公共作品利用的法律完善——以开放数据为视角

当下，“开放数据”运动已成为一股世界性的潮流，其秉承与开放源代码、开放存取一样的理念，倡导数据应被自由使用。在开放数据运动中，政府等公共机构数据的开放意义举足轻重。一方面，公共机构是人类政治、经济、文化活动所产生信息最权威的收集者、加工者和传播者，公共机构信息的公开可以满足公众知情权的要求，促使公共机构改善服务、提升形象。另一方面，公共机构信息占社会信息总量的80%左右，且具有权威性、时效性、与日常生活的紧密相关性等特点，往往蕴含着巨大的经济价值。公共机构信息开放大体上经历了三个阶段。*洪京一：《从G8开放数据宪章看国外开放政府数据的新进展》，《世界电信》2014年第1期，第55页。第一个阶段系从20世纪60年代至2009年，称为公共机构信息的“被动开放”阶段。2009年，奥巴马政府发起“开放政府指令”(Open Government Initiative)，建立一站式政府信息公开网站Data.Gov，开启了“主动开放”数据的阶段。2012年，随着数据成为信息经济时代的重要资产，开放数据运动由“公开”进入到重视商业开发的“再利用”阶段。2013年6月，美、英、法等八国在G8峰会上共同签署《开放数据宪章》，“开放数据”运动更是在国际层面上进入“再利用”的新篇章。应该说，在公共机构信息的“被动公开”和“主动公开”阶段，开放数据很大程度上仅限于满足公众知情权的要求，更多地体现了政治意义，与知识产权等法律政策的冲突并不明显。随着互联网宽带化的普及和大数据应用技术的迅速发展，个体获取、处理数据的能力大幅提升，实现数据的经济价值成为可能，“开放数据”运动给现有的法律制度带来的挑战日益凸显。例如，公共机构信息中的很大一部分可能受版权保护，开放并再利用这些信息意味着允许以复制、传播、演绎等方式使用作品，如何在制度设计上寻求二者之间的平衡？是否有必要对公共信息的版权保护加以限制？如何协调开放数据与公共机构根据《著作权法》所享有的权利，最大限度地实现公共机构信息的价值？即使公共机构信息不受版权保护，也可能因为戈尔曼教授称为“类似版权的控制”*Robert M.Gellman.Twin Evils:Government Copyright and Copyright-like Controls over Government Information.Vol.Syracuse Law Review,1995(45),999.而无法使用，如公共机构以保守国家秘密、保护个人隐私为由，甚至通过行政权力直接干预拒绝提供信息。如何避免这种情况？这些都是开发利用公共信息必须要解决的问题，也是本文讨论的对象。

目前，我国仍处于开放数据的初级阶段，即数据公开阶段。实践中，公共机构常常以内部事务不宜公开、国家安全、商业秘密等为由拒绝公开信息*参见最高法院2014年9月公布的全国法院政府信息公开十大案例，http://www.court.gov.cn/zixun-xiangqing-13406.html，2017-8-24.。在此背景下，如何响应我国“十三五”规划提出的“依法推进数据资源向社会开放”的要求，最大限度地实现公共信息的价值无疑具有重要意义。本文拟借用韩国《著作权法》中“公共作品”这一概念，以开放数据为视角，探讨促进公共作品利用的必要性、立法框架以及实现模式，以期为我国提供些许启示和借鉴。

一、公共作品的界定：与相关概念之辨析

“公共作品”(public works)的概念最先出现在2010年韩国文化体育观光部制定的《公共作品著作权管理指南》中。该指南第2条第1款将“公共作品”界定为：“公共机构履行工作职责而创作或获得并管理的作品。”2013年底通过的韩国《著作权法》修正案增加了“公共作品自由利用”条款，允许不经许可利用“国家或地方公共机构为履行职责创作并公开的作品，或者根据合同拥有全部财产权的作品”*参见韩国《著作权法》第24条第2款第1项。。参考上述规定，本文对“公共作品”做出以下界定：首先，公共作品由公共机构创作或持有。无论是公共机构为履行职责创作产生，还是委托第三方创作，抑或是通过合同、捐赠等方式由他人转让，公共作品的主体为公共机构，这是其区别于普通作品的关键。“公共机构”范围很广，除国家机关外，全部或部分性地使用财政性资金的事业单位和社会团体，如医院、工会、研究机构等都属于公共机构的范畴*韩国《公共机构信息公开法》第2条第3款规定，“公共机构”是指下列机构：A.国家机构。(1)国会、法院、宪法裁判所、中央选举管理委员会；(2)中央行政机构(包括总统和国务总理)及其所属机构；(3)依照《关于成立运营行政机构所属委员会的法律》成立的委员会；B.地方自治团体。C.《关于公共机构运营的法律》第2条规定的公共机构。D.总统令规定的其他机构。。其次，从权利状态上看，公共作品可能有版权，也可能没有版权。韩国《著作权法》规定，国家机关所产生的具有立法、行政、司法性质的文件不享有版权*韩国《著作权法》第7条规定了5种不受著作权法保护的作品：1.宪法、法律、条约、法令、市政条例和市政规章；2.由国家或地方政府发布的通知、公告、说明以及其他类似文件；3.判决、决定、命令、法院裁决，以及行政复议程序或其他类似程序做出的裁决和决定；4.国家或地方政府就第1项至第3项所制作的编辑物或翻译物；5.单纯传播简单事实的时事新闻报道。。但公共机构所产生的作品种类繁多，除此以外还包括公共机构编写的白皮书、研究报告、刊物，甚至视频、软件等，这些作品可能受韩国《著作权法》保护，由公共机构享有版权。

