中国牧区草牧场管理制度的变迁

制度，是用来规范人类行为的规则，这些规则涉及人类的社会、政治及经济行为[1]。制度可分为由权力机构制定和实施的，由法律、法规和政策等组成的正式制度，和由习惯、习俗和伦理道德规范构成的非正式制度。新中国成立以来，我国农村土地制度经历了土地改革、互助合作、公社体制下的三级所有、集体土地家庭承包等四次重大变革，逐步从平均地权、“耕者有其田”(土地私有)到土地私有、生产合作，集体所有、统一经营，再到公社体制下三级所有，最终确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的新型农村土地制度。而有学者把我国土地制度改革归结为三个阶段，即1949～1955年期间土地改革与互助合作、1956～1978年期间集体所有统一经营，以及1979年以来的家庭承包经营与集体统一经营相结合[2]。然而，与农村土地管理制度相比，我国草原牧区草牧场制度则采取了不同于农村土地改革的路线和政策，下面就以70年来内蒙古牧区草牧场的所有权制度和经营(使用)权制度的变迁为主线，分7个历史阶段，探索和讨论我国牧区草牧场管理制度的变迁规律，不仅为内蒙古牧区70年的草牧场制度变迁做阶段性总结，更致力于对今后我国牧区草牧场管理制度的改革与完善提供启示和借鉴。

根据表1记录，王院村在1月初菌棒接种，菌丝满袋历时105～120天，满袋后25～30天转色，转色用时10～14日，采收第一潮菇为5月16日。纳黑村2月初接种，90～100天菌丝满袋，满袋后约20天转色，转色用时10～14天，6月4日采第一潮菇。万家店村5月中旬接种，55～65天菌丝满袋，菌丝满袋后15天开始转色，转色用时7～10天，8月5日采收第一潮菇。

一、我国农村土地管理制度的变迁概况

新中国农村土地制度建设始于《中国土地法大纲》，其废除了中国2000多年的封建土地制度，实行“耕者有其田”的土地制度，开启了中国土地制度改革之路。纵览我国农村土地制度之60余年的改革，大体上经历了以下几个阶段：

解放初期(1949～1955)，我国通过农村土地改革，实现了“耕者有其田”，将封建地主私有制转变为农民个人私有制，并以互助合作运动为途径，解决农民缺乏生产资料的问题。在农村土地改革中，通过划分阶级、没收土地和重新分配，废除了封建性及半封建剥削的土地制度，将农村一切土地按乡村全部人口，统一平均分配，并归个人所有，使农民生产积极性和劳动积极性空前提高。然而，分得土地的农民缺乏必要的劳动力和生产资料，农业生产受到影响。于是，农民之间的互助合作，成为解决上述问题的关键。据统计，1951年，全国参加农业生产互助合作的农户占农户总数的17.5%，而到1955年时已发展到65%，而单干农户比例下降到了35%[2]。

社会主义建设时期(1956～1978)，我国对农村土地所有制进行改革，将私人所有制转为集体所有，并将合作化经营全面升级。1956年6月通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定，入社的农民必须把私有土地、耕畜、大型农具等生产资料，转为合作社集体所有。同年，全国参加农业生产互助合作的农户比例已上升到92%。而到1958年随着农村人民公社的迅速发展，形成了公社、生产大队和生产队三级组织，并很快确立了“三级所有，队为基础” 的基本制度。在生产经营上，则选择了互助合作基础上的统一经营，走向农业合作化道路。然而，到了中后期，低生产力发展水平下的农业合作化，暴露出“大锅饭”弊端，“退社”和“包产到户”成为农户实现自主经营权的突破口。

而改革开放后(1979～至今)，我国对农村土地管理制度的改革，侧重点集中在经营权的改革上。党的十一届三中全会后，一些地方开始积极试验并推广各种形式的生产责任制，如联产承包责任制、包干到户等。而到1983年，中共中央在《关于<印发当前农村经济政策的若干问题>的通知》中充分肯定了联产承包责任制，认为联产承包责任制结合了统一经营和分散经营，这种统分结合的双层经营体制具有广泛的适应性，并使其推广至林业、牧业、渔业和多种经营。之后，不管是第一轮承包中的“15年不变”，还是第二轮承包中的“30年不变”，农村土地集体所有制下的家庭承包责任制已成为我国农村土地制度之基本制度。进入新世纪，特别是党的十八大之后，“在坚持土地公有制性质基础上”，“把握好土地集体所有制和家庭承包经营的关系，现有农村土地承包关系保持稳定并长久不变，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，实行‘三权分置’”[3]，成为我国农村土地制度改革的新内容。

