依法治藏视域下藏区法治宣传工作机制构建

在藏区开展法治宣传工作，关键和难点是法治宣传工作机制的确立和实施效果。由于内生于藏区民间的藏族习惯法的消极影响，藏区群众法治意识较为淡薄，加之法治队伍力量不足，使藏区法治宣传教育工作的开展和深入较其他地区更为艰巨。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》，要求国家机关明确各自的普法职责任务，健全工作制度，增强社会公众的法治意识。在这一政策要求下，针对藏区的特殊性，如何健全普法组织机构，建立普法责任制，形成良好的普法治理格局至关重要。

一、藏区法治宣传工作的现状

2015年8月，中央第六次西藏工作座谈会首次提出“依法治藏”的重大方略，意味着党中央将藏区各项工作纳入法治化轨道。2016年4月24日，在全国宗教工作会议上，习近平总书记对宗教工作提出新思路新要求，以“中国化”与“法治化”为基本维度，积极运用法律手段推动解决重点、难点问题，积极引导宗教与社会主义社会相适应。这是新时代宗教工作的新思路、新观念与新实践。

江西茶叶是以绿茶为主导，绿茶的总产量占据总产茶量的80%以上，而红茶的总产量仅占据10%左右，而其他种类的茶叶占比更是不足10%。这就在一定程度上限制了江西以绿茶出口为主的发展空间。

2016年以来，藏区各级部门深入开展普法宣传工作，通过采取普治并举、分类指导、整体推进的工作方式，创新普法形式，基本建立“党委领导、人大监督、政府实施、政协配合、部门协调配合、全社会共同参与”的普法工作格局。截至2016年12月，藏区共建有普法工作机构9 000余个，开展法治宣传教育活动4万余次，法治讲座5 000余场(次)，发放宣传资料350万余份，累计受教育群众200万余人次[1]。其中，9月末前，拉萨市各部门各行业按照“谁执法谁普法”的工作要求，投资70余万元，举办面向社会法治宣传服务活动217场(次)，开展法治宣传咨询服务141次，印发各类法治宣传资料、法律读本18.9万份，市属公证机关、律师机构和法律援助机构共计接受各种咨询和提供法律服务3 790余人/次[2]。

四川甘孜藏区纵深推进“法治宣讲、普法读物、法宣阵地和法律服务进寺庙”工程，大力实施宗教界代表人士教育培训，取得丰硕成果。截至2017年末，在持续开展中央第六次西藏工作座谈会及四川省委藏区工作会主要精神宣讲活动中，组织干部宣讲团500个、高僧大德宣讲团523个，开展送教入寺2 387场次，覆盖僧尼7万余人次；开展“五二三”主题宣讲活动1 130余场次。①基本实现寺庙僧尼普法宣传全覆盖，各县集中举办培训班60期，培训宗教人士4 816名，在僧尼中培养“法律明白人”842名，寺庙法治宣传栏478个，寺庙法律图书室410个，寺庙法律服务联系点349个。

针对藏区的特殊性，要推进落实“谁执法谁普法”普法责任制，建立和完善藏区法治宣传工作机制。

二、藏区法治宣传工作阻力及原因分析

法制宣传工作在藏区仍遇到阻力。

(一)藏区群众依法维权意识淡薄，缺乏主动学法的意识

因地域和历史原因，经济较为落后，有一些贫困地区还未解决义务教育、基本医疗等问题。对藏民而言，赚钱养家糊口是当前需要迫切解决的主要问题，只有遇到无法回避的现实问题时，才会想到“法律”，但往往因为文化程度普遍较低，从而出现“学不来，搞不懂”“挣钱忙得很，没有时间学”现象。而且囿于藏区民族宗教的特殊性，藏民解决纠纷的首选方式是藏族习惯法，而不是依法维权，藏族群众法律意识淡薄。

