城市管理综合执法体制改革的实践与思考——以河南省濮阳市为例

 

城市管理综合执法体制改革涉及住建、环保、交管、水务、工商、食药监等多个领域，涉及面大，涉及范围广，事关人民群众切身利益。近年来，濮阳市按照中央、省的改革要求，紧密结合自身实际，积极探索，大力推进城市管理领域综合执法体制改革，城市管理和综合执法水平进一步提高，群众的获得感、幸福感显著提升。

一、城市管理综合执法体制改革实践

（一） 改革前的情况

为改变城市管理执法的混乱局面，2011年，濮阳市编办大胆探索，谨慎谋划，率先开启城市管理综合执法和相对集中行政处罚权工作，成立市城市管理综合执法局，整合城乡规划执法、建设执法和城市管理执法，走在了探索“大城管”管理模式的前列。

在此次开展城市管理综合执法体制改革前，濮阳市城市管理综合行政执法的工作局面是：城市管理工作由市城市管理局开展，城市管理综合执法工作由市城市管理综合执法局负责。据统计，全市与城市管理有关的执法队伍共12支，其中，市级7支，区级4支，中原油田1支。执法人员共使用各类编制542名，实有在编人员472人。总体来看，城市管理与城市管理综合执法处于相对分离状态，各级执法队伍在执法职责、执法区域的划分方面，仍不同程度存在权责交叉、重复执法、多头执法等问题。

该量表由Leary[15]编制，用于评定独立于行为之外的主观社交焦虑体验的倾向，共15条自陈条目，采用5级评分，得分越高，交往焦虑水平越高.国内由马弘[16]将其翻译成中文版.2004年彭纯子等[17]对其信效度进行了检验，内部一致性系数为0.81，重测系数为0.78，可以作为我国大学生社交焦虑研究的有效工具.

(2)室内外植物的季相互动较少。厅堂摆花在随季节调整赏花种类方面关注较多，但作为园林中可移动、易变化的植物元素，厅堂摆花在与庭院花木的花期呼应，特别是观赏期互补方面，缺少互动。

（二） 改革的整体思路

根据本次研究结果可知，试验组患者包装质量、消毒质量、收回及时度、供给及时度等护理质量评分与对照组比较发现，试验组均高于对照组，差异有统计学意义（P＜0.05）。提示细节护理可显著提升消毒供应室消毒、包装、杀菌质量。在增强服务意识以及沟通意识方面可以获得明显效果，对于管理的规范化以及高效化可以做出充分保证。从而对于消毒供应室工作质量提高做出充分保证，进而对于就医患者的医疗安全做出充分保证，提高患者的医疗水平以及生活品质，充分证明对消毒供应室给予细节护理干预的可行性。但因为样本例数偏少、研究时间偏短等因素的限制，消毒供应室应用细节护理的效果还需要深入分析和探索。

濮阳市在消化总结前期相对集中行政处罚权工作经验的基础上，大力改革创新，勇于开拓实践，在改革路径的规划上，从整合机构设置、划定综合执法范围、划分执法事权、完善执法保障等方面作了创新思考、大胆尝试，为城市管理综合执法体制改革的整体性、系统性、集成性推进打下了坚实基础。

一是实现了一支队伍管执法，一把尺子量到底。采用市一级执法模式，在整合执法队伍、减少执法层级、理顺体制机制等方面大力推进，由市城市管理和综合执法部门将执法队伍派驻到各区及中原油田，再由各区派驻至街道办（乡、镇）的城管执法中队，承担一线执法工作，彻底解决了以往市级和各区执法队伍之间因执法边界不清、区域界限不明确而产生的推诿扯皮问题。濮阳市、县两级全部实现了同一个城市一支执法队伍、一套执法标准。二是合理划分执法职责，提高执法效能。城市管理综合执法涉及住建全领域，以及环保、交管、水务、工商、食药监等领域部分行政处罚事项。其中，建筑行业、市政公用行业、环保、交通、工商、食药监、水务等专业领域的行政执法工作，对执法人员的专业技术要求较高，非专业人员很难胜任。由街道办（乡镇） 城管执法中队直接行使建筑质量、建筑安全、城乡规划、市政公用设施等专业领域行政处罚权不现实，不仅城管执法中队的技术水平达不到要求，执法力量也不能满足项目繁多的专业执法工作的需要。濮阳市将专业执法力量集中到市城市管理综合执法支队所属各专业执法大队，由其承担专业领域执法工作，让专业的人干专业的事。专业执法队伍在较短时间内形成了战斗力，同时也提高了专业领域执法效率。街道办（乡镇）一线执法队伍承担除专业执法之外的，与专业技术要求相适应的城市管理综合执法工作，确保改革后一线执法队员对所承担的执法职责接得住、管得了，可以集中精力做好辖区内城市管理综合执法工作。

