政府资料开放与著作权法之关系：美国、欧盟、英国比较

引言

近年来“开放政府资料”(open data)运动在国家间蔚为风潮，包括美国、英国、加拿大、澳洲及以色列等国政府都积极规划推动开放政府资料政策。我国台湾地区政府也都陆续开始将此作为重大政策。

然而“开放政府资料”与现有“政府资讯公开”相关法制间之关系究竟如何？前者是否属于后者之一环而应纳入予以规范，抑或两者系全然无关之事物？中文文献中却未见有相关之研究。从而导致政府在规划“开放政府资料”相关政策时，存在诸多法制上之疑义，有待厘清。

2016年7月，台湾地区“立法院”全面修正“文化资产保存法”(以下简称“文资法”)。修法后，“文资法”第十条修改为“公有及接受政府补助之文化资产，其调查研究、发掘、维护、修复、再利用、传习、记录等工作所绘制之图说、摄影照片、搜集之标本或印制之报告等相关资料，均应予以列册，并送主管机关妥为收藏且定期管理维护。(第一项)前项资料，除涉及国家安全、文化资产之安全或其他法规另有规定外，主管机关应主动以网路或其他方式公开，如有必要应移拨相关机关保存展示，其办法由中央主管机关定之。(第二项)”

2.3 过表达B7-H3对细胞周期的影响 在肿瘤细胞中分别瞬转空载体和B7-H3真核表达载体，于转染48 h及72 h后收集细胞，用流式细胞仪检测细胞周期变化。结果如图3所示，过表达B7-H3之后，与对照相比，处于G1期的细胞增多，S期细胞减少，提示细胞发生了G1/S期阻滞。

Brown&Levinson(1987)的礼貌与面子观认为，礼貌的基础是“面子”，面子是个体的自我体现。交际中，为了礼貌起见，人们会尽量避免或减少伤害面子行为的数量和程度，具体表现为以下几种礼貌策略：“直接性策略、积极礼貌策略、消极礼貌策略、间接性策略和放弃实施威胁面子行为。”[5]与Brown&Levinson的礼貌框架相对应，Culpeper(2005)的不礼貌框架也包括五大类策略[6]：

此一条文修正，触发了开放政府资料与著作权法间的矛盾关系。倘若开放政府资料所开放的，是不受著作权法保护的资料，政府当然可以开放，提供民众加值利用；但是，类似文化资产资料此种内涵丰富的调查报告，每一份调查报告均受著作权法保障，如果贸然开放，是否会有著作权法的问题。甚至，在“文资法”第十条所要求开放的，包括“接受政府补助”之文化资产资料，而政府补助之调查报告，著作权可能不在政府手上，政府又如何可以贸然开放？

诸如此等问题，显见台湾地区在推动开放政府资料运动时，并没有仔细思考其与政府资讯公开法、著作权法之关系。本文以下将从比较法之角度，从美国、欧盟、英国，看各国如何在开放政府资料与著作权法间，寻求解决之道，最后提出结论。

一、美国政府资料开放与著作权之关系

美国对于政府资料开放与公部门资讯再利用并无专法规范，是透过“政府资讯公开法(Freedom of Information Act)”、“著作权法第 105 条”，与“管理与预算办公室(Office of Management and Budget)第A-130号通告”，共同架构起政府资料(讯)开放与再利用法制。

(一)联邦政府对著作不拥有著作权

1976年《美国著作权法》第105条规定：“本法所定著作权之保护，不适用于美国政府之任何著作。但美国政府因转让、遗赠或其他方式移转而接受或拥有著作权者，不在此限。”*17 U.S.C.§ 105.前述第105条中所指的没有著作权的美国政府，只适用于在联邦层级，至于各州和地方政府，则可能拥有其出版品上的著作权。例如，科罗拉多州(Colorado)政府甚至拥有该州法规(statutes)的著作权*West Colorado Revised Statutes Annotated § § 2-5-115,2-5-118(b)(II).。

根据《美国著作权法》第101条，所谓的美国政府著作(work of the United States Government)，系指美国政府官员或受雇人，于职务范围内所完成之著作*17 U.S.C.§101.。至于员工在职务范围外所完成之著作可能是具有著作权的*S.REP.NO.473,94th Cong.,2d Sess.56-57(1976).。《美国著作权法》第105条设计的目的，在于确保政府资讯能维持在公共领域(public domain)，这是它为公众利益服务最好的方式*Miriam Marcowitz-Bitton,Commercializing Public Sector Information,97 J.Pat.& Trademark Off.Soc’y 412,420(2015).。

2009年 1 月 9 日，美国总统奥巴马(Barack Obama)就任当天签署了《透明与开放政府备忘录》(Memorandum on Transparency and Open Government)，揭橥全国性的“开放政府资料”政策方针，强调开放政府必须具有“透明”(transparency)、“参与”(participation)及“合作”(collaboration)三项原则，指出政府应将决策过程及结果公诸于世，藉由让公众更加了解政府作为，使政府得以承担应有的责任，同时尽可能地使公众及所有公民团体能参与其中，透过与公众合作的方式发展政策，以增进施政效能及品质*陈舜伶、林珈宏、庄庭瑞：《藏智于民：开放政府资料的原则与现况》，“中央研究院”资讯科技创新研究中心,台湾创用CC计画，2013年1月。。

