治理理论视域下高校二级学院治理现代化

引 言

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”“要以实现教育现代化为目标，以深入推进管办评分离为切入点，推动大学去行政化，完善高校内部治理结构”。2014年全国教育工作会议上，教育部原部长袁贵仁明确把“加快推进教育治理体系和治理能力现代化作为教育领域全面深化改革的总目标和总要求”。自此，教育治理体系和治理能力现代化遂被提上重要议程，教育层次塔尖—大学的治理体系与治理能力现代化更是引起社会各界广泛关注，并持续成为研究热点。作为底部沉重的松散耦合型组织的大学(伯顿·克拉克语)，治理现代化自然离不开二级学院的治理现代化，因此，加强学院治理现代化研究就显得尤为必要。根据文献检索，目前教育治理现代化研究多数聚焦于大学层面，学院治理现代化研究的文献还较少，少量的学院治理研究文献也多是政策建议性研究，有理论对话的研究则少之又少。本文运用现代治理、高等教育学等理论工具，结合自身多年从事高校机关管理和基层学院管理的实际工作经验，分析当前学院管理中存在的突出问题及深层原因，并从明确学院治理的价值取向、完善学院治理结构、综合运用治理方法和手段、培育良好的学院治理文化、加强和改进学院党的建设等方面，探讨学院治理现代化的内涵和实现路径。

一、现代治理理论的主要观点

治理理论产生于20世纪90年代初期的西方，作为一种新型的公共行政理论，是对于全球政治经济文化深刻变化的一种理论探索，也是应对政府失灵和市场失灵的一种有效探索。由于该理论契合了时代变化和人们的民主期望，一经产生便引起了热烈反响和积极回应，被广泛应用于多个学科领域。作为一个学术流派，其理论表述众说纷纭，并没有形成一个具有共识性的定义，但其主要观点却是大同小异，主要包括以下内容。

(一)治理主体多元化，多元主体平等参与

与传统管理强调自上而下、单一政府权力主体不同，治理理论强调权力主体多元化、各利益相关方共享权力，通过制度化安排，共同参与到治理活动中来，充分表达各自的利益诉求，维护自身的正当权益，从而实现共同的目标和利益。全球治理委员会给治理下的定义是：治理是众多公共或私人的个体或机构处理共同事务的各种方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排[1](277)。俞可平认为，治理是一个上下互动的管理过程，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的[2](25)。潘懋元比较了治理与管理的不同之处，指出管理的基础是权力，是自上而下的。治理不是自上而下的管理，治理是多个方面、多种利益相关者的权利，相互协调，相互制约[3]。

(二)治理的过程是相互依赖、协商合作的，是自主自治

治理理论的重要理念就是民主、自治，它主张治理过程是一个民主自治、相互依赖、平等协商的持续互动过程。格里·斯托克认为，治理指行为者网络的自主自治。实行治理，则参与者最终便形成自主自治的网络[4](25)。治理过程的基础不是控制，而是协调[1](278)。正是由于利益相关方平等参与到治理过程，充分表达自身的利益诉求，并在持续协商谈判中，实现合作共赢，因此整个治理活动是自主自治的。

(三)治理的方式和手段灵活多样

相对于传统管理方式的强制性和单向性，治理理论则综合运用了政府和市场两种管理工具，在实现公共利益最大化的价值取向指引下，注重引入市场激励和私人部门的管理手段，更加重视目标引领和柔性管理手段的运用，因此更加灵活多样，也更易达成目标。全球治理委员会认为，治理包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种非正式的制度安排[2](23)。格里·斯特克主张，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和引导。政府在治理中的任务是建构/解构与协调、施加影响和规定取向、整合与管理[4](26)。因此治理是灵活多样的，注重综合运用多种管理工具，且更重视柔性管理。

他回忆说当年我妈也是扒锅街的一朵花，腰细得像水蛇，那时候瘦是没福气啊，所以婚后我妈的腰就从水蛇变成了水桶，老爹说，那是他最大的成就。

(四)治理的终极目标是达成善治，实现公共利益最大化

其次，相关教师应该遵循“以就业为导向”的教学理念，在中职语文教学过程中明确学生的主体地位。教师在教学过程中，应该做好自身铺路搭桥的引导工作，用发展的眼光看待学生，促使学生能够发挥主观能动性，积极参与课堂。众所周知，学生的参与热情是提高中职语文教学效率的必要前提和必然基础，教师与学生都应该明白学生在学习过程中的主体地位。基于此，教师应该遵循“以就业为导向”的教学理念，提高学生学习的积极性。