行业管理部门与执法机构协调配合机制仍不完善。市县两级城市管理和综合执法部门承担了住建、规划、城管、房地产、住房公积金等方面的全部行政处罚权，此外环保、交管、水务、工商、食药监等方面的部分行政处罚权也集中过来，在一定程度上会导致城市管理和综合执法部门重城市管理方面的行政执法工作，轻住建、规划、房地产及其他方面的行政执法工作而出现问题。各相关行业管理部门在履行行政审批、行政检查、行政监督等职权时，因处罚权及强制权被划走，也会在一定程度上出现履职不及时甚至管理缺位问题。例如，行业管理部门与城市管理综合执法部门沟通仍普遍使用电话联系、发函等方式，从行业管理部门发现问题到执法机构实施处罚依然存在执法效率不高的问题。此外，行政执法与刑事司法的衔接沟通机制不够完善，执法机构在处理暴力抗法、拒不执行处罚等违法案件时，与法院、检察院协调合作促进快审快判的联动力度需要进一步加大。

基于Cigre-Benchmark标准直流系统，在其母线处设置经不同的过渡电阻、电抗单相接地短路，对换流器交流侧电压和直流侧电流进行频谱分析得到的低次谐波含量如表1所示。令过渡电阻为10 Ω，分别设置单相、两相、两相接地短路，在这些严重的故障状态下，交流侧电压和直流侧电流的低次谐波含量如表2所示。

四是完善执法保障。在各级城市管理综合执法队伍的干部人事管理、经费管理方面，突出双重管理、双重保障的特点。如，各区城市管理综合执法分局的干部任免须征求各区的意见，街道办（乡镇） 执法中队的干部任免须征求街道办（乡镇）的意见。执法队伍所需各项经费按照类别分别由市财政、各区财政或街道办（乡、镇）财政保障。这种机制的建立，实现了市级城市管理和综合执法部门与市辖区、经济功能区对派驻到各区的综合执法队伍既管得住又调得动。同时，各区分局与街道办（乡镇） 对派驻的街道办（乡镇）城管中队都可以有效领导，为最大程度发挥一线执法队伍效能打下了坚实基础。

三是合理划分执法事权。组织开展全市综合执法事项调研，根据梳理掌握的执法职责、执法频次、与社会的密切程度等情况，拟定了分层、分类推进的改革思路，从市级、区级、街道办（乡镇）、居委会（村委会） 四个层面探索分层级划分执法事权，力求科学合理，提高效能。对全市城市管理综合执法队伍进行清理归并，实现“单一主体”综合执法，即市一级执法；市城市管理综合执法支队所属各专业执法大队承担专业类执法工作；街道办（乡镇）城管执法中队承担除专业执法之外的，与群众生产生活密切相关、与专业技术要求相适宜的全部城市管理综合执法工作。城市管理和综合执法部门在各辖区、经济功能区、中原油田设立城市管理综合执法分局，城管执法中队由分局管理。

（三） 改革的成效

一是综合机构设置，整合设置城市管理和综合执法机构。将市城市管理局、城市管理综合执法部门、市城市管理综合执法局等原城市管理部门整合在一起，成立市城市管理局（挂市城市综合执法局牌子），作为政府工作部门。该部门既负责全市城市管理相关工作，又负责城市管理综合执法工作。市辖各县（市）也相应整合城市管理部门、城市管理综合执法机构，成立了城市管理和综合执法部门，负责各县（市）城市管理工作和城市管理综合执法工作。这样，城市管理与城市管理综合执法从相对分离变为一个整体。