(二)资讯自由法与申请资讯时之收费

美国是政府资讯公开最早的推动者。其资讯公开法的最早立法为1966年通过的《资讯自由法》(Freedom of Information Act)*现规定于5 U.S.C.§ 552.。该法于1966年颁布并于1967年生效，其目的是使任何个人或组织，不论其国籍或原籍国，都能要求联邦机构提供其所拥有的任何记录。资讯自由法还要求政府机构发布与其组织和功能、规则、决定、程序、政策和教程相关的素材*5 U.S.C.§ 552(a).。其中有九类例外豁免公开之规定：国家安全、内部机构规则、其他法规保护的资讯、商业资讯、机构间备忘录、个人隐私、执法记录、金融机构和油井资料*5 U.S.C.§ 552(b).。除此之外还有大约140个不同的法规允许拒绝提供资讯的要求*Miriam Marcowitz-Bitton,supra note,at 422.。

1996年电子资讯自由法(Electronic Freedom of Information Act)将资讯自由法进行修正和扩大*Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996,Pub.L.No.104-231,110 Stat.3048(1996).。它要求在1996年11月以后创建的任何资讯在网路上公布，并连同公开记录的索引与记录本身一起公布*5 U.S.C.§ 552(a).。

依据资讯自由法(FOIA)，若以书面提交的方式要求政府提供资讯，则政府必须在20个工作日内回复要求，或证明所要求的资讯属于FOIA豁免的范围之一*5 U.S.C.§ 552(a)(6)(A).。

根据资讯自由法所提出之申请，政府被允许收取合理的费用*根据Federal Open Government Guide的说明：“Search fees generally range from $11 to $28 per hour,based on the salary and benefits of the employee doing the search.Fees for computer time,which are described in each agency’s FOIA regulations,vary greatly.They may be as high as $270 per hour.Photocopying costs are normally between 3 and 25 cents per page.”(Federal Open Government Guide,10th Edition published by The Reporters Committee For Freedom of the Press).。除非针对适用优惠或减免规定，政府亦得收取直接用于搜寻和复制资讯所需之费用*5 U.S.C.§ 552(a)(4)(A).。收取的费用，不一定要收回所有的处理成本*Id.§552(a)(4)(A)(iv).。

此外，1986年的资讯自由法改革法(FOIA Reform Act)为四种类型的请求者制定了具体费用：商业请求者、来自教育或科学机构的非商业请求者、新闻媒体的代表和其他请求者*Freedom of Information Reform Act of 1986,Pub.L.No.99-570,§ § 1801-1804,100 Stat.3248(1986).。如果所申请之公开资讯符合公共利益，则毋须收取任何费用*5 U.S.C.§ 552(a)(4)(A)(iii).。

联邦资讯自由法也不适用于州或地方政府。所有州都有自己的“公开记录法律”，规定对州和地方记录的获取*Miriam Marcowitz-Bitton,supra note 5,at 422-23.。大多数州要求以合理费用购买资料，通常是复制文件的成本，但有九个州允许在设定费用时包括固定成本与维护成本*Free or Fee:The Governmental Data Ownership Debate Gita White Paper(Aug.2005)(Alaska,Hawaii,Iowa,Mississippi,Michigan,Nevada,Tennessee,Indiana,and Maryland).。仅有四个州禁止任何公部门资讯的商业再利用*Colorado,C.R.S.A.§ 24-72-305.5;Rhode Island,R.I.Gen.Laws § 38-2-6;South Carolina,Code 1976 § 30-2-50;South Dakota,AG.Op.80-27.。某些州规定，具有公益性质或由贫困者提出申请时，可减免费用*例如，Alaska,AS § 40.25.110(b)-(e);Idaho,IC 9-338(8);Maine,1 MRSA 408(3)-(5).。有七个州将区分商业和非商业用途，而做不同收费，甚至免除非商业利用之费用*例如，Arizona,A.R.S.§ 39-121.03,39-122,39-127;Minnesota,MS § 13.03.。某些州则允许向商业用户收取更高的费用*例如，Arizona,A.R.S.§ 39-121.03,39-122,39-127;Kentucky,KRS § 61.8741;Minnesota,MS § 13.03;Mississippi,§ 25-61-7;Oklahoma,OS § 24A.5(3).。不过，有12个州禁止政府询问资讯申请者的用途*例如，Texas,Tex Gv.Code § 552.222(a).。