二、我国牧区草牧场管理制度的变迁

牧区草牧场，作为我国主要的土地类型之一，其管理制度与农村土地管理制度变迁有着千丝万缕的关系，但却经历了有别于农村土地管理制度的变迁历程。当然，我国五大牧区在不同的历史阶段，采取了不同的草牧场管理制度，比如西藏自治区“民主改革以前草场产权属于三大领主垄断，在民主改革时期实行民族公有，牧业合作化以后产权基本上是归全民所有和集体所有，自治区成立后，在‘一大二公’思潮影响下，实行单一的全面所有，改革开放以后又实行了全民所有和集体所有”[1]，但其总体脉络是统一的，都经历了所有权制度从民族公有到全民所有和集体所有两种所有制并行,经营(使用)权制度从放牧自由到家庭承包经营、流转使用与用益物权化并行的历史变迁过程。下面就以内蒙古牧区草牧场管理制度的变迁为主线，讨论我国牧区草牧场管理制度的变迁。

(一)解放初期(1947～1953)：民族公有制下的放牧自由

解放初期，内蒙古牧区实行了民族公有、自由放牧的草牧场制度。在草牧场所有权制度上，实行蒙古民族所公有的制度设计。在1947年4月27日颁布的《内蒙古自治政府施政纲领》第十条明确规定，“保护蒙古民族土地总有权之完整。保护牧场，保护自治区域内其他民族之土地现有权利”。1948年颁布的《内蒙古土地制度改革法》指出，内蒙古境内一切土地为蒙古民族所公有；废除内蒙古封建性及半封建性的土地制度；废除一切旧王公贵族、地主、喇嘛寺院等占有的土地所有权，以及土地改革以前学校、军队、机关及团体的土地所有权。同时，指出内蒙古农业区内实行耕者有其田(凡分得土地即归个人所有，并承认其自由经营与特定条件下出租的权利，但仍保留蒙古民族的土地公有权[4])，畜牧业区内实行放牧自由，按照盟旗行政区域的划分，在该区域内的草原、牧场上一切牧人均有放牧自由。

而在草牧场经营(使用)权制度上则实行放牧自由、调剂牧场、保护牧场的政策，并在生产领域采取了“不分不斗不划阶级”、“牧主牧民两利”政策，鼓励牧民间互助合作。“自由放牧”是当时内蒙古自治区在牧区实行的基本制度，大体上包括两个内容。一要废除王公贵族、封建主对牧场的割据霸占，承认内蒙古境内牧场为内蒙古民族所公有，按照盟、旗行政区划，该区内草原牧场一切牧人放牧自由；废除奴隶制度，一切奴隶宣告解放，享有完全平等的公民权利，使他们有人身的自由和劳动自由。二是当前畜牧业经济因其分散性与落后性，必须有领导的逐步的总结群众固有的经验，改进牧区放牧方法，才能提高生产，改善人民生活。但鉴于牧区长期残酷的封建统治所形成的强迫命令盛行的实际情况，必须根据各地不同的生产条件、民族特点与群众觉悟水平，以典型示范，按照群众的自愿来推行，使群众有按照自己的意愿来选择放牧方式(不论分群、合群、轮牧、专放、游牧、定居)的自由[5]。同时，制定保护牧场、禁止开荒的政策，划定农牧边界，划定牧场。当然，当时有些地区和牧民因曲解自由放牧政策，出现了乱放乱牧、争夺牧场、开垦草原等现象，但都及时得到了纠正和查处。可见，自由放牧既不是无领导的放任自流，也不是强制性放牧政策，而是当时草牧场制度的高度概括，即：所有制上草牧场归内蒙古民族所公有；使用制度上牧民可按照盟、旗为界限，放牧自由；生产制度上牧民可自由选择放牧方式；组织领导上可通过经验总结，逐步改进牧区放牧方式。正是这一基本制度对解放初期废除封建特权、解放封建制度所束缚的牧业生产力、恢复和发展畜牧业生产起到积极作用，也为牧区及畜牧业其他政策的制定和实施奠定了基础。

