，我国治安领域拥有一系列先进的监测报警系统，如城市道路设有交通监视电视技术，用来监视路面情况；有的社区、卡口设有电视监控、出入电子安全检查等，也能对一定范围内的状况进行掌握。这些存在于基层的物防设施、人防管理、技防设施等都应整合进政府预警的系统之内。通过这些专业的方式使突发事件预警更加科学、及时，便于在突发事件初期就采取相关措施应对。

二是快速反应机制的创新。快速反应是处置突发事件的一项重要工作。突发事件如果不能得到快速有效的处理，很可能会导致事态严重化，从而增加处理难度。从我国目前的救援水平来看，接处警系统是最有效的快速反应机制，它以“110”报警电话为龙头，以“120”急救电话、“119”火灾电话、“122”交通事故报警电话等专业救援为支撑，接收危急信息，同时将信息反馈给相关救援部门，出动专业力量进行救援。我国政府应急管理应该综合利用这部分资源，在现有基础上，强化反应速度。其中公安信息指挥系统对政府应急快速反应最为重要，它是一个综合性的技术体系，联系着接警和指挥。政府应急管理在快速反应阶段应以公安信息指挥中心为前沿阵地，其有丰富的处警经验，能及时有效辨别事态的性质，指挥相应力量赶赴现场处置，同时通过公安先进的通信技术联系其他相关部门发出应急需求。这样在一定程度上提高了应急速度，不必事事都经过政府应急管理机构，进而节省了宝贵的应急时间。

三是协作机制的创新。突发事件的处置是一个系统性的工作，需要各参与主体协同作战，形成管理合力。我国各部门在应急管理中很容易出现“各自为政”的现象。各级政府应急管理办公室不仅要发挥指挥的作用，还要及时掌握各部门的应急工作情况，根据工作情况协调应急资源的配置。部门的考核也应打破职能业务的范围，以避免限制救援。我国公安信息指挥中心发挥的作用其实跟应急指挥机构发挥的作用是相似的，可以从信息收集到下达指令再到监督检查都由网络技术进行支持，将各种资源统一于信息库内，打破职能限制，下达任务命令。

第四步成效和影响分析：根据上述的产出，分析这些产出本身或者这些产出投入使用后，引起的短期、中期、长期变化及带来的效益。将上述效益按照经济效益、生态效益、社会效益、可持续影响效益、服务对象满意度5个方面进行归类、细化，参考以往年度历史数据、行业标准数据等进行指标值的明确及量化，确定具体的效益指标内容和指标值。

四是信息沟通机制的完善。信息沟通在政府应急管理中的作用是非常重要的。2008年，汶川地震中政府及时向社会公布灾情及救援信息，正确引导舆论，带领民众克服恐惧，逐步完成救援任务。这说明信息越畅通，社会就越稳定。完善信息沟通，政府应完善突发事件应急报告制度、举报制度、信息分析制度和信息发布制度。相关的政府应急管理部门有责任及时掌握事件信息、处理情况，并按程序汇报给上级部门，而不是瞒报、不报。信息不畅就会积累更多的矛盾，不利于应急处置。在举报制度方面，应急管理部门人员和公众有权对隐瞒、不报的情况进行举报揭发。此外，在处理突发事件的过程中，应建立规范化的信息统计分析制度，运用统一的标准将各种信息汇总起来。

五是动员机制的创新。虽然政府在应急管理中发挥着主导作用，但它毕竟不是万能的，政府需要社会的力量同它一起实现对社会的治理。现阶段政府的动员仅局限于事中阶段，而且盲目地动员很容易造成资源配置不合理，增加处置工作的负担。所以，应急管理体系中的动员机制需要创新。政府应积极地培育或引导非政府组织的发展，通过制定相关的法律来规范其工作，逐步放开对其的限制。这样非政府性组织将会在市场与法律的约束下，更加科学地参与社会管理。非政府性的治安辅助组织在公安机关的引导下，也能很好地发挥相应的作用。在应对突发事件时，政府也可以将其用于维护秩序、补充救援力量。在应急管理中，可利用的社会性组织也非常多，比如专业救援组织、慈善组织和科研组织等。

我国的政府应急管理已改变传统应急模式，在应急理论的指导下，向现代应急管理转变。这个转变过程需要吸取各方力量和资源的优势，如治安资源。治安资源在我国已被广泛挖掘，并实现了科学体系化的应用，对政府应急管理具有很大的利用价值。我国公安机关是治安资源的主要应用主体，其在人力资源、物资、技术、管理方面的科学运用对我国应急管理体系的建设具有指导意义，有助于改进政府应急管理在预案、管理体制、机制等方面的不足，实现政府应急管理的最大效益。

[参考文献]

[1]崔天绥.公安科技导论[M].北京:中国人民公安大学出版社，2002：3-8.

[2]陈建宏，杨立兵.现代应急管理理论与技术[M].长沙:中南大学出版社，2013：2-26.

[3]陈安，等.现代应急管理技术与系统[M].北京:科学出版社，2011：277-281.

[4]张维平.政府应急管理[M].合肥:安徽大学出版社，2010：5-10.

[5]陈建中,杨鞠.推进治安资源整合构建社会防控体系[J].上海公安高等专科职业学校学报，2006（6）：12-18.

[6]王兵.浅谈社会治安资源的整合与利用[J].公安学刊,2007（6）：79-82.

[7]蒋慧勇.社区资源整合中的治安秩序整合[J].产业与科技论坛，2011（9）：240-241.

[8]陈伟.城市社会治安防控体系建设存在的问题及对策研究[J].法制与经济，2010（10）：106-110.