(三)《减少纸上作业法》及行政管理预算局A-130号通告

美国行政管理预算局(Office of Management and Budget,OMB)在2000年11月28日所发布的第A-130号通告(OMB Circular No.A-130)，是美国关于公部门资讯之利用，最重要立法之一*OMB Circular No.A-130,Management of Federal Information Resources,(Nov.28,2000).。它的依据为1980年《减少纸上作业法》(Paperwork Reduction Act 1980,PRA)，1995年《减少纸上作业法》又进行了修订(Paperwork Reduction Act 1995)*44 U.S.C.Chapter 35.，该法要求联邦机构在不限制或不设条件的情况下，以不大于传播成本(cost of dissemination)的费用积极传播公共资讯*Miriam Marcowitz-Bitton,supra note 5,at 420-21.。

OMB第A-130号通告最初于2000年11月28日发布，每三年检讨一次。它提供了政策的概念基础，即：“假如政府资讯是宝贵的国家资源，则当政府资讯以即时和公平的方式提供予所有人时，将可使社会的经济利益最大化”*OMB Circular No.A-130,App.IV,§ 9(b).。因此，要求避免采取不当限制的做法，例如独占近用、对公部门资讯之再利用、转售或散布收取费用或权利金*OMB Circular No.A-130,§ 8a(7).。

根据OMB的定义，政府资讯是：“以任何媒体或形式(包括文本(textual)、数字(numerical)、图形(graphic)、制图(cartographic)、叙述(narrative)或视听(audiovisual))”，“由联邦政府所生产(created)、收集(collected)、加工(processed)、传播(disseminated)或处置(disposed)”，“以传播或表达的任何事实(facts)、资料(data)或观点(opinions)等知识”*Id.,§ 6h.。

对比2组患者生活质量以及身体功能,研究组生活质量(42.45±5.45)分,身体功能(43.85±5.89)分,参照组生活质量(33.45±4.89)分,身体功能(34.12±5.01)分,数据对比t值为6.9530,p值为0.05、t值为7.1181,p值为0.05,研究组评分高于参照组患者,组间对比具有显著性差异(P<0.05)。

此一规定适用于联邦政府所有的行政机关*Id.,§ 4a.，但其也明文说明，并不因此而可漠视个人隐私权*Id.,§ 7g.或国家安全问题*Id.,§ 4b.。OMB第A-130号通告第8条详细规范了行政机关应如何向公众提供资讯。行政机关必须提供“描述机关组织、活动、计划、会议、记录系统和其他所持有的资讯”*Id.§ 8(a).，并且“根据资讯自由法(FOIA)和隐私法(Privacy Act)的规定提供*Id.§ 8(b).。行政机关必须以最大限度有效利用资讯，且最有效降低成本的方式，以公平和即时的方式履行其提供义务*Id.,§ 8(c)(i)-(ii).。

为了避免不适当的限制，其规定行政机关不得制定会妨碍即时性和公平性的资讯传播方式*Id.,§(7)(a).，包括收取加值费用或权利金*Id.,§8(7)(b).。除了少数例外*该通告第8条(7)规定:(i)where statutory requirements provide otherwise,(ii)where the information only benefits a specific group or(iii)where the Director of the OMB allows for an exception.，所收取费用不得超过“足以回收传播成本之程度”*Id.,§ 8(7)(c).。

(四)近期美国政府推动开放政府资料

虽然美国联邦政府的作品不受著作权保护，但这并不代表大众可以要求政府无条件提供所有作品。反之，政府机构可以透过立法对获取和再利用资讯施加特定条件，不过必须是为了确保政府著作中的著作权资讯得到保护，才可以加以限制。此外，若著作有其他非政府官员或组织的共同作者或赞助者，亦可限制此种资料的利用*Id.at 420.。

水库水位监测系统采用先进可靠的压力探头，可避免机械活动部分带来的机械磨损和误差，数据采集、上传系统也是采用目前成熟先进的模块化结构设计。在电源和信号上采用3级防雷技术，高达皮秒的反应速度，可有效避免雷电对设备的损伤。对于无电源的水库，特地研发了一种太阳能加电瓶的电源，解决了架设电源线路投资大的问题。

美国联邦政府对于政府资料开放之关键态度为“政府资讯乃全民所有，交由政府信托管理*廖淑君：《政府资讯加值利用与管理法制研究：以美国及英国为例》，《科技法律透析》，第19卷，2007年第7期。”，换言之，对政府所持有的资讯而言，政府运作来自人民纳税的基础，而政府资讯是为了政府营运决策所收集产生的，自然属于全民的共同财产，因此，政府资讯之所有权不应由政府单独享有*邱羿浓：《开放政府资料之推动策略研究：英国、美国与台湾之比较》，台湾大学资讯管理研究所硕士论文第14页，2012年7月。。

除了在成品中添加Nisin抑制微生物生长外，也可在发酵过程中加入，这优于化学防腐剂的特性。如在白酒发酵过程中加入Nisin，可有效降低白酒总酸，抑制白酒发酵中乳酸菌的生长繁殖，控制白酒醪液中乳酸、乳酸乙酯的生成，提高白酒品质[12]；而酱油等调味品由多菌种天然酿造而成，发酵过程中添加Nisin也可抑制特定菌种或杂菌对品质的影响。