据此，“公共作品”显然与“政府作品”“皇室版权”(“议会版权”)以及“官方文件”等各国版权法中已有的类似概念有所不同。“政府作品”是美国《版权法》第101条所使用的概念，其是指“美国政府官员或雇员作为其公务职责的一部分而准备的作品”。美国《版权法》第105条规定，“本法规定的版权保护不适用于任何美国政府作品”。关于“政府作品”，有以下两点值得注意：首先，其仅指政府，而不包括立法、司法等部门所产生的作品，法律、条例、判决等立法、司法部门所产生的作品通常依据普通法排除版权保护*Georgia v.Harrison Co.，548 F.Supp.110(N.D.Ga.1982).。其次，美国为联邦制国家，《版权法》对政府作品的规定并不自然延伸到各州层面，“政府作品”仅指美国联邦政府所产生的作品，地方政府可以通过立法对履行职责产生的作品享有版权。“皇室版权”“议会版权”为英联邦国家所使用：前者指女王陛下制作的或皇室官员、公务人员在履行职责过程中制作的作品；后者则指上议院和下议院指导或控制的作品*Section 163 of Copyright,Designs and Patents Act(1988).。根据1988 年《版权、外观设计和专利法》的规定，政府信息整体上属于皇室版权(议会版权)的保护范围，由皇室或议会享有版权。我国学术界通常用“官方文件”来指代《著作权法》第五条第一款所规定的“法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文”。可见，“官方文件”仅指国家立法、行政、司法机关履行职责过程中所产生的具有立法、行政、司法性质的作品。根据《著作权法》第五条的规定，官方文件不享有著作权。

通过以上分析可以发现，“政府作品”“皇室版权”(“议会版权”)“官方文件”外延有限，分别仅限于中央政府、皇室或议会以及国家机关所创作的作品。而且，这些概念在各自的立法背景下有着特殊的含义，其中政府作品和官方文件不享有版权，而皇室版权、议会版权则得到立法承认。相比之下，公共作品外延较广，除政府等国家机关的作品外，全部或部分使用财政性资金的机构产生或持有的作品，无论是否享有版权，都属于公共作品的范畴。本文主张，凡全部或部分使用财政性资金而产生的作品均应受到更多限制，尽可能地允许公众自由使用。从这个意义上来看，“公共作品”这一概念最为精准。

二、促进公共作品利用的必要性：基于公共作品特殊性的考察

产生过程和主体两方面的特殊性决定了做出促进公共作品利用的制度安排是必要的。

包围盒处理完成后则得到了所有块缺陷区域的最小外接矩形坐标，其中分块区域的缺陷区域外接矩形坐标可表示为(xmin,n,ymin,n)(xmax,n,ymin,n)(xmin,n,ymax,n)(xmax,n,ymax,n)。

(一)产生过程的特殊性

公共作品的产生多是公共机构履行职责的结果，不需要设立私权以激励其创作，激励产出并非公共作品的法律规制的核心。作为公共作品的主体，公共机构担负着人类各项社会活动的组织、记录和传播，由其创作或持有的作品往往比普通作品价值更大且关乎公共利益，但开发利用却存在先天不足。上述产生过程和权利主体两方面的特征决定了有必要做出促进公共作品开发利用的特殊安排。

