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以公众参与立法落实普法责任制

更新时间:2009-03-28

党的十八届四中全会提出国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。2017年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,明确规定:“充分利用法律法规规章和司法解释起草制定过程向社会开展普法。在法律法规规章和司法解释起草制定过程中,对社会关注度高、涉及公众切身利益的重大事项,要广泛听取公众意见。除依法需要保密的外,法律法规规章和司法解释草案要向社会公开征求意见,并说明相关制度设计,动员社会各方面广泛参与。加强与社会公众的沟通,及时向社会通报征求意见的有关情况,增强社会公众对法律的理解和认知。”从广义上讲,中国享有立法权的国家机关包括国家权力机关系统的全国、省、自治区、直辖市、较大市的人大及常委会,自治州、自治县的人大;国家行政机关系统的国务院、国务院各部委、央行、审计署、国务院直属机构,省、自治区、直辖市和较大市的人民政府。各级具有立法权的国家机关,都应成为落实普法责任制的主体。通过公众参与立法实现普法,具有独特的功能和价值,立法是执法和守法的逻辑前提和基础,立法过程中的普法是建设法治国家良性有序进行的重要保障。

通过公众参与立法进行普法的必要性

亨廷顿指出:“政治参与有益于社会——它使民主更富有意义、使政府更加负责;政治参与也有益于个人——它使个人成为一个有道德的人、一个尽责的社会公民。”[1]作为政治参与的重要方式,公众参与立法是国家机关开展普法工作的独特路径。

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(一)通过公众参与立法实现普法是依法治国、建设法治国家的内在要求

普法责任制是党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中做出的重要制度性安排,也是 “七五”普法规划(2016—2020年)中规定的重要工作措施。2017年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,明确了公民参与立法是立法机关进行普法工作的重要方式。从法律规定的层面来讲,《中华人民共和国立法法》赋予公众参与立法的各种权利,要求立法活动应当广泛听取公众意见,并可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。立法是由特定的主体,依据一定职权和程序,运用一定技术,制定、认可和变动法这种特定规范的活动[2]。而普法教育是指国家对公民实施一定的民主与法制观念和法律知识传授,使公民具有依法行使民主权利、履行义务和依法管理各项工作的素质的教育[3]。重视公众在参与立法中的普法工作,可以让公众在此过程中获取相关的国家、政府信息,熟悉现行法律规定,了解当前的法治形势,使公民的知情权、监督权等法定基本权利得到保障。在提高立法的科学程度和民主程度的同时,良性的引导公众知法、懂法、守法、用法,从而增强和巩固民众的法治观念,加快法治社会建设。因此,通过公众参与立法实现普法有充足的法律依据,也是法治国家建设的内在要求。

(二)有利于引导公众理解立法目的和立法要旨,增强公众的法律意识

学者阿恩斯坦认为,公众参与是一种公民权利的运用,通过参与政治决策和生活的方式,使得自己的意见和建议能在将来有机会被考虑和采纳[4]。公众参与立法使普通老百姓以积极主动的方式和身份参与到国家立法机关的立法工作中,使立法过程中的普法不再是单向的、被动性的。公众通过表达诉求、协调利益分配,直接参与立法活动,主动接受法制教育,增强了参与立法的主体意识、责任意识和法律意识。在参与感获得满足的同时,推动了立法工作合法、有序的进行。立法机关通过公众意见的听取和及时回馈、沟通,进一步引导公众正确理解立法机关的立法目的和要旨,有助于在公众心中树立法律规范的权威性,从而促使公众逐渐形成法律思维和规矩意识,并落实在生活的点滴之中,为法治国家建设奠定大众基础。

(三)有利于化解矛盾、减少纠纷,建设和谐社会

在公开的形式上,要采用公众获取信息最方便最经济的方式,尽量采用较为直观的、公众可接触到的媒介进行公开。除了在网络、电台、报纸等媒体发布外,还应重视微博、微信等媒介在公众中的影响力和传播速度。同时,在政府机构及社区的信息公开栏、电子银幕中进行发布和公开,可以使信息和普法工作遍及更广泛的人群。