补偿方式：补偿方式建议采用固定费用法或长期协议的方式。基本原则为对电厂按照容量进行分配，并辅以一定的激励或惩罚措施。

(二)社会主义改造时期(1953～1958)：民族公有制下的定居游牧

社会主义改造时期，内蒙古牧区基本延续了草牧场民族公有制度，而草牧场“自由放牧”的使用制度逐渐过渡到“定居游牧”的划区轮牧制度。在社会主义改造时期，我国决定要在一个相当长的时期内，逐步实现国家的社会主义工业化，并逐步实现国家对农业、对手工业和对资本主义工商业的社会主义改造。而考虑到民族地区和牧区的特殊性，“在蒙绥牧区不仅要有步骤地、有计划地进行国家总路线和总任务的宣传教育，而且对畜牧业经济也是要稳妥地实行社会主义改造”，“在步骤与方法上更要迂回曲折，时间上更要准备长一些”[4]。所以，内蒙古牧区社会主义改造中基本延续了草牧场民族公有制度，对草牧场“自由放牧”的使用制度逐渐过渡到“定居游牧”的划区轮牧制度，而在畜牧业生产经营机制上逐步跟随全国互助合作运动，遵循牧区五项方针、十一项政策和六项措施，对牧区畜牧业经济实行社会主义改造，将“在一个相当产的时间内，把个体的、游牧的、落后的、小生产的畜牧业经济，发展改造成为合作化的、现代化的、社会主义的畜牧业”[4]。因此，从社会主义改造时期(1953～1958)，牧区制度变迁更多集中在畜牧业经营体制和生产方式的改变，并非对草牧场所有制度和使用制度的直接改革。

而随着牧区互助合作的推进，定居游牧与互助合作相结合，逐步实现牧区全面定居，并固定草牧场范围，进行划区轮牧。1953年12月，内蒙古牧区把互助合作道路确定为牧区个体牧业经济过渡到社会主义的主要道路，提出应进一步发展牧区的互助合作与定居游牧，在有条件的地方提倡与实行定居游牧，并以此作为牧区工作的重点。在此期间，内蒙古牧区互助合作组织从临时互助组发展到常年互助组，再到初级牧业生产合作社，而“定居游牧”政策也随即进行调整。1956年，“随着畜牧业合作社的发展，定居工作的推行，已经比过去有更多的有利条件，同时按照全面规划的方针，定居游牧政策也应该对不同地区提出不同要求。一般说，在游牧区应该逐步做到定居移场放牧，在牧场狭窄地区应该做到定居划片轮牧”[4]，并指出当实现合作化时，定居游牧的大部分转为定居。为实现这一目标，内蒙古牧区规定在条件许可的地方，把固定牧场、打草场划给一个或几个合作社，成为其移场放牧的牧场。特别是1957年出台的《内蒙古牧业生产合作社示范章程》(草案)明确规定，在最短的时间内，在牧场规划未定前，凡是可以游牧的地区，就实行定居放牧，牧场规划已定后，则实行有计划地定居移场放牧；定居定牧的地区就实行划区轮牧。

从前不久财政部颁布的《金融类国有及国有控股企业负责人薪酬管理办法(征求意见稿)》中，我们可以看出我国在相关法律法规方面作出的努力。然而，鉴于中国企业的发展现状，高管薪酬法律法规的制定十分复杂。例如，光搞一个政策管住国企行不通，公司法也需要修改以此规范上市公司，尤其是那些披着股份制外衣的国有公司、国有参股公司。再譬如，法律对股票期权的股票来源和流通有一定限制，这无形中限制了股权激励在上市公司中的推行，所以开放的法律支持是必要，但也要掌握好相应的度。然而，法律体系的关键还在于执行，只有把一系列法律法规落到实处，它们才算是发挥了真正的功效。

从自由放牧到划区轮牧是一个渐进变化过程，同时也是牧区畜牧业从个体经济转变为集体所有制(互助合作)经济的过程。1953年1月1日，乌兰夫同志在《内蒙古日报》发表“内蒙古自治区恢复发展畜牧业的成就及经验”一文中，提到要“提倡定居游牧，达到人畜两旺”，认为定牧和游牧各有好处，各有缺点，定牧对于人旺这一点来说是有好处的，但对牲畜发展与繁殖上极为不利，因此应当取长补短，提倡定居游牧。显然，提倡定居游牧的初衷是为发展牧区人口，改善牧民生活，当然也会产生了其他的积极作用，如“由于已定居，家庭的保暖设备等自然会比较好些，老弱病人及孩子也不再跟着牲畜的游牧游动了”，“可以在定居的地方提倡打井种菜，建设较讲究的住宅，进行文化教育，同时还可以把组织牧民游牧与组织牧民互助合作统一起来”。