作品往往被界定为经济学中的“公共产品”，具有非排他性和非竞争性两大特征。前者是指不能或很难排除他人对商品的使用，后者则意味着在给定的生产力水平下，向一个额外消费者提供商品的边际成本为零，换句话说，每个人的使用并不减少他人使用的可能性。比如，任何人对一首歌的演唱既不会排斥他人使用，也不会增加任何成本。公共产品的这两大特征决定了消费者会“免费搭便车”，市场机制在资源配制上几乎完全失灵。解决这一问题有两种途径，一是由政府无偿提供公共产品；二是通过制定法律或建立基础设施为公共产品设定产权，增加公共产品的排他性，从而使得其市场提供成为可能。就普通作品而言，法律通过赋予创作者著作权，使作品具有排他性而激励了作品产出。可以说，从客体、主体到权利内容、保护期限，著作权法描绘了一幅保障作品市场供应的制度图景。

英美模式的立法体系一般由以下几部分构成：首先，版权法界定公共作品的权利状态。美英对此采取了不同的做法，美国排除了政府作品的版权保护，英国则将几乎所有的公共作品的版权赋予给了皇室和议会。其次，信息公开法明确公共机构提供作品的义务。公共作品的公开是其开发利用的前提，发达国家大都有包括宪法、信息公开法等在内的法律体系明确公共机构公开信息的义务，以保障公众可以获取作品。比如，美国1791年《宪法》修正案第1条即规定，国会不得制定“剥夺言论自由或出版自由”的法律，称“公共信息资源是全民财产”，为公共作品利用提供了宪法基础。各国通常既有统一的信息公开法，如美国1966年、英国2000年的《信息自由法》；也有适用于特别领域的单行法，美国1977年的《阳光下的政府法》规定了合议制行政机关的会议信息和文件必须公开，英国2004年的《环境信息条例》专门针对环境信息的使用做出了规定。近年来，发达国家还不断将公开的原则、方式等细节具体化，最大限度地确保信息公开得以实现。其中最具代表性的是美国2013年通过的《政府信息默认为公开和可机读》总统令，其以行政法规的形式将政府信息默认为是公开的，并且要求信息以可机读的形式公开，极大地便利了用户对数据的获取和处理。最后，其他法律法规为公共作品的利用保驾护航。例如，英美都有国家安全、隐私权等方面的法律规定自由利用的例外情形，平衡公共作品利用与隐私保护、国家安全之间的关系。又如，应规范公共机构对公共作品使用的收费行为，美国的《公共信息准则》《文书削减法》，英国的《公共部门信息再利用规则》《增值材料收费》对是否收费、收费标准、公众的异议等均做了明确规定。

(二)权利主体的特殊性

作为公共作品的主体，公共机构掌握公共权力、管理公共事务、负责提供公共产品和服务，这意味着公共作品往往比普通作品价值更大且关乎公共利益，但开发利用却先天不足。

社会福利政策质量评价方法是指在社会福利政策质量评价中所采用的具体方法，它是实现社会福利政策质量评价的必要手段。从一定角度来看，社会福利政策质量评价方法的选用，决定了社会福利政策质量评价是否成功。近几十年来，随着政策科学的发展，各种新的评价方法不断涌现，大大丰富了社会福利政策质量评价的实践活动。从方法论的角度划分，可以是经验分析的方法，也可以是演绎推理的方法；从事物质和量的角度划分，可以是定性的分析方法，也可以是定量的分析方法或者二者结合使用的分析方法；从评价工具的角度划分，可以是传统的方法，也可以是现代的科学方法④。

著作权乃私权的一种，是私人享有的以私人利益为内容的权利。普通作品作为作者个人感情、观点等思想的外在化，是否公开、许可使用、转让以及相应的价金完全取决于权利人，追求个人利益最大化的动机通常会促使权利人主动利用市场条件实现作品价值。然而，公共作品的开发利用则很难依靠公共机构自发自觉地实现。以我国的裁判文书公开为例，直到2014年，最高人民法院才建立“中国裁判文书网”，要求各级法院统一在该网站公开文书。在此之前，公众获取法院文书的渠道十分有限，有时甚至只能到法院档案室查询。到目前为止，该网站仍只是对文书的简单聚合和组织，缺乏属于增值开发的编辑和处理，很难便捷地满足特定用户的需求，如研究人员想通过搜索关键词找到涉及某一主题的文书即很难实现。究其原因，主要是由公共机构的特殊性决定的：