二、治理理论与学院治理现代化

作为一种产生于公共行政管理领域的理论，能否适用于大学管理乃至学院管理研究？答案是肯定的。首先，现代大学是一种典型的学术性公共组织，科层结构、行政属性是其重要的组织特征，我国大学更是具有浓厚的行政化色彩，其组织特征和内部运行机制与公共行政机构有着天然的、千丝万缕的联系，运用公共行政理论的治理理论研究大学和学院管理应是题中应有之义。其次，治理理论的核心理念与学院的组织特性也具有天然契合度。作为基层学术组织，二级学院的本质属性是学术性，学术组织管理的核心理念是民主、平等、自治、共享，而现代治理所尊崇的核心价值也是民主自治、多元共享。因此，借鉴现代治理理论，可以拓宽学院管理研究的视野和思路。根据文献检索，实际上已有不少运用现代治理理论研究大学管理和学院管理的学术成果。如高等教育研究专家别敦荣就指出，从公共治理到公司治理再到大学治理，虽然其所适用的组织不同，但其基本理念是一致的。治理并非不能与大学行政管理共存，相反，治理理念与大学管理改革的趋势是高度吻合的，治理理念的引入有助于丰富大学管理的内涵，促进管理现代化；有助于完善大学管理结构，建立更符合学术组织特性要求的管理体系；有助于从理念、制度和环境等方面促进教师文化、学生文化和市场文化的成长，增进多元文化的融合及多校区文化的相互认同[6]。

根据利益相关者理论，学院是典型的利益相关者组织，其核心利益相关方为学院教师、管理人员和在校学生，而校友、学生家长、捐资人、产学研合作伙伴、社会媒体乃至社区、公众等均为重要利益相关方。这些利益相关者与学院的生存发展、兴衰荣辱均具有千丝万缕的联系，甚至是休戚与共的关系，如学院教师、管理人员和在校学生，同时他们也是学院发展的重要资源和支撑力量，因此，在学院管理过程中应通过合理的制度设计，拓宽平台和渠道，尽可能吸纳这些人员参加，或者至少是广泛听取意见建议，从而实现资源最大化、决策最优化，进而谋求学院的利益最大化。而实际上，学院管理往往就是以院长为代表的行政团队在唱独角戏，广大教职工既缺乏参与管理的有效渠道和途径，也缺乏民主参与的热情和精力，作为教育教学主体之一的在校学生参与管理的权益更是没有得到应有的尊重，基本没有机会参与民主管理。由于处于封闭单一、自成体系的运行状态，缺乏与外界的即时交流与互动，学院的信息和资源渠道也极为匮乏，难以迅速回应经济社会发展的需求，自主发展能力严重受限。

左小龙其实很矛盾要不要带着泥巴度过这夜晚，因为他觉得自己并不那么喜欢泥巴，这一切就是因为泥巴太喜欢他了，而左小龙隐约觉得，世界上哪有这么便宜的事情呢，哪能让人这么如愿呢。

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三、学院管理中存在的主要问题及其原因

作为承担人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际交流合作等功能的前沿阵地，近年来，随着校院两级管理体制改革的深入推进，基层学院的功能和作用得到进一步拓展和强化，学院的办学自主权有所扩大，学院的实体地位得以逐步确立，主体作用也得到一定程度的发挥，办学活力有所增强。但在学院管理过程也存在一些突出问题，难以适应急剧变动的外部环境和社会需求，严重束缚了学院的进一步发展。

借鉴治理理论，笔者认为学院治理现代化包括价值取向的现代化、内部治理结构的现代化、学院管理制度的现代化以及治理手段和方式的现代化和学院党的建设科学化等，其中价值取向是解决治理为了谁、依靠谁、实现什么目标的根本问题，是方向和道路问题，其余则是解决如何实现目标的方式方法，是工具和桥梁问题。

根据笔者多年从事高校机关管理和基层学院管理的工作实际，借鉴现代治理理论，当前学院管理中存在以下主要问题：

从图8中可以看出，加补偿网络的电路有一定的超调量。当有电阻串联到电路产生扰动时，输出电压发生了波动，系统能迅速的调节，稳态时使输出电压恢复到5 V；当有电源串联进电路和电阻并联进电路时，产生的扰动也能够被控制系统迅速调节。由于所加的电源扰动为1 V，输入电压为3 V，扰动过大，所以会产生如图8所示的大波动，但控制系统最终也能够稳定输出电压到5 V。