联邦政府开放资料的入口网站(Data.gov)于2009年5月21日开始上线营运，该平台目前仅开放“联邦政府资讯”。美国联邦政府之所以可以如此快速开放政府资讯是因为依《著作权法》第105条规定，政府资料并非著作权保护之标的，而是落入公共领域成为公共财(Public Domain)。故联邦政府网站的资料政策声明(Data Policy Statement*联邦政府网站的资料政策声明，http://www.data.go v/data -policy，2017-07-10.)，仅简单针对“资料开放范围限于公共信息”“所提供资料的保密性、隐私、品质安全符合美国现行法规定”“本网站不会也不该去控管该资料的最终使用，但会保留网站提交资料的原始面貌及版次”“引用需标注资料来源及日期，并明确表明联邦政府不对经撷取的资料及资料分析进行担保”进行纲要式的使用规范宣导，而非授权条款*涂能谋主持：《我国政府资料开放(Open Data)资料授权规范之检讨与规划》，“台湾行政院”研考会委托计画，第18-19页，2013年12月。。

在此规范下，可见英国政策系允许行政机关于特定范围内，基于营利目的为政府资讯定价，以助于政府收支*刘得正：《我国政府资讯再利用法制建构之研究》，世新大学法学院硕士论文，2010年7月，第97页。。

二、欧盟政府资料开放与著作权关系

(一)再利用指令集目的

该指令要求，当人民提出再利用申请时，公部门必须按照一般政府资讯公开申请案处理的时程，在一样的且合理的时间范围内处理人民之申请*Article 4 section 1 of PSI Directive(“ 1.Public sector bodies shall,through electronic means where possible and appropriate,process requests for re-use and shall make the document available for re-use to the applicant or,if a licence is needed,finalise the licence offer to the applicant within a reasonable time that is consistent with the time-frames laid down for the processing of requests for access to documents.”)。如果成员国的法律没有具体规定申请案之处理期间，该指令规定的时间为20天，针对更大或复杂的请求则可延长处理期间*Article 4,Section 2 of the PSI Directive.。

江淮总捕头秦铁崖，接到手下送来的一封信，封皮上写着：“江云飞台鉴”，内页笔墨淋漓，文字很短，霸气十足：

制订公部门资讯再利用指令之目的，乃希望实现下述目标。第一，它要帮助创建利用公部门资讯的欧洲资讯服务业。第二，它要增加跨境的公部门资讯再利用，以赋予资讯产品及服务的附加价值。第三，它旨在限制竞争扭曲，例如市场中的垄断市场和歧视做法。第四，其目的是协调成员国的立法。因为截至该指令立法通过时，欧盟各国在公部门资讯再利用的相关立法方面的走向并不相同*Miriam Marcowitz-Bitton,supra note 5,at 429.。

(二)与资讯公开法之关系

首先需厘清，再利用指令与各国原有的资讯公开法制(access regimes)的关系。在欧盟共同体下本来就另外有规定要求会员国要资讯公开，根据《欧盟权利宪章》(Charter of Fundamental Rights of the European Union)第41条(良好治理权)及第42条：“欧盟每位公民、及任何居住或登记于位会员国的自然人或法人，均有权取得欧洲议会、理事会与执委会之文件。”*Articles 42 of the Charter of Fundamental Rights of the European Union(“ Any citizen of the Union,and any natural or legal person residing or having its registered office in a Member State,has a right of access to European Parliament,Council and Commission documents.”).其在再利用指令前言明确指出，该指令乃是站在个会员国既有的资讯公开法制上而建立，其并不去改变既有的资讯公开规定。如果在该国的资讯公开法中，要求必须当事人具有利害关系者才能申请某一文件，则不适用再利用规定*Section 9 of the preface to the PSI Directive(“ The Directive builds on the existing access regimes in the Member States and does not change the national rules for access to documents.It does not apply in cases in which citizens or companies can,under the relevant access regime,only obtain a document if they can prove a particular interest.”).。

该指令所要求的义务，乃是各国若已经存在公部门资讯再利用的法规时，该指令要求该资讯再利用之法律符合某些标准。亦即，该指令并没有要求各国必须开放特定类型的文件再利用，也不要求修改开放特定资讯的法律*Section 9 of the preface to the PSI Directive(“This Directive does not contain an obligation to allow re-use of documents.The decision whether or not to authorise re-use will remain with the Member States or the public sector body concerned.”).。

(三)适用之公部门与文件

该指令规定：如果公共部门机构持有的文件已经开放，那些文件必须被以商业或非商业目的之再利用*Article 1,Section 4 of the PSI Directive;Article 3 of the PSI Directive.。根据指令的规定，当“公共部门机构授权、出售、散布、交换或提供资讯”时，文件会被视为可供再利用*Section 9 of the preface to the PSI Directive(“This Directive should apply to documents that are made accessible for re-use when public sector bodies license,sell,disseminate,exchange or give out information.”).。此外，文件必须尽可能以电子方式、以现有的档案格式和语言提供*Article 5,Section 1 of the PSI Directive.。