如前所述，公共机构是人类活动所产生信息最权威的收集者、加工者和传播者，由其创作或持有的作品通常具有权威性、时效性、与日常生活的紧密相关性等特点，蕴含着巨大的经济价值。据估计，美国公共机构信息大约价值7500亿欧元，充分利用欧盟23个政府的信息可以产生1500至3000亿欧元的价值*see Working Party on the Information Economy，Digital Broadband Content:Public Sector Information and Content,http://www.oecd.org/sti/ieconomy/oecdrecommendationonpublicsectorinformationpsi.htm;OECD，Data-driven Innovation for Growth and Well-being:Interim Synthesis Report,http://www.oecd.org/sti/inno/data-driven-innovation-interim-synthesis.pdf.，2017-8-20.。而且，公共作品的产生与公共机构履行职责是分不开的，内容多关涉公共利益，是公众知情权的对象。“公共利益”，是指“社会中客观存在的与公众有关的，为满足社会成员的需要而对个体利益的综合和整体性抽象”*齐明山、李彦娅：《公共行政价值、公共利益与公共责任——政府公共权力科学运作的三维构架》，《学术界》，2006年第6期，第28页。。公共利益的具体内容随着社会发展而不断变化，但是，其与公众或群体的利益相关这一点却是确定的。根据社会契约论的观点，政府等公共机构的产生是作为个体的人让渡各自权利的结果，是“为了更好地保护自己、自己的自由和财产”，政府的一切行为都应该围绕着“人民的和平、安全和公众福利”*[英]约翰·洛克：《政府论》，刘丹、赵文道译，湖南文艺出版社2011年版，第158页。。公共作品是在公共机构在履行公共职责，提供公共服务过程中产生的，反映的是与公众生活密切相关的科技、气象、交通、法律等社会公共事务、公共议题，自然与“人民的和平、安全和公众福利”分不开。因此，尽管公共作品上可能存在私权，比如由增值信息构成的作品，甚至在有些国家基础信息上也存在版权，但其内容却关乎公共利益，这些作品的开发利用不应完全交由权利人以私权的方式处理。

“公共作品自由利用”条款允许国民不经许可使用公共作品，开创了著作权法限制公共作品权利的先河，确立了有别于合理使用、法定许可的新的权利限制类型。首先，合理使用、法定许可可能针对任何主体的版权作品，但仅适用于评论、教育等法律规定的特定情形，“公共作品自由利用”则只针对公共机构创作或持有的作品，但使用的情形不受限制。其次，合理使用、法定许可多为非商业性使用。“公共作品自由利用”则既可以是非商业性使用、也可以是商业性使用。在大数据背景下，实现公共作品的商业价值，贡献社会发展，甚至恰恰是公共作品自由利用的目的所在。最后，在具体制度设计上，公共作品自由利用与合理使用和法定许可一样，可以不经许可而使用作品，但在费用支付上与二者要么均不付费，要么均需付费又有所不同。使用基础信息构成的公共作品是免费的，使用增值信息构成的作品则收取适当许可费。韩国在《著作权法》中对公共作品的版权进行限制，既呼应了信息公开法及相关法律、政策的要求，又为公共作品的获取、利用提供了直接、明确的依据。这种模式的优势在于，便于以公共作品利用为突破口，深入推进政府信息公开和数据开放，对那些信息公开立法尚不完备、信息公开实践相对保守的国家更具有借鉴意义。

结合中国种子植物属的地理成分分布格局、中国热带植物区系、中国有分布的典型热带科、中国植被区划和植物区系分区，我们提出北纬22°30′是中国南部和东南部的生物地理热带北界, 但在云南西部热带北界可达到北纬24°30′, 在西藏南部的深切河谷可达到北纬29°(图2)。

在优化农业产业结构中，要根据当地的地理因素和生态环境因地制宜。宜果则果、宜谷则谷、宜渔则渔、宜牧则牧,不能盲目生产。在选择种植农产品上，要根据当地的自然条件，集思广益，广泛听取社会上的意见，切实开展市场调研，真正实现农业产业结构优化和经济效益提高[1]。

赋予创作者和传播者权利，激发其积极性，从而促进社会文化的繁荣发展，乃著作权法的立法目的。基于普通作品的特性，著作权法构建了激励作品产出以确保市场供应的制度，后续的开发利用则交由权利人解决。与普通作品不同，公共作品的产生多是公共机构履行职责的结果，无需设立私权以激励作品的创作，因此，围绕公共作品的制度安排重在开发利用而非激励产出。