1957年末，内蒙古牧区参加互助合作的牧户总数达到69543户，占总户数的84.6%,其中牧业合作社632个，入社牧户20877户，互助组3111个，入组牧户48666户[4]。在此基础上，为在第二个五年计划期间实现牧业的合作化，内蒙古牧区提出要逐步把牧场的使用权以国营牧场、合作社、合营牧场为单位固定下来。从此，草牧场的使用权逐渐被分离出来，固定给了国营牧场、合作社、合营牧场，其并责令有关单位牧场划定以后，必须严守农牧地界，保护牧场，不准破坏，并进行适当的建设。因此，从某种意义上讲，划定给合作社使用的草牧场，与其他生产资料相同有合作社集体所有制成分。

此后牧区合作化步伐不断加快，到1958年7月，内蒙古牧区牧业合作社数量猛增至2292个，入社牧户达到67855户，占总牧户数的比例上升为80.16%；参加牧业生产互助组的牧户13656户，占总牧户数的16.13%，两者相加共计81511户，牧业互助合作程度达到了96.29%。此外，有458户牧主参加公私合营牧场、482户牧主参加了合作社[6]，牧区基本结束了畜牧业社会主义改造进程。于是，自治区要求必须加快牧区牧民定居游牧工作，应当在一、二年内争取实现定居，定居以后即应固定牧场范围(使用权范围，作者注)，进行划区轮牧，有计划地进行各项建设(国营牧场除外)。

(三)人民公社时期(1958～1978)：民族公有到全民所有的过渡

在人民公社时期，内蒙古牧区草牧场所有制制度逐步从民族公有制转为全民所有制，即国有制，而其使用权依然固定给国营牧场、企事业单位和人民公社的生产队(基本核算单位)，生产队作为组织生产和生活的基本单位获得了草牧场的使用权。期间，内蒙古牧区经受大跃进、“文化大革命”的影响，在“以粮为纲”、“牧民不吃亏心粮”等极“左”口号下，大面积草原被开垦，为日后草原退化埋下了隐患。

1958年8中共中央决定在广大农村普遍建立人民公社。同年8～9月份，内蒙古就研究部署全区人民公社化的问题。到1959年12月底，八万多户牧民已有七万多户加入了人民公社，入公社的牧户已占牧区总牧户的91.5%，牧区基本上实现了人民公社化[4]。如前文所述，社会主义改造时期牧区实行定居，要求游牧区应该配合社会主义的改造逐步定居下来。而到了合作化、公社化时期，自治区加强全区草原勘测规划工作，大力推行定居游牧。1958年2月，乌兰夫同志在中共内蒙古自治区第一届代表大会第二次会议上指出，在牧区实现大跃进，“要大力进行牧业四项基本建设：兴修牧区水利，改良牧场，建立饲料基地、规划四季牧场，开展兽疫防治工作，改良牲畜品种”，其中规划四季牧场要“与合作化相结合，必须积极推行定居游牧。推行定居游牧必须以合作社为基础，必须全面规划，选好定居点和牧场进行饲料基地的建设，逐步固定牧场的使用权。……争取在第二个五年计划期间，把定居游牧普遍推广”[4]。同时注重草牧场使用权的固定和四季牧场的划分工作，要求在定居和半定居区实行划定牧场划区轮牧，获得使用权的人民公社要有计划的分配四季牧场，加速定居建设和进行其他固定性基本建设。1960年中共中央下发《关于农村人们公社当前政策问题的紧急指示信》，牧区人民公社开始实施“三级所有、队为基础”的政策制度，建立公社、生产队和生产小队三级所有的根本制度，坚持生产小队的小部分所有制。其中提出，劳力、草场(包括打草草场、放牧牧场)、畜群、役畜、工具、棚圈设备必须坚持实行“六固定”，固定给生产小队经营和使用，并且登记造册，任何人不得随意调用。草场一般的应该以生产小队划定适用范围，并由生产小队进行草场改良和水利建设，必须进行草场调剂时，也应该商得被调剂生产小队的同意。草场没有固定使用的，由生产队统一规划，分配给生产小队固定放牧和进行草场建设[4]。因此，当时草牧场的使用权的固定范围基本缩小到生产小队，并承担了草牧场的改良和建设任务。