(一)学院办学自主权严重缺乏、发展空间有限

合理的资源配置是组织正常运行的前提和保障。校院两级管理的核心问题就是责权利的划分。学校和学院之间合理的权力配置是学院正常开展工作的前提和保障。从组织关系上看，学院隶属于学校，特别是学院领导由学校任命，学院管理是一种典型的授权管理，因此双方如何配置权力、责权利如何划分，均是由学校单方面决定，学院几乎没有话语权、基本处于被动接受状态。受到行政化思维的影响，学校往往简单地将事务下放到学院，而不愿意或不敢下放相应的权力，造成校院两级责权利严重不对等，导致放事不放权或者真放事假放权、多放事少放权。学校仍然掌控绝大部分权力，特别是牢牢把控着人财物等核心权力，且管得过多过细，既是掌舵者又是划桨者，难免造成精力不支、左右为难的尴尬处境。长期以往，学院的自主权受限，作为空间有限，主动性、积极性慢慢消失，一味地等靠要，无所适从直至消极作为。

(二)学院权力配置不合理，行政权挤占学术权

伯顿·克拉克指出，学者们同时归属于一门学科、一个研究领域和一个事业单位、一所特定的大学或学院。这两种主要的组织模式相互交叉。这两条成员资格线的交叉就是高等教育系统的总体矩阵，高等教育的基本特点主要表现在这里，因为在别的地方找不到具有同样范围和强度的学科和事业单位组成的矩阵[9]。可见，作为学术共同体的学院兼具行政与学术的双重性质，但本质属性是学术性。一般分析认为，学院同时存在着四种权力：以基层党委为代表的政治权力、以院长为代表的行政权力、以教授为代表的学术权力以及以工会为代表的民主监督权力。作为基层学术组织，学术权力理应居于核心地位，其他权力应服从、服务于学术权力，而实际上，由于掌握了资源配置权，学院内部往往是行政权力一家独大，甚至是院长一人说了算，学术权力沦为“橡皮图章”乃至行政权力的“婢女”，以基层党委为代表的政治权力被虚化、弱化、边缘化，而以工会为代表的民主监督权力也往往形同虚设，权力之间失去了有效的监督与制约，从而产生了滋生腐败的空间。李维安的实证研究发现，在中国情境下，大学内部行政权力与大学绩效负相关，而学术权力与大学绩效正相关。因此，行政权力与学术权力匹配的方式应该是基于“大学术、小行政”的理念[10]。

俞可平指出，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。善治具有十个基本要素：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正[2](29)。对于一个组织而言，善治的价值理性在于追求管理效率，善治的工具理性立足于民主管理[5]。鉴于治理理论综合运用了政府管理理念和市场管理理念，因此其终极目标是政治目标和市场目标的有机统一，其政治目标是民主自治、公正廉洁，市场目标则是竞争和效率。治理的过程即是上下协同、集思广益、群策群力的过程，是在充分保障相关利益者的知情权、参与权、选择权和监督权等民主权利的同时，引入市场竞争机制，努力降低管理成本，提高管理效率，从而实现公共利益的最大化。

(三)学院管理主体单一，封闭运行

理论的现代化可以指导管理实践的现代化。治理理论本身就是现代化的产物，运用于学院管理，可以拓宽学院管理研究的视野，提升学院管理现代化的水平。“现代化的特征可以概括为理性化、法制化、标准化、制度化和民主性等方面。其中，理性化和民主性是现代化的核心特征。”治理强调多元主义、强调民主参与、强调协商与合作，这些理念与现代主义内涵是一致的，符合现代化的发展要求[7]。

(四)学院内部管理随意性较大

在推进校院两级管理体制改革时，学校层面一般都制订了二级学院运行管理的一系列制度文件，如党政联席会议制度、学术委员会制度、财务管理制度、教代会制度等，但这些制度原则性较强，缺乏配套的、可操作的实施细则，制度的可执行性不强，从而留下了执行的空隙，如学院哪些事项提交党政联席会议决策、决策程序如何、哪些事项需要票决？等等，都需要在实践中探索。同时伴随着学院规模、职能的不断扩大，新生事物层出不穷，而制度建设往往没有及时跟上，难免存在制度空白地带。特别是多数学院领导是业务出身的“双肩挑”干部，自身管理经历和经验先天不足，且兼职从事管理，又受到短期功利主义思想影响，时间、精力投入不够，对政策制度的理解、执行水平不高，加之学院管理人员紧缺、没有一个相对稳定的、专业化的管理团队提供决策咨询，因此学院决策过程中经常出现调研论证不充分，凭经验、拍脑袋决策的现象，造成学院管理的随意性较大，人治色彩较浓。