会员国促进公部门资讯再利用的义务，有一些例外：即该指令必须遵守与其他欧盟指令中个人资料保护相关的原则*Section 21 of the preface to the PSI Directive[“This Directive should be implemented and applied in full compliance with the principles relating to the protection of personal data in accordance with Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and of the free movement of such data(9).”].，并且不能影响各会员国法律中授予个人资料的保护程度*Article 1,Section 4 of the PSI Directive.。该指令之适用，同时必须符合智慧财产权相关国际协议*Article 1,Section 5 of the PSI Directive.。

其次，只有被视为“文件(document)”的内容受PSI指令的规定约束*Article 1,section 2(a)and 2(b)of the PSI Directive.。该指令规定：“文件”是“公部门所持有，对行为、事实或资讯的任何陈述，以及此类行为、事实或资讯的任何汇编，无论其媒介为何(写在纸上或以电子形式或作为声音、视觉或视听记录)*Section 11 of the preface to the PSI Directive[“ It covers any representation of acts,facts or information - and any compilation of such acts,facts or information - whatever its medium(written on paper,or stored in electronic form or as a sound,visual or audiovisual recording),held by public sector bodies.”];Article 2,section 3(a)of the PSI Directive.”。而其明确规定排除于此的文件，包括：(1)不是在政府机关公务范围内产生的文件；(2)第三方拥有智慧财产权的文件；(3)在该国资讯公开法制下得不公开之文件，包括分类为机密之文件，或基于国家安全或商业原因；(4)公共服务广播公司或教育、研究或文化机构持有的文件*Article 2,section 2 of PSI Directive[“(a)documents the supply of which is an activity falling outside the scope of the public task of the public sector bodies concerned as defined by law or by other binding rules in the Member State,or in the absence of such rules as defined in line with common administrative practice in the Member State in question;(b)documents for which third parties hold intellectual property rights;(c)documents which are excluded from access by virtue of the access regimes in the Member States,including on the grounds of:- the protection of national security(i.e.State security),defence,or public security,- statistical or commercial confidentiality;(d)documents held by public service broadcasters and their subsidiaries,and by other bodies or their subsidiaries for the fulfilment of a public service broadcasting remit;(e)documents held by educational and research establishments,such as schools,universities,archives,libraries and research facilities including,where relevant,organisations established for the transfer of research results;(f)documents held by cultural establishments,such as museums,libraries,archives,orchestras,operas,ballets and theatres.”].。

食品科学与技术行业相关专家表示，中国食品工业要提质增效就要走出去，“一带一路”增加了我国食品走向世界的机会，食品的全球化将有效推动食品产业向规模化、集约化发展，有助于我国食品企业更好地掌握全球食品需求动态，掌握食品产业现状，促进企业发展。

该指令定义了所适用的公部门范围。所谓的“公部门(Public sector bodies)”被定义为“由公法所管辖的国家(state)、地区(regional)或地方机关(local authorities)或实体，或由一个或多个此类机关或实体所建立的组织”*Article 1 Section 1 of the PSI Directive(“ 1.‘public sector body’ means the State,regional or local authorities,bodies governed by public law and associations formed by one or several such authorities or one or several such bodies governed by public law;”).。所谓的由公法所管辖(governed by public law)，乃指：(1)为满足一般公众利益需要之特定目的而设立，不具商业与工业性质，(2)具有独立法人格*Article 2,Section 2(a)and 2(b)of the PSI Directive.，(3)大部分由国家、地区或地方行政机关编列预算与监督*Article 2,Section 2(c)of the PSI Directive.。

(四)提供再利用之最低标准

欧盟的公部门资讯再利用指令*Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information，以下简称PSI Directive。原文可参照：http ://eur-lex.europ a.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ :L:2003:34 5:0090:0096:EN:PDF。(Directive 2003/98/EC of the European Parliament and of the Council of 17 November 2003 on the re-use of public sector information)，以“透明” “公平竞争”二大主轴为核心，要求政府加强其资讯资产之再利用，并建议提供免费、开放授权之资料，以及建立资料清单或整合入口网站*邱羿浓：《开放政府资料之推动策略研究：英国、美国与台湾之比较》，台湾大学资讯管理研究所硕士论文，第48页，2012年7月。。

虽然指令允许收取加值费用，但是最多不能超过“为了收集、产生、复制和散布文件所花费的总成本”*Article 6 of the PSI Directive(“ Where charges are made,the total income from supplying and allowing re-use of documents shall not exceed the cost of collection,production,reproduction and dissemination,together with a reasonable return on investment.”).。换言之，该费用不仅可以纳入搜集所申请资料之成本，还包含合理的投资回报*Miriam Marcowitz-Bitton,supra note,at 432.。该规定只是设定收费上限，但并没有要求一定要收费*Section 14 of the preface to the PSI Directive.。