她搬家，换工作，像刚到广州时那样上进和努力。她依然喜欢GUCCI的鞋子，常常去GUCCI的店里看新季的产品，她总看不买，售货员看她的眼神很鄙夷，她们不知道她曾经是这里的常客，她有数十双这个品牌的鞋。

1961年7月，内蒙古颁布《内蒙古自治区牧区人民公社工作条例》(修正草案)，规定草牧场为全民所有，固定给生产队使用，生产队有永久使用权和经营保护权。到1965年4月，内蒙古自治区出台《内蒙古自治区草原管理暂行条例》(草案)，以法规形式确定自治区境内所有草原均为全民所有，标志着实行了十余年的草牧场民族公有制已过渡为国家所有制。而在使用权问题上仍然继续强调将其固定给生产队，同时适当放宽生产小队的自主权。在《内蒙古自治区牧区人民公社工作条例》(修正草案)中指出，生产队(生产小队，作者注)在管理本队生产上，有一定的自主权，包括生产队有权对生产大队(生产队，作者注)固定给的劳力、畜群、草牧场、工具、设备、役畜长期经营和使用；有权安排放牧时间、地点和冬春营地；有权在划定的范围内选定打草场打草，等等。到1963年，对全区大部分公社的草场进行了综合利用规划，明确了社界，粗线地安排了放牧场、打草场、定居点、饲料基地、水利建设等各项用地，并根据群众原有的移场放牧习惯，把草场按自然条件、气候特点，划分为冬、春、夏、秋季节营地，推行了按季移动放牧的草场利用制度，认为划分季节营地是当时合理利用放牧场的基础，并且在季节营地内实行分区分段放牧是合理利用草场的主要内容，只要两者正确地结合，才能达到合理利用草原的目的。于是，公社、生产队甚至生产小队的草牧场边界逐步确立，侵占其他社队的牧场、打草场和水源的行为被制止，草牧场调剂成为生产队与生产队、公社与公社、旗与旗、盟市与盟市之间解决生产之需的有效途径，同时也出现了所谓收取一部分草原建设费之说。如1965年4月颁布的《内蒙古自治区草原管理暂行条例》(草案)规定，草牧场固定后，如必须变动时，应按下列规定办理：……根据生产发展需要，相互调节草牧场、改变草原牧场使用权限时，……对原使用单位投资兴建的各项基本建设，应予合理补偿。同年7月，全区草原工作会议又进一步明确，凡到外单位借场放牧、搂草、砍柴、挖药材的，必须征得对方同意。当然，当时也考虑到牧区遭遇较大自然灾害问题，特别规定将发生灾情时，盟和自治区可以统一调剂牧场。

期间，固定草牧场使用权和定居游牧一直被作为保护、利用、建设草牧场的前提而推行，同时自治区也三番五次下令“禁止开荒、保护牧场”。然而，在大跃进和文化大革命期间，受全国经济建设影响，大量优质草牧场被开垦或被非牧区单位占用。据资料，截止1975年内蒙古牧区4.65亿亩草原，近三分之一草场(约1.5亿亩)不同程度退化，产草量减少40～70%，还有5000万亩草原沙化，1000万亩开垦毁掉[7]。

(四)改革开放以来(1978～至今)：全民所有和集体所有制下的家庭承包制

而在草牧场家庭承包经营制度上虽然一直强调“承包到户”，但也经历了循序渐进的细化过程，特别是其使用权。在上世纪80年代，开始实行“草畜双承包”(草场公有、承包经营、牲畜作价、户有户养)，基本实现所有牲畜的作价归户，把草牧场所有权划归嘎查(村)集体所有(嘎查，蒙古语，相当于内地行政村，是内蒙古牧区最基层的自治单位，设有嘎查委员会和嘎查支部)，而草牧场承包工作刚刚开始，更多的是把使用权落实到嘎查集体。1982年3月17日，新华社报道内蒙古党委、内蒙古自治区人民政府决定将现有草牧场的使用权固定到国营农牧场、人民公社的基本核算单位，并将使用权按照各地不同的牧业生产责任制形式，分别固定到作业组、畜群、专业养殖户，长期不变。1984年5月内蒙古自治区人民政府在《关于发展农村牧区商品生产搞活经济的七项规定》中提出，要把草牧场使用、管理、建设的责任制落实到户，承包期至少二十年以上。据资料，截止1985年8月，全区10亿亩可利用草原已经落实所有权和使用的面积将近8亿亩，其中已承包到户的近6亿亩。其中，更多的是按居住点、出牧点、水源点划分,夏秋草场划分到户，冬春草场划分到组；准备建设的草场、打草场划分到户，放牧场集体使用[4]。承包草原的前10年，很多地方都按浩特为基本单位进行承包，即使承包到户，牧民仍然按照冬、春、夏、秋四季轮牧方式进行使用，牧户之间没有明显的承包草场界限。