通过公众参与立法实现广泛普法的主要阶段和方式

(一)通过向社会公开征求立法建议实现前期普法

立法听证制度指的是:“立法机构和部门为了获取和收集有效的法律信息和数据,公民、专家和学者、组织等有相关利害关系的当事人,到听证会现场就立法的必要性和可行性等问题,被允许到会听证和发表自己的建议,以此为立法机关立法决策的合理性和公正性,提供公众参与的依据的一种法律制度。”[6]立法机关应当在立法听证过程中,将前期搜集到的公众意见和公众主要关注的问题,与现场人员进行深入的可行性和必要性探讨。在探讨过程中进行相关的立法目的、立法内容的解释工作,并注重法治思维、法律意识、法律知识的引入和贯穿。特别是面对公众代表及非官方组织代表,要做到循循善诱、因势利导,以达到立法工作获得公众理解和支持,并达到向公众普法的目的。在立法听证中实现普法要特别注意三点:首先,扩大并具体化听证的范围。凡是与公民和其他组织的切身利益相关、对公民权利义务有重大影响以及容易产生利益冲突和矛盾的立法,都应当引入听证制度,使立法普法的范围能涉及与公众有关的方方面面。其次,要扩大公民代表在听证人员中的组成比例和数量,吸收来自不同行业、不同区域、不同年龄段、不同阶层的具有领导力和说服力公众代表参与立法听证。扩大公众代表的数量和范围,注重公众代表的质量,有利于立法部门尽可能吸收最能够代表广大公众心声的意见和建议,同时立法机关在立法听证程序中进行的普法工作更能被公众代表反馈给更广大的公众群体,由具有领导力和说服力的公众代表对公众进行再普法,有助于普法效果的扩大和升华。最后,听证的程序应当法定化。听证程序的启动、听证人员的遴选及组成、听证组织人员及主持人的确定、听证材料的归纳整理,以及听证过程的记录等,都要严格按照法律规定进行。听证程序的法定化有利于提高听证的公信力,维护听证的权威性、严肃性,从而增强公众对听证制度的信服感,强化听证过程中的普法效果。

立法初期的普法工作重点是要实现信息的互动,互动的目的有两点:一是通过对公众参与立法权的保障,吸引公众关注立法;二是通过公众意见的反馈,了解公众对该项立法工作的态度和关注点,从而明确普法工作的重点和难点,实现精准普法。在这个普法过程中,立法机关应该充分利用先进的科学技术和手段,使公众能通过更为简捷的途径获得并反馈信息。其中,较为推崇的方式是利用多媒体和网络等先进技术手段和通讯方式,构建立法信息处理平台。“一要建立信息发布平台;二要建立信息平台来方便公众的参与;三要为公民设置信息反馈的平台,从而通过这些信息平台收集评论、发布通告、反馈意见和建议,从而很好地进行交流和互动。”[5]平台不仅能够及时公开立法的相关信息,而且通过发表意见、获得反馈,以及在线互动的方式能够实现公众与立法机关直接对话。通过平等对话的形式,立法机关可以将搜集到的意见和建议进行归纳和整理,并将处理的结果及原因通过平台反馈并解释给公众,使公众能够理解立法目的,消解顾虑和担忧,并得到足够的尊重,实现有针对性的、正面积极的公众普法。

(二)立法过程中充分利用立法听证等制度实现普法

在立法工作启动初期,通过各种方式向公开征集立法建议和意见。一方面,在立法前对公众的意见进行归纳和整理,并将公民意志在法律、法规、规章等规范性文件中得到体现,是对公民参与立法权的保障;另一方面,通过多渠道的沟通和征求意见,能够吸引公众更加关注立法的目的、内容和程序,增强公众对立法工作的认识和理解,起到积极正面的普法效果。

党取得执政地位后,国家法律和党内法规共同成为党治国理政、管党治党的重器[8]。党的十八届四中全会将党内法规体系涵盖于中国特色社会主义法治体系之内,并同时提出“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”。党内法规虽然作为各级党组织和所有党员应当遵守的基本工作规范和活动规范,不像法律一般约束全体社会成员,但它与法律具有共同的法治价值,都旨在保障公民权利、规范国家权力的行使、实现社会公平正义。自党的十八届四中全会始,党内法规体系逐渐形成、完善并规范化,比起法律法规及其他规范性文件,党内法规更亟须向公众普及,普及的意义不止在于让党员理解并严格遵守,更在于让群众了解相关规定后对党员的工作活动和日常言行加以监督,同时认可并接纳党内法规的内在价值和外在目标,增强公众对党内法规体系的认同感和尊重感。因此,立法机关在立法过程中的普法工作,应当包括对与立法条文相关的党内法规内容的宣传和解读,以及对党内法规法治价值的宣扬和彰显。