三、促进公共作品利用的制度框架：立法模式与实现途径

知识共享协议毕竟是针对普通作品开发的，有些许可类型在公共作品再利用中的价值不大*郑友德：《公共部门信息再利用的版权治理与许可对策》，《法学评论》，2015年第1期，第167页。。例如，相同方式共享的许可模式要求第三方必须采用与在先作品相同的许可协议，否则不允许使用。这种许可模式对用户限制较多，不利于公共作品开发。也正因为如此，各国大都未直接照搬知识共享协议，而是以其为蓝本制定了符合各自国情的许可方式：韩国排除了相同方式共享的协议类型，英国和美国更是连涉及禁止演绎的许可类型都未采纳。为应对开放数据所引发的著作权问题，开放知识基金会(Open Knowledge Foundation)早在2008年就发布了开放数据共享(Open Data Commons)协议。该协议共有三种类型：开放数据库许可(ODC Open Database License,ODC-ODbL)、开放数据共用署名许可(ODC Attribution License,ODC-By)和公共领域贡献许可(ODC Public Domain Dedication and License,ODC-PDDL)。与欧盟对无独创性的数据库提供版权的做法不同，我国《著作权法》规定，事实和数据本身不具有可版权性，只有对数据的选择和编排具有独创性时，数据库才可能作为“汇编作品”成为版权保护的客体。开放知识基金会所发布的上述协议均针对数据库整体或其中的数据，故对我国的借鉴意义不大。

(一)促进公共作品利用的立法模式

综观各主要国家促进公共作品利用的立法框架，主要有两种模式，一是由版权法与相关法律共同组建的英美模式，一是直接引入“公共作品自由利用”条款的韩国模式。

公共作品的情形则有所不同。构成公共作品的公共信息大致上可以分为基础信息和增值信息，其中基础信息占大部分。基础信息由公共机构履行职责而产生，针对一般公众、没有明确的用户指向性；增值信息则由公共机构投入额外的人力、物力、财力对基础信息进行加工而形成，只对某些特殊群体有意义。例如，普通的天气预报属于气象机构所产生的基础信息，而针对农业、运输业等特定行业的天气预报则属于增值信息*冉从敬、陈传夫、贺德方：《公共部门信息增值利用的社会责任研究》，《中国软科学》2014年第12期，第48页。。基础信息构成的公共作品既然是政府等公共机构履行职责的结果，其与普通作品由私人创作不同，并不存在市场失灵，激励作品产出无从谈起。也就是说，不需要在这类作品上设立私权，这也是包括美国、中国等在内的大部分国家通行的做法。由增值信息构成的公共作品的创作并非公共机构的职责所在，通常是与第三方合作或委托第三方开发的结果，受益对象为特定群体而非全部纳税公众。对这类作品的确有必要设立私权，使得公共机构从作品的使用中获得合理回报，从而确保作品的市场供应。尽管如此，增值信息毕竟只占公共信息的少部分，整体来看，激励产出并非公共作品法律规制的核心，顺应开放数据运动的发展，实现公共作品价值，开发利用才是关键。

成熟的信息公开制度是英美模式的精髓，其避免了公共机构以隐私保护、国家安全等为由拒绝提供作品，为公众获取作品提供了法律依据。作为全球数据开放运动的领头羊，英国和美国信息公开、利用的立法和实践相对成熟，数据开放和公共作品保护的冲突在已有的法律体系中即可得以解决，无需专门对之做出规定。与此不同，韩国模式的特点在于，除了由版权法、信息公开法等共同组成的立法框架外，还在《著作权法》中直接规定了“公共作品自由利用”条款，明确公共作品版权应受到限制*韩国1996年颁布了《公共机构信息公开法》，是亚洲第一个拥有信息公开法的国家。此外，韩国还专门颁布《公共数据提供与利用促进法案》，对公共信息的开发做出了规定。。如前所述，韩国的公共作品可能和普通作品一样享有版权，国民可能为公共作品的生产和使用支付双重费用。为改变这种状况，韩国2010年颁布了《公共作品著作权管理指南》，首次提出“公共作品”的概念，并确立了“公共作品自由利用”原则，在公共机构事先确定的使用目的和范围内，允许国民不经许可使用公共作品。2013年底，韩国在《著作权法》修订中增加了“公共作品自由利用”条款，以基本法的形式确认了未经许可使用公共作品的权利。同时，该法第24条第2款第1项还规定了国家安全、个人隐私等自由利用的例外情形，明确了可以自由利用的公共作品范围*这些例外情形包括：1.含有与国家安全保障相关的信息；2.属于个人隐私或工作机密；3.含有其他法律限制公开的信息；4.根据第112条在韩国著作权委员会登记的作品，属于《国有财产法》规定的国有财产或《共有财产与物品管理法》规定的共有财产。。2014年，韩国在《著作权法施行令》中进一步对公共作品利用做出了具体、细化规定。法律规则的明确使得韩国公共作品利用取得了显著成效，到2015年底，已有大约500万件公共作品开放使用，各机构网站刊登的760多万件公共作品全部开放可带来2.08万亿韩元的经济效益*参见《公共著作物民间开放扩大》，http://chinese.korea.net/NewsFocus/Policies/view?articleId=12492.2017-8-25.。