众生追求成佛，是为了断除人生的痛苦，为了超越六道轮回，了脱生死，为了安住于寂静自由的佛国境界，总之，是为了最终的解脱，这是大乘佛教对众生的终极关怀。同时，佛教还为众生指明了成佛之法，即修持戒、定，慧三学。戒是戒止恶性，定是使心不乱，慧是去惑证真，此三学是达成佛果的根本途径。

改革开放初期，内蒙古牧区草牧场制度实现了平稳过渡。在草牧场所有权问题上从全民所有制逐步过渡到两种制度并存的制度安排，而在使用权方面依然坚持使用权固定给基本核算单位，并使其逐步缩小至作业组、畜群、专业养畜户，要求落实畜牧业生产责任制和草牧场责任制，同时然强调草原建设工作。

Fuzzy Similarity Optimization Method for Selecting Salvage Ship

（3）成本‐效果（C/E），目的是找到一种疗效与成本相平衡的最佳治疗方案，根据公式“总成本/有效率×100%”计算，本文中总成本为药品费用，有效率为复常率或转阴率。

虽然人民公社时期反复强调固定草牧场使用权问题，但受内外诸多因素的影响，草牧场使用权落实工作进展相对缓慢，到1980年12月，全区有6个旗，72个公社，401个大队固定了草牧场使用权[7]，到1981年4月落实范围扩大到8个旗县[7]，始终没有完成使用权的全部落实。同期，全区草牧场退化、沙化现象日益严峻，到上世纪80年代初全区三分之一左右的草场严重退化、沙化[8]，而其原因普遍被解释为没有很好地固定草牧场的使用权，甚至草场的所有权安排不当[4,8,9]。

于是，对草牧场所有制度进行调整和进一步落实使用权成为必然，意在建立与畜牧业生产责任制相适应的草牧场制度体系。1980年春，内蒙古自治区人民政府决定对内蒙古自治区草原管理条例进行修改，决定要对内蒙古草原的所有权由单一的全民所有制改为全民所有和集体所有两种所有制。1981年1月中旬，内蒙古自治区党委召开常委扩大会议，专门讨论内蒙古草原的所有制问题。会议决定内蒙古草原实行社会主义全民所有制和社会主义集体所有两种所有制。1982年3月26日内蒙古自治区党委办公厅印发修改后的《内蒙古自治区草原管理条例》(试行)，规定自治区境内的草原所有制，现阶段为社会主义全民所有制和社会主义集体所有制。试行条例发布后，在全区范围内进行试点，截止1983年12月，试点范围扩展至全区12个盟市，有60多个旗县的6亿亩草场落实了草原所有权，有1.3亿草场落实了使用权和管理责任制，不少旗县社队已经发放了草原所有证和使用证[6]。于是，实行了近20年的单一的草原全民所有制制度，过渡为以社会主义全民所有制和集体所有制为内容的两种所有制制度，同时开启了草原责任制同畜牧业生产责任制结合起来的“双承包”制时代。

2.改革开放时期(1983～本世纪初)：草牧场家庭承包经营制度的确立及完善

确立草牧场家庭承包经营制度以来，草牧场所有权制度没有原则性的改动，延续了1982年发布的《内蒙古自治区草原管理条例(试行)》中“社会主义全民所有制和社会主义集体所有制”两种制度，只是在不同的时期其表述方式有所不同。而在草牧场家庭承包经营制度上虽然一直强调“承包到户”，但也经历了循序渐进的细化过程，特别是其使用权。