(二)法治宣传学用脱节，脱离藏区群众学法需求

藏区群众对于公民权利、房屋买卖、土地纠纷、车辆及交通安全、劳动保障、婚姻家庭等与生产生活密切相关的法律知识较为关注，更关注的是依法维权、诉讼纠纷解决的过程和效果，而藏区法治宣传工作仍以知法、守法为首要目标，忽视了藏区群众真实的学法需求。

在规则共治模式下，对藏族习惯法中的不合理内容逐步废除，或者进行创造性转化。诸如群体械斗、血族复仇等习惯法，应当以现代法律的基本原则和精神为标准逐步废除。对于“赔命价”“赔血价”习惯法，则应进行创造性转化。对于民间调解解决藏族纠纷的价值应当认可，并发挥其积极影响。政府应当推动宗教权威成为法治宣传工作的主要力量。

藏族习惯法是在特定历史条件和文化土壤下孕育而生，并在特定的地理环境中代代相传、约定俗成的调整个人之间、部落之间的乡规民约或社会规范。藏族习惯法在藏区普遍实际遵循的一般性规则中具有旺盛的生命力。与之相比，在民族地区被统一构建的国家法却存在建构秩序本身难以克服的“理性不及”[3]。因此，藏族习惯法和国家法呈现出一种“竞争共存”的关系，藏族习惯法与法治宣传工作既有互相冲突的一面，也有彼此协调共生的一面。

(三)法治宣传方式、方法缺乏创新，藏区群众学法途径过于单一

随着互联网和智能终端的普及，藏区群众使用互联网、微信、微博等现代互联工具越来越普遍。但一些地方政府和领导跟不上时代发展，仍热衷于传统的、便于操作的法治宣传方式，不愿意、不敢接触新事物，存在怕担责任不建新平台、新窗口，怕出错不用新媒体等现象。而藏区群众通过广播电视了解法律知识的占72%，通过书籍报刊、普法宣传活动、自身经历等方式学法的仅占28%。因此，藏区法治宣传工作方式、方法仍过于传统单一、手段相对落后，缺乏创新。

(四)法治宣传相关部门工作任务繁重，缺乏有效的激励机制

藏区各级政府和部门所承担的工作任务较为繁重，党委、政府相关部门除了完成本职工作外，还需完成与职责相关的宗教事务管理工作，以及法律宣传等多项工作任务，部门工作任务繁重，工作人员压力大。某些地方政府部门只能将法治宣传工作目标定在“完成书面任务”上，采取走过场、敷衍了事的态度，各级职能部门难以形成合力。法治宣传工作缺乏配套、有效的工作激励机制，缺乏相关的硬性指标，从而淡化了法治宣传工作的重要性，法治宣传工作的实施效果不佳。

三、藏族习惯法与法治宣传工作的冲突和协调

然而，运行过程中仍体现出诸多不足：(1)商保公司经办过程中，凸显出基本医疗保险管理中心定位的不确定、职能如何转变、如何管办分离等需进一步探索；(2)医疗保险相关政策目前尚不完善，调整的可能性比较大，合同经办期限短，不利于建立稳定可持续发展的商保公司经办机制；(3)急需解决相关信息系统对接、信息交换和共享以及医保智能审核系统上线等；(4)医保经办服务具有特殊性，难以量化，存在隐蔽风险或行为，带来了考核指标设计的复杂性；(5)推行医疗服务联合共同体(医共体)，医疗机构与商保公司就经办服务工作认识上的存在疑问、配合支持上存在一定程度的抵触等。