第一，公共机构的非盈利性决定了其缺乏充分发掘作品价值的积极性。公共机构不以盈利为目的，运作经费通常来源于税收，即使是对于受版权保护的作品，也缺少挖掘其价值，追求效益最大化的动力。第二，公共机构的自利性导致其“排斥”公共作品的开发利用。从理论层面看，政府信息的公开和再利用会实现多方共赢，不但可以便利个人、企业，有助于提高政府的服务水平和公信力，甚至能够产生极大的经济效益。但实践中，公共机构大多并不愿意主动公开作品，更毋庸说其开发利用了。因为作品的开发利用意味着首先要将作品置于公众视野中，这对公共机构而言很可能是出力不讨好的事情，不仅增加本部门的工作量，还会因此招致批评，产生负面影响。第三，公共作品作为一种重要的社会资源主要由公共机构垄断，这种信息优势方地位容易导致公共机构利用职权“寻租”，无法实现资源的有效配置。据报道，作为一家提供标准文献信息共享免费服务的国家级科研机构，中国标准化研究院以电子邮件方式向公众提供标准文献信息每页成本仅为0.5元，其却自定标准收取3元、4元的服务费*《标准化研究院敛财千万的奥秘》,http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n3323.html，2017-8-20。。可见，公共机构很容易利用自身对公共资源的垄断，就本应免费使用的信息向公众收取高额费用，造成资源浪费。

(二)促进公共作品利用的实现途径

立法的认可仅是促进公共作品利用的前提，公共作品的获取和利用要成为现实，核心在于建立便捷、有效的许可模式，对此很多国家和国际组织都做出了积极有效的尝试。以英国为例，2010年，英国推出《英国政府许可框架》(The UK Government Licensing Framework,UKGLF)，包括了开放政府许可(Open Government License)、非商业性政府许可(Noncommercial Government License)及收费许可(Charged License)三种类型。其中，开放政府许可属于默认许可的范畴，适用于大部分政府信息，非商业化政府许可适用于不宜进行商业化使用的信息，这两种均为免费许可。收费许可则主要针对数据库的再利用，政府收取合理比例的费用。《英国政府许可框架》的优势是明显的：首先，三者均是事前的标准化许可，公众只需同意许可的相关条件即可使用，省去了填写申请表格、等待许可等成本。其次，用户获得的是一种非排他性许可，不会由于被歧视性对待而不能获得许可。最后，对用户限制较少，有利于作品的开发利用。以适用最为普遍的“开放政府许可”为例，用户获得的是在全球范围内无期限的许可，无需支付版税，并且可以复制、发行、广播、改编等方式进行商业性或非商业性使用。用户承担的义务仅包括表明信息来源，不得暗示公共机构核准了用户对信息的使用。可以说，正是由于许可制度开放、灵活，尽管英国保留了公共作品版权，但仍在全球开放数据运动中走在了前列。

《英国政府许可框架》是以知识共享协议(Creative Commons)为基础开发的。知识共享协议由斯坦福大学莱斯格教授等一批知识产权法、网络法专家发起，其改变了版权作品“保留所有权利”和公共领域“无权利保留”之间缺乏有效过渡的状态，允许权利人针对署名(必须保留作者署名)、非商业性使用(仅限于非商业性目的使用作品)、禁止演绎(禁止对作品进行演绎)、相同方式共享(被许可方必须以相同方式许可其演绎作品)任意组合。在可能的组合方式中，“禁止演绎”和“相同方式共享”相互冲突，不能同时选择，而且通常情况下，版权人都会要求使用者保留其署名。因此，知识产权共享协议常见的许可方式主要有六种类型：署名-非商业使用-禁止演绎、署名-非商业性使用-相同方式共享、署名-非商业性使用、署名-禁止演绎、署名-相同方式共享以及署名。知识共享协议填补了有权利和无权利之间的空白，以简明、便捷的方式为许可双方提供了多种选择，受到越来越多国家的认可。英国的开放政府许可和非商业性政府许可即分别相当于知识共享协议中的署名许可和署名-非商业性使用许可。“韩国开放政府许可”(Korea Open Government License,KOGL)包括署名、署名-非商业性使用、署名-禁止演绎以及署名-非商业性使用-禁止演绎四种类型，同样与知识共享协议类似*参见韩国开放政府网站，http://www.kogl.or.kr/index.do,2017-8-10。。在美国，政府作品不享有版权，也就不需要许可。由于其仍可能在其他国家受保护，很多政府机构使用了知识共享协议中的“CC0公共领域贡献许可”(CC0 Public Domain Dedication)，在全球范围内放弃版权，将作品贡献给公共领域，供公众自由使用。