(三)立法草案及正式文本公布后应充分利用网络媒体宣传和解释立法工作

法律法规规章草案及正式文本都应充分利用网络及媒体予以公布,公布的内容不应仅限于文本及条文,还应包含立法过程、立法会议记录、立法目的、背景信息和条文的具体含义等。草案的公布应具有互动性,同样可借助信息发布平台广泛听取公众意见并进行反馈,达到精准普法、集中普法的效果。而正式文本的公布应具有权威性和严肃性,在解释法律条文和立法背景、立法目的时,应大量引用翔实的数据及专家学者的观点,使普法工作具有说服力和公信力。通过对草案及正式文本的公布和公示,增强立法工作的透明度,引导公众及时全面了解立法的整个过程,正确理解法律法规规章的内涵及目的而实现普法,有助于增强法律的权威性,提高立法工作的公信力。

当前,中国正处于社会转型的关键时期,经济高速发展所带来的利益纠纷引发的社会矛盾影响了社会秩序的稳定。习近平总书记在纪念现行宪法公布施行30周年大会上指出:“形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。”实践中,纠纷的产生和矛盾的激化很大程度归咎于老百姓不知法,或是知法但不真正懂法、理解法。要运用法治思维和法治方式执法和司法,推进国家治理体系和治理方式法治化,首先就应当在立法过程中坚持普法工作。通过公众参与立方的方式,能够促使不同主体的利益诉求通过公开、合法、公正的方式得到法律的尊重和采纳,依据公众认可的法律规范解决纠纷,无疑更易化解矛盾。同时,在立法中,普法能让公众真正地理解法律的内涵,更顺利地引导当事人在法律的框架内依法维权、理性维权,通过合法方式解决纠纷、化解矛盾,从而实现社会和谐有序的发展。

在公众参与立法过程中不断丰富普法内容以实现普法目的

宪法是国家的根本大法,它从根本原则和根本制度上规范整个国家的政治、经济、文化、教育、科学、技术、国防、外交、卫生、体育等各方面的重大问题。宪法是国家立法活动的基础,普通法律的制定必须以宪法为依据,其内容不能与宪法相抵触,因此宪法也被称为“母法”。人们对宪法内容和宪法精神的理解和认知,是法律意识的基础和核心[7]。因而在立法普法过程中,除了对法律法规等规范性文件的具体条文进行解读外,还应将据以制定的宪法知识、宪法精神及相关的法律价值,对公众进行宣传和讲解,使公众在了解国家基本制度、公民基本权利与义务、国家机构等宪法知识基础上,理解人民主权、公平正义、法律至上、保障人权等宪法精神,从而从根本原理上理解和接受具体法律规范的立法活动;使公众能够在获得宪法和法律知识的同时,逐渐树立起正确的宪法观念和法律意识。普法工作不应仅仅局限于实用主义的条文普及,而应当将普法的过程提升为在公众心目中树立法律权威和培养公民法律信仰的过程。因此,普及宪法及宪法精神、增强公众的宪法意识,必将是落实普法责任制的重要普法内容,同时需要各级立法机关长期不懈的持续努力来实现。

在引导学生互相修改的时候,教师要采用多种形式的,如人员的安排——同桌之间,小组之间。小组之间则要注意好、中、差学生的搭配;修改内容可以是字、词、句,可以是标点,可以是段落,也可以是篇章。但是教师更要注意引导学生循序渐进,从简单到复杂,从单项到综合。这样一步一步,学生就能学会自我修改了。