二、城市管理综合执法体制改革中存在的问题

（一）权责界定有待明晰

通过城市管理综合执法体制改革，濮阳市建立了权责划分相对科学、条块结合相对合理的新执法格局。但是在实践中可以发现，行业管理与综合执法机构之间的权责界限划分并不十分清晰，行政许可部门与执法部门权责划分也不是十分明确。如，在违法占用道路执法方面，包括机动车、非机动车违停及摆摊设点等违法行为，公安部门与城市管理综合执法部门之间的执法范围如何划分、执法标准如何界定尚未明确，城市管理综合执法部门对机动车违停做出的行政处罚能产生多大效力也还是个未知数。

（二）配合机制不够顺畅

二是明确综合执法领域。以划分科学、界定合理为基本原则，重点锁定在基层发生频率较高、与人民群众日常生产生活关系密切、多头重复交叉执法问题比较突出的领域，除把中央文件要求的住建领域全部行政处罚事项以及环保、交管、水务、工商、食药监等领域的部分行政处罚事项纳入综合执法范围之外，濮阳市还探索将宠物犬类管理、渣土运输、游医药贩、违法占地、水泥制品、企业扬尘污染等纳入综合执法领域，进一步扩大了综合执法的范围，完善了综合执法内容，让综合执法真正覆盖城市社会生活的方方面面。

（三）执法力量有待加强

综合行政执法改革初步取得了“物理性”整合的成效，而执法机构虽实现了整合，但其执法队伍尚需要磨合；执法队伍虽得到了整合，但其执法人员观念还没有改变，尚未形成合力。加之综合执法范围的扩大，涉及法律法规的增多，业务要求的提高，所承担的职责任务日益繁重，都对综合执法效能提出了更高的要求。市县两级城市管理综合执法机构与整合之前相比，执法人员法律素质不高、执法人员专业水平参差不齐、专业技术人员缺乏等问题依然存在。

三、进一步深化城管综合执法体制改革的建议

（一） 明晰权责边界

全面梳理城市管理和综合执法部门、行业管理部门具体的职责权限，通过“三定”方案，明确界定部门间、部门内部机构间的职责边界。动态调整权责清单，实时收集新形势下出现的新情况。在责任清单中逐项界定行业管理部门与综合执法部门的职责边界，列明部门间的监管和协助配合职责分工，厘清源头监管、后续监管、末端执法的界限。同时通过补充说明或分解具体案例的处理环节，进一步明确双方的责任。对职责分工产生争议的，按照统一效能、权责一致、不推诿、不扯皮的原则进行协商解决，确保职责清晰。

（二）建立联动执法机制

完善城市管理和综合执法部门与行业管理部门的沟通合作机制，使之形成“综合执法、协调互动”的执法格局。加强与住建、环保、规划等相关行业管理部门的协调联动机制，搭建横向协作及信息共享平台，以信息技术为手段，依法公开被处罚主体和处罚依据，有效衔接行政监管和行政执法信息，适时共享业务信息，推动部门各类信息资源互联互通；建立协调沟通机制，密切加强与司法机关的沟通，密切加强与法院、检察院等部门的联系，明确执行案件移送标准及程序并严格执行，切实做到行政执法与刑事司法的无缝衔接，在办案质量的提升和法制工作水平的提高上下功夫，加强执法震慑作用，提高案件执行力；建立协调联动执法机制，统一执法思路，凝聚执法力量，推动环保、公安等部门协调合作、联合执法；建立责任追究机制，压实行政管理综合执法部门责任，对行政执法行为不当或违法的部门进行责任追究；建立测评监管机制，强化监督，通过监管测评压实责任，督促各级执法人员规范行为、履职尽责，建立一支业务强、形象好的执法队伍。

（三）强化执法队伍建设

一是合理分配人员编制，充实一线执法力量。城市管理和综合执法机构制定“三定”方案在核定人员编制时，向市城市管理综合执法支队所属专业执法队伍及街道办（乡镇）城管执法中队等一线执法队伍倾斜。建立人员编制动态调节机制，结合实际工作量，科学合理分配人员编制。二是加强专业知识培训与法律法规培训。采取岗前教育奠定基础、集中培训夯实业务、专项培训强化能力等方式，全面提升执法人员业务能力和职业素养，使执法人员能够全面掌握执法所需专业知识，熟练运用相关法律制度。三是引进专业技术人才，加强执法队伍技术力量。在核定的编制总量内，通过公务员招录、引进高学历人才等途径，招收专业对口的专业技术人才，充实一线执法队伍。还可以通过建立专业人才库等有效措施，解决城市管理专业技术力量不足的问题。