(一)藏族习惯法对法治宣传工作的消极影响

藏族习惯法中某些纠纷解决方式带有浓厚的农奴制色彩，对纠纷的处理有较大“人治”因素，处理结果不科学，甚至与国家法相抵触。

调解的主要依据是人们所熟悉的习惯、风俗、道德、乡规民约等。过去，民间调解的核心是处罚制度，是“指强制性地对违反法律、习俗、禁忌，冒犯头人尊严，扰乱社会秩序，损害他人或部落利益的人收缴一定数额货币或财产的处罚措施”[5]。如今，民间调解的调解主体主要由国家(基层行政组织)、民间组织和寺院喇嘛构成。政府注重的是刚性法律的宣讲与引导，而活佛善于运用藏传佛教中的教义、教规对藏民进行柔性规劝和说服，活佛调解的效果和政府部门法治宣讲的目的指向是相同的[6]，即妥善解决纠纷，维护和平稳定。藏民普遍认为，活佛等宗教权威很大程度上代表着公平和正义，再加上法院司法治理的“双保险”[7]。民间调解能有效避免群体械斗和家族复仇等危害社会治安的事件，对维护民族地区的和谐稳定有重要作用。

通过分发宣传册、一对一宣讲等形式深化患者对自身病情的认知，同时纠正其错误观念，耐心解答患者的疑问。主动询问和了解患者的心理状态，及时对其进行心理疏导，缓解其紧张心理，防止其出现剧烈情绪波动，以免对手术治疗效果产生不良影响。必须告知患者手术治疗存在的各种风险，使其提前做好心理准备，积极面对感染等各种不良事件的发生[2] 。

国家法无法覆盖和解决藏区的所有问题，而藏族习惯法某些规制对国家法形成有益的补缺和衔接，与法治宣传工作所追求的定纷止争、和谐稳定的目的殊途同归，为两者之间的“协调互动”创造了可能性。

(二)藏族习惯法对法治宣传工作的积极影响

3) 通过对比可知，变频调速工况下的动载系数比串电阻时明显减小，可以说变频调速技术可以有效地降低起升机构的动载系数。

例如，作为暴力型纠纷解决方式的群体械斗，是国家法明文禁止的暴力型反秩序行为，但在藏族习惯法对这一纠纷解决的实践中，群体械斗被看作与藏民解决草山纠纷、虫草资源纠纷一样。这不仅对当地政府工作和社会治安产生严重影响，而且与国家法相抵触。按照藏族习惯法，“赔命价”“赔血价”属于一般处罚制度，是指在发生杀人、伤害案件后，受害人家属向加害人家属索赔一定数额金钱的一种习惯法，旨在避免血亲复仇引起的循环往复的杀戮。但在实践中，赔偿协议的达成是由“出兵”*“出兵”制度原是部落之间征伐时产生的一种制度，这一制度演变至今已发生很大的变化，更多地带有威胁的意味，逐渐演变为家族、部落在其成员受到伤害时集体讨“说法”的一种方式。这种暴力因素作保障的。“在藏区某些地方，对赔偿命价、草山纠纷等案件的处理，许多农牧区部落组织依据习惯法对其成员进行惩罚的做法有悖于国家的政策法令及社会公德，部落权力已成为与国家行政、司法权力相抗衡的一种隐性权力，而且往往成为地方黑恶势力产生的有机土壤。”[4]因此，这些藏族习惯法既损害国家法的尊严，又干扰司法权的行使，对藏区法治化进程产生消极影响。

“这么说，是拾宝捡漏去了？难怪坊间将寻宝人称作‘拾宝猴子’，他呀，的确比猴子还精。”峋四爷笑道，“是不是嗅到什么宝贝了？”

(三)藏族习惯法与法治宣传工作的协调互动

5.控制变量。参考黎文靖和郑曼妮、Tong et al的研究设计，本文在考察政府补贴、研发投入对公司专利申请的影响时，类似地控制了公司规模(Size)、公司年龄(Age)和其他财务指标: 现金流量(CF)、负债比率(LEV)、流动比率(Liquidity)、行业与时间。[4][6]

四、构建藏区法治宣传工作机制的建议

总之，藏区法治宣传培训的范围较广，涵盖党政、宗教、统战、政法、外事等部门干部及宗教界人士和信教群众等。培训层次较深，大部分地方深入培训到乡镇(街道)、村委会、居委会和宗教活动场所。经过多年的普法宣传工作，藏区的普法治理格局初步形成。