我们明白了什么是寒证什么是热证之后，就明白了，寒证就应该选择辛温药来辛温解表，热证则应该用寒凉要来清热解毒。

促进公共作品利用的制度安排主要体现在两个方面：第一，促进作品公开。公共机构如果不主动公开，公众难以知晓作品的存在，更毋庸说去获取和开发。因此，除涉及国家秘密、个人隐私等特定情形外，公共机构有义务公开作品。第二，便利公众对作品的利用。首先，对基础信息构成的公共作品，无论是否享有版权，均应允许公众不经许可免费使用。这类作品是公共机构履行职责的产物，公众已通过税收为信息的收集、加工，即作品的创作支付了成本，应允许公众免费使用。实际上，大部分国家也都未赋予这类作品版权，英联邦国家虽然承认其版权，但对之进行了严格限制，允许公众不经许可地免费使用。值得指出的是，免费并不意味着不收取任何费用，而是收取提供信息所需要的成本费，例如复印费、录制费、邮寄费等。其次，增值信息构成的公共作品上一般设定了私权，应允许公众不经许可地使用，只需支付适当的许可费即可。以下从立法模式和实现途径两个方面对促进公共作品利用的制度加以考察。

四、我国公共作品利用的法律完善：启示与借鉴

目前，我国的数据开放程度要远远落后于发达国家。根据万维网基金会2015年1月发布的《开放数据晴雨表》，在准备度、执行度和影响力三项指标中，英国分别为98、100、100，美国为96、88、100，中国则为52、24和19*Open Data Barometer Global Report(Third Edition)，http://opendatabarometer.org/doc/3rdEdition/ODB-3rdEdition-GlobalReport.pdf.，2017-8-20。。公共作品的开发利用是我国数据开放的重要组成部分，前述发达国家的经验在以下几个方面值得借鉴:

在常爱兰的哭声里，驮子把绑着周小羽的绳子解开了。驮子说，向妈妈认个错，认个错就好了。驮子把周小羽拉到常爱兰的面前，说，快说呀，说你错了，说你下次不这样了。常爱兰还在那里抹眼泪，一抽一抽的样子。

(一)在《著作权法》中引入“公共作品自由利用”条款

首先，应借此次《著作权法》修订之机，引入“公共作品自由利用”条款。目前，我国的信息公开法律法规尚不完善。我国于2007年出台了《政府信息公开条例》，并在该条例的指导下相继颁布了《气象资料共享管理办法》《地震科学数据共享惯例办法》等部门规章。这些法律法规以列举方式规定了公开的范围，公开力度相对较小，而且立法层级都相对较低，更未明确信息公开与公共机构根据《著作权法》享有的权利冲突时的处理办法。这给政府部门垄断信息，以著作权保护为由拒绝公开提供了理由，公共作品的增值利用更是困难。目前正在进行的《著作权法》第三次修订工作恰为限制公共作品版权，明确公共作品利用的法律依据提供了契机。我国可借鉴韩国的做法，在《著作权法》修订案中增加“促进公共作品自由利用”条款。这一做法便于以公共作品利用为突破口，促使公共机构在互联网上公开信息，为建立类似美国data.gov和英国data.gov.uk的国家级政府数据开放平台、全面推进数据开放奠定基础。具体而言，可在《著作权法》修订案第四章“权利的限制”中作为第四十三条对公共作品自由利用加以规定。其中，第一款为：“除涉及个人隐私、国家安全、商业秘密及其它法律限制公开的情形外，可以不经许可使用公共作品。”第二款为：“公共作品，是指公共机构为履行职责而创作的作品，或者根据合同享有全部财产权的作品。”第三款为：“公共作品利用的具体措施由国务院另行规定。”