英国政府出版的作品有所谓的“皇室著作权”(Crown copyright)*Ruth L.Okediji,Government as Owner of Intellectual Property? Considerations for Public Welfare in the Era of Big Data,18 Vand.J.Ent.& Tech.L.331,347(2016).，其适用于“由女皇陛下或在皇室服务之官员或雇员于执行职务期间创造的作品”*Copyright,Designs and Patents Act 1988,c.X,§ 163,(UK).。根据英国法律，未出版的作品，其皇室著作权为125年，若作品已出版，则保护50年*Ruth L.Okediji,supra note 80,at 347-348.。

公共部门机构在制订文件再利用之原则时必须遵守竞争规则，并且必须设法避免它们与私人合作伙伴之间的排他性协议。然而在某些为了公共利益而有必要之时，例如在无专属授权情况下没有商业愿意投资时，例外允许专属授权*Section 20 of the preface to the PSI Directive;Article 11,Section 2 of the PSI Directive.。

公部门提供资讯再利用时，可以不加条件，也可以透过的授权约定设加条件。如果采取授权，必须提供标准授权，并且不得对于竞争以及再利用的可能性设下没必要之限制*Article 8,Section 1 of the PSI Directive.。

为了鼓励透明度(transparency)，该指令规定：对于申请之条件以及所需之费用，必须事先制订公布，还必须向申请人告知“对具体决定与影响他们的措施的救济管道”*Article 7 of PSI Directive.。换句话说，对人民所提出之再利用申请，公部门若根据各种例外事由拒绝时，人民可提出救济*Miriam Marcowitz-Bitton,supra note 5,at 432-33.。当公部门拒绝其申请时，必须说明拒绝理由。若是因为该资讯之著作权由第三人所有，则必须告知该第三人为何。且在拒绝通知中，必须告知救济管道*Article 4,Section 3-4 of the PSI Directive.。

(五)各国落实与后续修改

截至2008年5月，27个欧盟成员国通知执委会，表示他们已经实施了该指令*Implementation of the PublicSectorInformation Directive 2003/98/EC by the Member States,http:// ec.europa.eu/informatiorLSociety/policy/psi/rules/ms/index_en.htm.。其中12个国家(比利时、德国、希腊、西班牙、爱尔兰、意大利、赛普勒斯、卢森堡、马尔他、罗马尼亚、瑞典和英国)对公部门资讯再利用制订特别法规。3个成员国(丹麦、奥地利和斯洛维尼亚)一方面保留指令通过前便已经制定的立法，另外再加上具体的公部门资讯再利用法规。8个会员国(保加利亚、捷克、芬兰、法国、拉脱维亚、立陶宛、荷兰和葡萄牙)则将公部门资讯再利用之规定，纳入到现存的立法框架中。4个会员国(爱沙尼亚、匈牙利、波兰和斯洛伐克)向执委会通报了该指令之前已经采取的措施，但没有立法通过任何新的再利用规定*Miriam Marcowitz-Bitton,supra note,at 429.。

尽管欧盟试图以该指令在欧洲地区建立统一架构，然而依《伯恩公约》第2条第4款规定，欧洲各会员国针对政府就政府资讯得否主张著作权一事，各国得为不同主张。因此，该指令之制定乃是为调和欧盟各会员国在政府资料开放与再利用的法规与实际操作的调和建立一个最低度的基准。由各会员国在符合此基准的情况下自行透过其国内法规加以履行。

(六)扩大适用文化机构

2013年，欧盟以Directive 2013/37/EU,修改了原本的Directive 2003/98/EC on the re-use of public sector information。经过2013年指令的修正补充，现行的Directive 2003/98/EC的主要内容包括：对于适用之文件范围的界定、公部门机构的定义、再利用的定义、将包括图书馆(大学图书馆)、博物馆和档案馆(archives)享有智慧财产权的资料的再利用纳入本指令基准的适用范围、对于再利用之请求的处理程序、再利用条件的设定、收费的原则、授权方式、专属性安排或授权之禁止等。

定理 1 (ⅰ) 若a≤λ1,则系统(3)没有共存解;若a≤λ1且d≤λ1,则系统(3)没有非负非零解。

三、英国政府资料开放与著作权关系

欧盟各国家之政府资料开放发展仍须要回归到各国规范观察。以下以最具代表性的英国政府资料开放发展为例。

(一)政府之皇室著作权

指令包含了不歧视原则(non-discrimination)*Article 10 of the PSI Directive.。不过有一些情况例外，例如公共部门机构在执行公务时可以免费交换资讯，但其他各方对相同资讯再利用时可能还是会被收取加值费用。虽然对于不同对象的收费方式不同，然而这样的区别并不会被视为歧视。而将商业和非商业利用为不同收费，也不会被视为歧视*Section 19 of the preface to the PSI Directive;Miriam Marcowitz-Bitton,supra note,at 432.。

英国国家档案和记录管理局(National Archives)负责管理皇室著作权，他们的职责包含对这些著作采取一个完整的授权方案进行授权，此外也将此权力授权于其他政府机关及部门，以便这些部门能自行进行授权*Id.at 348.。