(一)对民间权威进行职能“再造”，使其成为对僧尼、信教群众进行法治宣传的主要力量

聘请民间权威人士进入人民调解委员会和人民法院审判组织。重视民间权威人士在民间调解中的作用，聘请熟知藏族习惯法、有威望的老人、部落委员等民间权威人士进入乡(镇)、村人民调解委员会，进入人民法院担任人民陪审员，赋予其新的身份和职责，使其在主持民间调解过程中潜移默化地融入国家法的精神和理念，对藏族群众进行法治宣传，对某些不符合时代发展的藏族习惯法予以摈弃，唤醒藏族群众依法维权的意识。实践中，可以借鉴甘孜州各级法院和司法局人民调解委员会的做法，实行“调解人员准入制度”，通过逐级遴选，以及“定期筛选、定期考核、定期评选”的做法，聘请大量长期在基层一线岗位工作、德高望重、既懂法律又懂政策的民间权威人士作为人民陪审员和人民调解员。与此同时，按照“谁聘用、谁培训”的原则，定期或不定期举办培训班，对所聘请的民间权威人士进行培训，提高其法治思维水平和业务能力。这一举措，不仅有效提高民间权威人士的法治服务水平，而且有利于解决纠纷双方的矛盾。另外，吸纳民间权威人士进入村级基层群众性自治组织，使其在纠纷解决和法治宣传工作等方面发挥重要作用。

(二)分级分层、梯次推进“法律进寺庙”活动，加强对寺庙僧众的教育培训

通过对藏区各代表寺庙、代表僧尼进行集中法治宣讲，使整个藏区寺庙的法治宣讲起到积极的带动引领、延伸辐射作用。同时，针对寺庙主要教职人员、一般教职人员、宗教管理人员以及寺庙周围群众等不同对象特征，采取普通宣讲与专题宣讲交替结合的方式，或单独入寺，或会同部门，或联合乡镇，积极稳妥开展“法律进寺庙”活动。例如，四川甘孜州各级政府部门进行形式多样的实践活动。新龙县司法与行政机关联合行动部门牵头，协调寺庙社会化管理成员单位对县域内所有寺庙进行入寺法治宣讲，实现了寺庙宣讲全覆盖。截至2017年末，州县司法行政机关累计开展或参与寺庙法治宣传教育活动510余场次，覆盖寺管会干部620人，受教育僧尼达2.66万人。通过帮助僧尼解决具体困难，架起干部与僧尼之间情感交流的桥梁，进一步增进干部与僧尼之间情谊，取得寺庙僧尼的理解信任，为法治宣传工作的深入开展建立起双向互动的联系纽带。

(三)实行“两责任两备案制度”，落实“谁执法谁普法”责任制

首先，明确普法主体责任。各级党委政府是第一责任主体，同时明确牵头责任主体。对于国家机关，应该“谁执法谁普法”；对于各行业和单位，应该“谁主管谁负责”。落实领导责任，层层签订目标责任书，形成“上有动力，下有压力，普法有活力”的良好态势。着重培养德才兼备的少数民族政法干部，建设一支善于运用法治思维和法治方法化解矛盾、维护稳定的党员干部队伍，注重运用法治思维和法治方式依法行政，提高群众的法治意识。其次，明确普法考核责任。各级党委政府负责对普法工作进行监督考核，纳入党政综合目标、依法治藏的工作目标，各部门要将普法工作纳入本系统、本行业和本单位的目标管理。由各地市宣传部、司法局牵头，定期组织普法检查。再次，进行普法工作年度计划备案(事前备案)。各部门要按照“谁执法谁普法”法治宣传任务分工表，结合本部门职能职责和工作实际，制定法治宣传教育工作规划和年度工作计划、实施方案，明确工作责任、目标任务和完成时限。最后，进行普法工作完成情况备案(事后备案)。各部门要建立日常普法工作台账，将各项普法工作完成情况及时报上级部门备案。半年、年底分别书面报送一次本部门法治宣传教育工作总结。