依据学科或专业组建的学院，是现代大学的基本组织模式，是实现高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承和国际交流合作的基本载体。如迈克尔·夏托克所言，一个大学核心事业的成功依赖于其院系所的成功。一个大学的最基本的活动必定存在于其各个学术的院系[11]。因此，学院治理水平和效果如何直接关系着大学的办学活力和办学绩效，具有基础性、关键性作用。

四、学院治理现代化的有效路径

上述问题看似是学院管理过程中出现的一个个孤立现象，事实上却是互为因果，导致了学院管理效率低下、治理现代化程度不高，严重制约了学院发展。究其原因，问题的核心是学院治理理念落后、学院治理结构不合理、治理文化不健全。

院(系)研究专家张德祥指出，中国大学院(系)治理中存在的问题有：大学和院系的关系需要进一步理顺，院系缺乏自主权；党政联席会议制度需要进一步完善；教授治学需要进一步制度化；院系中教师参与民主管理需要加强；学生参与院系的民主管理普遍缺失等[8]。

(一)坚持科学的价值取向，确保治理改革方向正确

张海滨等指出，大学治理现代化的价值取向是支配和制约大学治理变革的评判基准，也是推进大学治理现代化的动力源泉。在全球化的今天，推进大学治理现代化的价值逻辑就是以国家和公共利益为核心，促进各方利益的激励相容[12]。学院治理现代化首要价值取向就是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，坚持社会主义办学方向，深入贯彻落实全国高校思想政治工作会议精神，坚持以立德树人为根本，全面深化人才培养模式改革，构建全过程、全员、全方位育人的工作体制机制，努力提高人才培养质量；其次，要坚持民主、自由、公正、法治的原则，在治理进程中，要坚持一切为了师生，一切依靠师生，充分尊重学术自由，尊重广大师生等利益相关者的知情权、参与权、选择权和监督权，加强制度建设，按制度办事；再次要坚持学术为本、教授治学的原则，科学配置学院内部权力，突出学术权力、限制行政权力、强化民主监督权力，坚持办学治院以教师、学生为主体，明确学院管理及管理人员的从属和服务性地位；最后，要坚持充分授权与有效控制相结合，本着有利于调动学院积极性、最大限度释放办学活力的原则，简政放权，稳步推进学院自治，同时加强监督和问责，确保权力正确行使，努力实现办学治院的效益最大化。

节点安全连通度能够反映网络安全性能的高低,节点的安全连通度越大节点与更多的邻居节点存在共享密钥,网络的安全性能越高。

(二)大力推进管理重心下移，营造良好的学院治理外部环境

根据林健的分析，大学层面的职责主要是制订规划、宏观决策、组织协调、监督检查和服务保障等，相应的权力包括办学方向、政策制度、组织人事、财务管理、内部协调、检查评估、后勤保障、服务咨询和公共关系等九个方面，而学院的职责主要是人才培养、学科发展、内部管理、资源配置和对外交往等方面，相应的权力包括人才培养、科学研究、社会服务、学科专业建设、人事管理、财务管理、学生管理、内部机构设置、资源配置和对外交流合作等十个方面[13]。宣勇则认为，学校应赋予学院三大权力：自主理财权、自主用人权、自主配置资源的人力物力权，其中核心是自主理财权[14]。因此，推进学院治理现代化，首先需要学校层面进一步解放思想、转变观念，真正放权，要根据大学章程的有关规定，科学界定校院两级的责权利边界，建立校院两级责任清单和学院负面清单，赋予学院更多的自主办学权，特别是人财物等核心资源的配置权；其次要进一步转变管理方式，真正管好。在民主协商的基础上与学院签订目标责任书，实行目标管理，以目标为牵引，引领学院良性发展；再次要转变角色，增强服务意识，为学院发展做好服务保障。作为学院的主办者和唯一的法人，大学需要持续与外界进行互动交流，争取更多的外部资源和政策支持，扩大社会影响力和美誉度，为学院的发展创造良好的外部环境，同时还要扮演好内部组织协调者的角色，倡导、建设先进的组织文化，从而减少组织内耗。