(二)公部门资讯再利用规则

为履行前述欧盟2003年之指令(该指令要求各会员国法规至迟须于2005年7月1日起符合指令之规范)，英国于2005年施行“公部门资讯再利用规则(The Re-use of Public Sector Information Regulations)”，其中第 2 条规定，得进行再利用之资讯范围涵盖英国资料保护法、资讯自由法等规范下得释出予公众之资讯，且政府具有智慧财产权(intellectual property rights)者为限。惟在公共广播公司、教育研究机构、文化场所或第三人得对该资讯主张著作权之情况，不适用之*The Re -use of public Sector Information Regulation 2005,SI 200 5 N01515,§2(U.K.2005).。又同法第 15 条明白规范政府资讯收费事宜，其中，原则上政府资讯之收费总额不得超过资讯的搜集、产制、重制、散布之成本外，例外如有特殊情况，政府得以合理投资报酬(reasonable return on investment)价额释出资讯，且政府机关可再搭配边际成本定价法或是平均成本定价法，依据不同的情况为差别定价。

另外，地方政府资讯，则依各州规定*财团法人资讯工业策进会科技法律研究所：《Open Data再利用法制配套与机制研究报告》，第3页，2012年12月。，目前全美已有39个州政府参与政府资料开放平台的建置，并各自订立网站的授权条款，简繁不一，仍然没有统一的政府资料开放使用授权规范条款。

这时，他发现就在十几米处，出现了日本鬼子！战士们纷纷举枪射击。经过一瞬的犹豫，他也开始对着日本鬼子疯狂射击。

2006年卫报(Guardian)要求开放英国政府地理调查机构(Ordnance Survey)资讯，同时有民间公司指控英国政府地理调查机构针对地理资讯的使用收取不当规费、限制竞争，引发政府资料开放的讨论风潮。2007年英国内阁办公室进行“资讯力量研究”(Power of Information Review)，探讨民众的资讯需求。2008 年内阁办公室设立资讯力量专案小组(Power of Information Taskforce)，并于2009年启用政府资料入口网站Data.gov.uk，汇整并集中提供各部门的政府资料。

科技不断进步，工程测量必然会与时俱进，推动测绘新技术向系统化、智能化和自动化发展，以下是对3S技术以及数字化测绘新技术等应用的简要分析。

2012年英国政府提出“开放政府资料”白皮书，并出资成立开放资料研究所(Open Data Institute)，由资讯学界重量级的学者负责研究政府开放资料的商业价值，并与公私部门及学界密切合作，以协助评估政府发展资料公开之相关成本与效能*陈舜伶、林珈宏、庄庭瑞：《藏智于民：开放政府资料的原则与现况》，“中央研究院”资讯科技创新研究中心,台湾创用CC计画，2013年1月，第15页。。

为了履行前述欧盟指令于2013年所作之修改，英国政府制定颁布了“2015年公部门资讯再利用规则”(The Re-use of Public Sector Information Regulations 2015)。2015规则已自2015年7月18日起生效。其重要内容包括：详列公部门机构、再利用的定义、排除适用范围之文件资料、对于再利用之请求的处理程序、资料文件公开之格式、授权条件之设定、专属安排或授权之禁止、对于再利用收费规定(其中最重要的是所收费用不得超过重制、提供与散布所产生的边际成本(marginal costs)，以及排除于此规定适用范围之机关、机构)以及就处理文资开放与再利用之申诉建立机关内部管道与程序之等。

(三)自动授权架构

由于英国政府对官方文件均拥有著作权，所以对外提供再利用时，与美国不同，必须进行授权。为了降低授权时的阻碍，英国政府对于资料之再利用，制定了“开放政府授权条款(Open Government License,OGL)”，结合“创用 CC-姓名标示 3.0(Creative Commons Attribution License 3.0)”及“Open Data Commons Attribution License*http ://opendatacommons.org/licenses/b y/。”两者的授权方式，一并对著作权(Copyright)及资料库库权利(Database right)*需说明者，欧盟各国对于资料库提供15年的保护期间。进行授权。

固液比为2∶1（g∶ml），培养温度31 ℃，接种量1.5%，基础营养盐液pH值7，冬凌草与麸皮比（g∶g）分别为1∶2、1∶3、1∶4、1∶5、1∶6，每组3个重复。

① 锚杆采用TRUSS单元中的T3D2单元来模拟，杆单元能够承受沿着杆方向的拉力和压力，与预应力锚杆受力性能相同。

英国政府为了“公部门资讯”之再利用，发展出一整套的英国政府授权架构(UK Government Licensing Framework，简称UKGLF)*Nat’l Archives,UK Government Licensing Framework for Public Sector Information 4(4.1 ed.2014).。英国政府授权架构，是想引入简单透明的授权程序，消除再利用的障碍*Id.at 5.。英国政府授权架构之适用范围，仅限于政府拥有之著作权和资料库权(databaseright)，不适用于政府事后取得之权利*Id.at 6.。