应重视理论政策研究，重点放在法规、政策和国家农业发展方面。加强意识形态教育，灵活运用理论和政策指导农业科研管理工作。在工作中表现出诚意是一种更高要求的职业道德品质。在农业科研管理过程中，还应充分掌握国家的法律法规，根据规范和规章办事。

(四)推行普法指导目录，按需宣讲

紧密围绕藏区群众关心的热点问题，结合法律法规颁布的时间节点，梳理出藏区群众生产生活需要的相关法律法规，在不同时间节点作为法治宣传的重点内容，并明确主要牵头的责任单位。四川省壤塘县以农牧民喜闻乐见、通俗易懂的方式，采取“你需要什么，我讲什么”的“订单式”精准宣讲教育，群众可以在宣讲订单上选择所需的宣讲语言、宣讲队、宣讲方式(座谈式、讲座式、竞答式等)，按照群众、僧尼需要什么，宣讲员就宣讲什么的原则，“针对问题，对症下药”，化被动为主动，取得了较好的法治宣传效果[8]。

(五)创新法治宣传方式，拓展普法载体

充分利用网络、手机、微博、微信、微电影等新兴媒体，创新法治宣传方式，针对各类受众群体接受信息的特点，有目的、有重点开展普法工作，增强实效。四川壤塘县实现了“新媒体”普法常态化，在新浪微博开通“秘境壤塘”，在微信开通“微壤塘”公共平台，建立了“小初说法”栏目，以藏汉双语宣讲本县的典型案例，广受好评[8]。

(六)制定科学有效的普法工作考评机制

法治宣传工作具有长期性、复杂性，以及潜移默化、投入高而短期内不易见到成效的特点，需要建立科学的评价机制。因此，要摒弃形而上学、不切实际、官僚主义的考评机制，不为考评而考评，使考评机制更加合理、符合实际，并具有可操作性。重点建立法治宣传工作动态量化考核体系APP，让各区市县实时了解自身法治宣传工作考核得分情况，以及在全区的发展水平。还要关注第三方测评，第三方测评中往往涉及法律服务(法治宣传)工作的一个指标是“法律法规宣传情况”，应当重视群众对该项指标的满意度评分。

结 语

普法责任制的落实必须结合藏区特殊情况，在法治宣传过程中，摈弃淘汰不符合时代发展的藏族习惯法，同时发挥某些藏族习惯法的优势，利用宗教和其他民间权威对僧尼和信教群众的影响力，使之成为法治宣传的重要力量。创新普法理念、工作机制和方式方法，积极推动各项普法责任的落实，切实增强藏区普法的针对性和实效性。

参考文献：

[1] 王香香.普法先行，和谐高原[N].西藏法制报，2016-12-04.

[2] 王贤臻.西藏拉萨：注重理念创新，因地制宜普法[N].西藏法制报，2016-11-25.

[3] [英]佛里德里希·冯·哈耶克.法律、立法与自由：第1卷[M].邓正来，译.北京：中国大百科全书出版社，2000：6.

[4] 杨士宏.传统文化与现代文明的冲突——藏区社会主义法制建设调查研究[J]．西北民族大学学报:哲学社会科学版，2003，(4).

[5] 华热·多杰.浅析藏族部落罚款制度[J].青海民族学院学报，1998，(4).

[6] 赵书文.国家权威阴影之下的宗教权威——以甘青藏区纠纷调解为例[J].湖北民族学院学报：哲学社会科学版，2012，(5).

[7] 杨继文，姜力标.藏区治理的非司法叙事：刑事纠纷与宗教习俗[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2016，(2).

[8] 包路芳，徐平.把牢民族地区意识形态工作主动权——四川省壤塘县创新文宣工作调查报告[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2017，(4).