(三)进一步完善学院内部治理结构，形成权力的相互监督、制约

别敦荣等指出，有什么样的结构，就有什么样的治理功能。治理结构主要表现为治理主体之间的关系，主要是职责权限的关联关系，核心是权力关系[15]。学院治理现代化的关键是治理结构现代化，学术权力、行政权力、政治权力等配置要合理，并能形成相互制约与监督，各利益相关方特别是师生等核心利益相关方能有效参与到学院治理过程中。为此，按照决策权、执行权和监督权相对分离的原则，完善学院治理结构，首先，成立学院理事会作为咨询机构和对外联络、交流平台，由知名校友、用人单位代表、合作方代表、在校生代表、在校生家长代表、行业协会负责人以及社区、媒体代表等组成，理事长一般为学院知名校友担任，负责对学院学科、专业发展、人才培养、产学研合作等重大事项提出意见建议，并负责筹集办学资源等；其次，成立教师委员会，作为学院的唯一决策机构，由教授代表、普通教师代表以及管理、教辅人员代表组成，其中主体为教师代表，一般由全院大会选举产生，实行任期制，下设若干工作委员会，具体负责学院师资人事、学术、教学等决策事项，包括院长等学院负责人的提名权，主任一般由知名教授担任；以院长为首的行政团队为执行机构，具体负责教师委员会各项决议的执行和落实，由正、副院长、办公室主任、系部主任等组成，正副院长的产生实行教师委员会推荐提名，报学校审核备案；以书记为首的学院党委(纪委)负责政治监督和组织保障，并负责对教师委员会的决议进行政治审核、把关，对行政团队的执行情况进行督促检查，由正、副书记、党委委员、支部书记、组织员等组成，一般由党员大会选举产生，报上级党委审定。这样的权力结构，既突出了以教师委员会为主的学术权力，又形成了权力之间的相互平衡与制约，同时也充分吸收了各利益相关方参与，较好地体现了现代治理理念。

(四)进一步规范学院内部管理，培育良好的治理文化

组织文化是组织成员在长期的相互作用和相互影响过程中所形成的共同价值体系，是组织的灵魂[16]。组织文化犹如学院治理的土壤和空气。作为基层学术组织，学院治理过程中应培育民主、自由、鼓励创新、宽容失败的文化氛围，而作为一级行政组织，则必须做到公正、法治、透明、高效，实现办学效益最大化。因此，针对不同的管理对象，在学术事务和行政事务管理中，可以综合运用行政和市场等多种管理工具，更加重视目标管理和激励手段的运用，如对教师的学术评价、业绩考核，可以采取柔性化管理手段，以目标管理为主，实行长期考核、团队考核乃至免予考核，更加注重质量和同行评价，避免急功近利的短期行为；而在学院资源配置、绩效分配以及日常事务管理中，则必须强调制度的刚性约束，以提高组织执行力和工作效率，确保公平公正。建立健全学院内部规章制度是组织文化建设的重要环节。学院党政联席会议制度、学术委员会制度、教代会制度等会议制度以及财务管理制度、人事管理制度等最为关键，必须精心设计，相互衔接，并要注重可操作性，制订相应的实施细则。领导作风和工作方式是学院治理文化的重要组成部分，学院党政负责人特别是主要负责人要切实增强“四个意识”，坚持正确的办学方向；要开拓创新，提出有号召力的学院目标，用事业凝聚人心、鼓舞士气；要公道正派，廉洁奉公；要带头发扬民主，坚持重大事项集体决策，坚持会议末位表态；同时班子之间分工协作，精诚团结，求真务实，勇于担当，营造一个民主团结、和谐向上的工作氛围。

(五)加强和改进学院党的建设，确保全面从严治党向基层学院的有效延伸

党的十九大报告指出，党的基层组织是确保党的路线方针政策和决策部署贯彻落实的基础。要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。中国特色社会主义大学制度最本质的特征就是中国共产党的领导。在推进学院治理现代化过程中必须坚持加强和改进党的领导，保证新时代全面从严治党向基层学院的有效延伸。首先要进一步改革和完善学院领导体制，强化党的组织在同级组织中的领导地位，从而“将校院的一校两制改为一校一制，校院统一实行党组织领导下的行政首长负责制”[17]。其次，按照既懂政治又懂业务、既是好人也是能人的标准，加强学院领导班子建设，推进院系党政负责人交叉任职和党支部书记“双带头人”制度。再次加强院(系)纪检监督体系建设，考虑在院(系)设立二级纪委(或由学校派驻专职纪检员)，由基层党委书记兼任纪委书记，加大监督执纪的力度。最后要大力推进党务、政务公开，特别是财务公开，让权力在阳光下运行，主动接受监督。

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