在此架构下，有好几套可以用的授权方案。第一个方案为“政府开放授权”(Open Government License,OGL)，其允许所有商业及非商业的再利用，只要标示原著作出处(姓名表示权)，即可免费用于任何目的*Id.at 13.。第二个方案为“非商业政府授权”(Non-Commercial Government License)，其对所允许之利用有部分限制。采取此方案下，其利用限于非商业性，且一样要标示原著作出处(姓名表示权)*Id.at 14.。第三个方案为“收费授权”(Charged License)。若采此方案，对再利用进行授权时，必须收取授权金*Id.at 15.。根据“公部门资讯再利用规则”，在此方案下的收费，必须限于文件之复制、提供、散布之边际成本(marginal cost)*The Re-Use of Public Sector Information Regulations 2015,§ 15 tbl.2.42(UK).。再利用规则并规定，所收取之费用，不应超越直接成本、间接成本、合理的投资回馈等加总*Id.。此外，资讯公开法与此授权架构之适用有关。在资讯公开法下无法取得的讯息，则不适用上述政府授权架构*Nat’l Archives,supra note 89,at 7.。除此之外，某些利用资讯公开法才能取得的讯息，仍然必须回归著作权法，得到授权后才能使用*Id.at 5,8.。上述三种授权方案是一种标准授权，而政府可决定不同的政府资讯采用哪一种授权方案。尤其采取前两种方案时，不需要再与政府洽谈授权事宜，可以降低交易成本。

英国国家档案和记录管理局强调，若公部门资讯可免费提供再使用，则原则上应采取“政府开放授权”(OGL)方案*Id.at 12.。许多政府部门原则上都采取“政府开放授权”此方案，包括中央部会、下级行政机关和地方议会等*Ruth L.Okediji,supra note 80,at 351.。而行政机关采取“政府开放授权”方案者，行政机关必须提供“著作权归属声明”，并告知该著作之著作权乃采用“政府开放授权”此授权方案*Nat’l Archives,supra note 89,at 13.。若行政机关欲采取第三种授权方案“收费授权”方案，将受到许多限制。其收费必须只限于边际成本，若超过边际成本，则其计算方式必须加以说明，符合特定判准*Id.at 12.。这些判准包括该资讯位于的脉络、生产的成本、其他提供管道、市场条件和其他考量因素*Nat’l Archives(UK),Criteria for Exceptions to Marginal Cost Pricing(2009).。

四、欧美政策比较

从上述美、欧针对政府资料开放发展之介绍中，可知它们对于政府资料开放政策采用两种截然不同的思维。美国认为政府资料系人民以纳税支持政府活动下的产物，故属于全体国民，而非政府所有，因此采取“Open Access”作为授权政策。在此政策下，人民能以最少成本近用政府资讯，并结合私人营利、非营利组织对网路资讯变革之速度及能力，持续进行政府创新改革并活络经济*邱羿浓：《开放政府资料之推动策略研究：英国、美国与台湾之比较》，台湾大学资讯管理研究所硕士论文，第59页,2012年7月。。相对地，欧盟及英国等国家则认为政府资讯归政府所有，因此倾向外界必须透过申请授权，方能取得、再利用政府资讯，授权政策上乃是采取“Cost Recovery”，即使用者付费之态度*同上注，第17页。。

由表4可知，长大纵坡试验段路面施工完成后，其渗水系数、平整度、压实度平均值分别为83.0ml/min、1.14/mm、98.01%，三种检测指标均能够满足规范要求，长大纵坡试验段路面施工质量良好。

然而，英国政策过往常被批评将产生压抑市场发展之危害，如2000年欧洲有研究报告指出政府资料开放采回收成本原则看似合理，但对总体经济及社会，甚至是政府财政而言未必有正面效果。例如免费开放政府资料为原则的美国，其预估公部门资讯得以创造的市场价值为欧洲市场的五倍之多，且资讯业者的竞争力也较强*同前注[104]，第17页。。故从英国2005年“公部门资讯再利用规则”到2010年“开放政府授权条款”，也看出来英国政府对政府资料授权政策上的转变*涂能谋主持：《我国政府资料开放(Open Data)资料授权规范之检讨与规划》，“行政院”研考会委托计画，第23-24页，2013年12月。。

五、结语

本研究发现，开放政府资料的运动虽然风起云涌，但是从法律角度而言，似乎没有厘清其与既有的政府资讯公开法与著作权法之关系。尤其所谓的资料，可能包括不受著作权法保护的原始资料，也可能包括受著作权法保护的文件。当政府想要开放越多的官方资料时，必须先厘清究竟有无拥有著作权。我国台湾地区的“文化资产保存法”第十条的问题在于，其连“受政府补助”之文化资产资料均要求开放，但却没有先厘清著作权的归属。且开放政府资料的精神，就是要鼓励民间后续的加值利用。纵使政府可以开放资料，包括在网路上开放，但开放不必然等于全部放弃著作权，民众后续的加值利用，仍应该确保得到著作权之授权。因此，本文认为，在推动开放政府资料时，仍必须回头厘清其与政府资讯公开法与著作权法之关系。