(一)习近平总书记和党中央关于全面依法治国的重要论述和部署

普法工作是一项需要广泛社会参与的工作,需要充分利用社会资源, 解决人员、经费、技术保障上的不足,实现普法效益的最大化。首先,从人力上扩大普法志愿者,建立普法志愿者线上法律服务平台及线下公益组织,通过志愿者线上普法信息推送及线下普法课程宣讲,壮大普法的力量,实现普法的高效。其次,从渠道上发挥传统媒体的公益普法功能,明确传统媒体的公益普法任务和目标,利用传统媒体的正面主导优势,对立法中的普法内容进行广泛而积极的传播,帮助各级立法机关推动普法工作的开展。 最后,重视新媒体的普法,通过招投标的方式,引入社会专业机构更新和维护互联网普法平台。普法网站、普法微博、普法微信公众号等普法信息发布系统要获得公众的关注和认可,除了及时更新普法文章,还要将普法文章编辑得贴近生活、紧跟潮流。各级立法机关应加强与专业营运团队的合作,在合作中立法机关着重把握普法内容的基调和专业性,更多营运推广方面的操作和技术工作可由社会专业机构具体实施。

(二)宪法内容及宪法精神

《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制意见》明确了普法的基本内容。普法内容应当是广泛的,不仅要宣传具体的立法条文,还要向公众普及党和国家的基本政策、法治国家建设的理念,以及党的内部纪律和规定。丰富的普法内容能够避免普法的片面性和单一性,有助于公众全方面多层次地理解法律原理和法律条文的含义,从而从根本上实现普法的目的。

(三)立法条文及相关法律制度法律原理

中国的法律体系深受大陆法系影响,在成文法背后是深厚的法律理论和逻辑严密的法律制度体系。比如,民法中的自然人制度、法人制度、民事法律行为制度、代理制度、时效制度;刑法中的罪刑法定原则、罪刑相适应原则;诉讼法中的程序正义、保障人权、诉讼效率等理念。这些基本的法律制度和原理理念通过具体的法律条文得以彰显,决定了立法的目的和方向。以往的普法工作往往忽视对法律制度及原理的普及,公众虽然知晓法律法规的具体规定,但并不清楚法律条文的内在价值。实际生活中,仍不乏“明明是杀人犯为什么叫犯罪嫌疑人”“父债子偿”的荒谬言论,就是因为普法工作只解决了“知法”的问题,但未深入地解决“懂法”的问题。而公众只有了解基本的法律制度和价值理念,才会真正理解和接受具体的法律法规条文,从而实现更有价值的普法。因此,立法机关应当把法律法规等规范性文件首次呈现在公众视野的立法环节,实现深层次的普法工作。在立法前与公众的沟通中,在立法听证的过程中,以及法律法规等规范性文件出台后的宣传中,除了对具体立法条文的出台背景、含义及目的等进行解释外,还应当用浅显易懂的方式将这些基本的法律制度和理念原理对公众进行诠释和普及,打下深入普法的坚实基础。

(四)党内法规

这种理论在比较法上的支持是德国的实践。早在1902年,德国帝国法院即在“Duotal Lagend”案中确认了对于根据专利方法(一种生产制造专利方法)直接获得的产品,在权利人投入市场后,在其上的专利保护的效力就用尽了[注]Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen, Erster Band, Der ganzen Reihe einundfünfzigster Band., Verlag von Beit und Comp. 1903, 139.。

构建立法机关普法机制落实普法责任制

(一)建立立法普法的社会参与机制,促进普法的全民参与

《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法治宣传教育的第七个五年规划(2016—2020年)》明确提出,“七五”普法的主要任务是深入学习习近平总书记关于全面依法治国的重要讲话及依法治国的重要部署,宣传科学立法、严格执法、公正司法、全民守法和党内法规建设的生动实践,使全社会了解和掌握全面依法治国的重大意义和总体要求,更好地发挥法治的引领和规范作用。在党和国家基本政策已被纳入中国特色社会主义法律体系基础上,宣传和普及党和国家基本政策和治国理念正式列为普法内容成为必然。孙中山曾提出政治的概念:“政是众人之事,治是管理,治理管理众人之事就是政治。”治理国家通过法律的手段,同时法律又深刻影响着政治和权力的运行模式。在两者相互作用中,逐渐形成规范国家权力、保障公民基本权利的法治国家和法制化政府。党和国家的政策和法律是相互影响且目标一致的,两者都旨在维护社会公平、保障公民基本权利,政策引导法律制度的建立和完善,法律将国家政策稳定化、合法化。基于国家政策与法律之间紧密的关系,在对公众的普法过程中有必要将国家相关的政策和治国理念,特别是习近平总书记和党中央关于全面依法治国的重要论述和重要部署进行宣讲,让公众在获取基本法律常识的过程中,把握并理解国家政策的方向和目标,增强和巩固法律意识和法治观念,从而从公众接受层面推动全面依法治国。