(二)妥善处理与相关法律的对接

公共作品的开发利用需要全方位、多层次的法律保障，除《著作权法》外，其还与很多法律都具有内在关联，有必要妥善处理与这些法律的对接。比如，有必要提升《政府信息公开条例》的效力位阶，借鉴发达国家以“公开为原则，不公开为例外”的经验，改变对公开内容进行列举的做法，促进信息公开，为全面推进公共作品的开发利用提供保障。又如，应理顺公共作品利用与信息保密的关系，妥善处理《档案法》《国家安全法》《保守国家秘密法》与“公共作品自由利用”条款的对接，防止法律冲突可能产生的歧义和不确定性。再如，明确公共作品使用的计费标准、收取方式是减少纠纷，提高使用效率的保障，有必要在相关法律法规中予以规制。借鉴前述发达国家的经验，对基础信息构成的公共作品，仅能收取复印费、邮寄费等信息再生产和传播的成本。增值信息构成的公共作品情形较为复杂，应根据使用的目的、数量等具体考量，收取合理比率的投资回报。使用者是仅获取信息还是对信息进行二次开发，如果是二次开发，其目的是商业性抑或是非商业性的，对这些不同情形收取费用的比例均应予以明确。

目前ANSYS有限元计算软件已得到成熟发展，其计算结果具有较高的可信度和准确性。因此以晋济高速公路仙神河大桥150.07 m高的八边形薄壁空心高墩为研究对象，利用ANSYS软件强大的二次开发技术和热分析功能，编制了薄壁空心高墩结构日照温度场和温差效应分析的专用程序，并结合实例验证了二次开发成果的准确性。同时利用二次开发成果，对八边形薄壁空心高墩在日照温差荷载作用下的温差效应进行了仿真分析，并得出有益的结论。

(三)明晰公共作品的版权状态和建立简明便捷的许可制度

目前，我国尚没有真正意义上的国家级的政府数据开放平台，仅有北京、上海、浙江等5个省级政府推出的地方政府门户网，且均存在数据集数量少、各个站点开放条目不同等问题，数据公开的范围和力度整体上仍显不足*周文泓：《我国省级政府开放数据的进展、问题与对策》，《图书情报知识》2017年第1期，第11页。。随着政府信息开放的深入，我国未来有必要建立国家级的数据开放平台，在网络页面上标识公共作品的版权状态及相应的许可方式。

产权清晰是利用和增值开发的前提，版权状态不明会导致公众丧失利用公共作品的积极性。与韩国类似，我国《著作权法》第五条规定，法律、法规，国家机关的决议、决定、命令，以及其他具有立法、行政、司法性质的文件及其官方正式译文等不享有著作权。但是何谓“其他具有立法、行政、司法性质的文件”？立法并未加以界定，实践中常常引起纷争。例如，关于推荐性标准是否享有版权，国家版权局认为其由企业自愿采用，“不属于法规性质的技术性规范”*参见《关于标准著作权纠纷给最高人民法院的答复》，权司[1999]50号。，学术界则有人认为持不同观点*周应江、谢冠斌：《技术标准的著作权问题辨析》，《知识产权》2010年第2期，第78页。。专利说明书是否在专利局依职权公开、公告后转化为官方文件也曾发生过争议*参见北京市第二中级人民法院行政判决书(2010)二中民终字第20978号。，此外，公共部门委托开发或与其他组织合作开发所产生的成果版权归属如何，是否属于可以自由利用的范围也应予以明确。公共机构在数据开放平台上标识公共作品的版权状态，将极大地便利作品的开发利用。

每年军坡节，祭祀活动体现出情感的历史积淀与文化传承,潜在地影响着社会中每个人的行为方式，节日中的历史认同是重要的历史教育及爱国教育的德育资源。

目前，知识共享协议在我国尚未得到广泛采纳，其在政府部门的运用更是未见踪迹。考虑到前述知识共享协议的局限性，我国应以之为基础建立更适合国情的许可制度。首先，我国在信息公开方面仍相对保守，为避免公共机构担心作品被滥用而不予公开，应赋予其控制公共作品使用的较大空间。我国可借鉴韩国的做法，保留公共机构根据作品内容控制是否允许商业性使用和演绎的权利。其次,相同方式共享的许可类型要求使用者以相同方式许可他人使用其对作品的演绎，对用户限制较大，不宜作为公共作品利用的许可模式。最后，对于在我国没有版权但可能受其他国家版权法保护的“官方文件”，应采用“CC0公共领域贡献许可”,在世界范围内放弃版权，允许公众自由使用。概言之，我国可建立署名、署名-非商业性使用、署名-禁止演绎、署名-非商业性使用-禁止演绎及CC0公共领域贡献许可五种模式。在上述许可协议中，除了赋予公众具体的权利外，还应明确其必须遵守的义务，如尽可能地保证公共部门信息的精确性，不得误导公众，使公众认为使用者具有官方地位或获得了官方的赞同等。