(二)强化立法机关普法的主体责任,使立法普法起实效

强化主体责任是为了使各级立法机关加强普法工作的主动性和责任意识。《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》对普法责任作了要求和诠释,确立了各国家机关的普法责任主体地位及责任内容。在立法机关的普法工作中,应当强化各地立法机关普法的主体责任,确保普法工作的开展和实施。为落实主体责任制,各地立法机关应当制定立法普法工作计划,细化具体的实施方案、步骤及措施,并将立法机关的普法工作纳入各地经济和社会发展总体规划。通过完善普法工作考核激励机制,建立以第三方评价为主的考核评价机制,对各地立法机关普法责任制落实情况进行检查考核。各地立法机关的普法工作落实情况应当列入各地立法机关目标责任考核、领导干部政绩考核和法治城市创建考核的重要指标,同时上述指标还应作为干部选拔、任用的依据和重要参考。通过明确主体责任,最终形成立法工作与普法工作相互促进、相得益彰,以及立法和普法工作一体化的新机制,进一步扩大普法的辐射范围和效应。

本文主要对DMS/RS进出库复合作业路径问题进行优化,今后将对大型DMS/RS的货架参数、资源配置及系统能耗等进行更深入的研究,在最大程度提高仓储运行效率的同时,合理规划仓储设施,降低投资成本,为企业建仓初期提供决策依据。

根据以上分析,笔者按照文献分析所得的教师专业身份研究的主要三个版块作为将本文的研究框架:教师专业身份的概念;教师专业身份的形成;判定教师专业身份形成的指标。

(三)构筑普法监督机制,保障普法工作质量

要完善普法责任制,就要构筑强有力的监督机制,使立法机关的普法工作在运行中更为科学合理。全国、省、自治区、直辖市、较大的市的人大及其常委会,自治州、自治县的人大等立法机关主要依靠内部自上而下的监督来构筑监督机制,监督方式包括实施普法工作报告制度、督察督办制度、考核通报制度等。通过上下联动的模式促使各级立法机关落实普法工作。国务院、国务院各部委、央行、审计署、具有行政管理职能的国务院直属机构,以及省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府在落实立法普法工作中,除了建立内部监督机制,还应当接受同级人大、政协的监督检查。外部监督机制包括定期听取并审议普法工作的专项工作报告,监督检查普法目标的落实情况以及具体工作的开展情况,询问和质询普法工作开展中出现的工作失误、群众投诉等,调查和研究制约普法工作发展的难题等。通过监督机制的构建和监督措施的实施,提高各级立法机关开展普法工作的效率和质量。

总之,普法是让公众知晓立法内容、理解立法目的、培养法治意识的重要途径和方式。各级立法机关作为制定法律法规规章的国家机关,应广泛利用社会资源和专业优势,不断建立和完善普法责任制。在法律法规规章的制定和公布过程中,通过公众参与实现对公众普法的目的,达到权威普法、精准普法的效果,为建设社会主义法治国家奠定公众基础、树立法律权威。

参考文献

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[3] 韩世强.法制教育机制及其实现形态的理论框架[J].中国司法,2006,(10):74.

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of the American Institute of Planner,1969,(35):216-224.

[5] 刘默.美国行政立法公众参与制度的启示[J].新东方,2010,(2):65.

[6] 汤唯,毕可治.地方立法的民主化与科学化构想[M].北京:北京大学出版社,2006:231.

[7] 王薇.论公民的宪法意识[J].当代法学,2001,(4).

[8] 王岐山.坚持党的领导依规管党治党为全面推进依法治国提供根本保证[N].人民日报,2014-11-03(3).

 
李婵
《黑龙江社会科学》 2018年第02期
《黑龙江社会科学》2018年第02期文献

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