内蒙古草原牧区“草畜双承包”制度的实施始于上世纪80年初期，特别是1984年中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，要求继续稳定和完善联产承包责任制，极大地推动了牧区“草畜双承包”制度的全面实施。据资料显示，到1985年8月，全区有95%的集体牲畜都作价归了户，全区10亿亩可利用草原中已经落实所有权和使用权草原面积将近8亿亩，其中以承包到户的近6亿亩[4]，而到1986年时，所有权和使用权落实面积已经达到了8.9亿亩和7.6亿亩，分别占到全区可利用草原面积的86.8%和74.3%[10]。届时，落实草原所有权、使用权和实施家庭承包经营制度(简称“双权一制”)成为了内蒙古牧区草牧场，乃至全国草牧场制度安排的核心内容。

针对这一情况，有如下建议：(1)直接补贴创业企业和团队。调整租金补贴的对象，从对孵化器运营方的补贴，改为直接补贴给符合条件的企业，尤其加大对处于开创初期的企业和团队的补贴力度，条件允许的话，让个别团队可以拎包加盟。(2)以奖代补。在开发区建设前期，为吸引资本投资孵化器建设，对孵化器适当扶持是应该的，但现在孵化器建设发展到这一阶段，不能够一成不变地继续实行利益均沾的普惠型的补贴政策，要防止“二房东”的现象，防止孵化器企业间出现基于补贴不一的情况下的恶性竞争，可以考虑逐步撤销原来孵化器租金补贴的政策，以奖代补，对管理规范、发展趋势好的孵化器实行奖励性补助。

同时，内蒙古自治区重新修订了《内蒙古自治区草原管理条例》(2004年修订)以及《内蒙古自治区草原管理条例实施细则》(2006年修订)等，以地方法规形式进一步完善了草牧场流转制度建设，并废除了1999年颁布实施的《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》，使内蒙古牧区草牧场流转制度建设进入全新的法制化时代，草牧场流转实践也进入了快速发展阶段。据不完全统计，截止2016年内蒙古草牧场流转面积达7500万亩，占落实草牧场承包经营面积的7.2%[13]。

1.改革开放初期(1978～1983)：全面所有制到全民所有和集体所有制的过渡

十一届三中全会前后，内蒙古牧区依然坚持“三级所有、队为基础”的制度，提出人民公社、生产大队和生产队的所有权和自主权，必须受到国家法律的保护，而在畜牧业生产领域推行“两定一奖”(定产、定工)或“三定一奖”(定产、定工、定费用)为内容的责任制度。在草牧场制度安排上，要严格执行《内蒙古自治区草原管理条例》，在草牧场全民所有制框架下，要求尽快把草牧场的使用权落实到场、社、队。同时，清理非牧业生产或非牧区人口占用草牧场的现象和行为，并允许获得使用权的核算单位向借场放牧者收取一定数量的管理费。如1980年2月出台的《内蒙古党委、人民政府关于畜牧业方针政策的几项规定》中明确规定，“人民公社的基本核算单位有权因地制宜地发展畜牧业生产，有权保护、利用、建设草牧场；人民公社、生产队对所辖范围内草牧场的使用权，应当受到法律保护；划分草牧场使用权的工作，要在一九八一年底以前完成，并有旗县人民政府发给执照。草牧场固定后，任何单位不得侵占。除因灾可通过协商借场放牧外，其他借场者，应交纳一定数量的管理费”。

到了上世纪80年代末，由于草牧场“双权一制”落实得还不彻底，落实“双权一制”后对草牧场的科学管理体制没有建立起来，在草牧场的权益关系上产生了新的矛盾，出现了新的吃草牧场“大锅饭”的问题，草畜矛盾加剧，草牧场逐年退化的趋势未能得到有效遏制[11]。为此，自1987年自治区畜牧局在阿鲁科尔沁、巴林右旗等10个旗开始进行草牧场有偿承包的试点和试行，探索牧区草牧场管理的新制度。1989年9月，内蒙古自治区人民政府在阿鲁科尔沁旗召开全区草牧场有偿承包使用经验交流现场会议，并于同年10月自治区人民政府批转的自治区农委《关于进一步落实草牧场使用权，实行草牧场有偿承包使用制度的初步意见》报告，对草牧场使用费确定了初步标准。1993年下半年，自治区畜牧局对10个实行草牧场有偿承包使用试点旗进行了验收，并全部通过。同年年末，全区实行草牧场有偿承包使用的已有59个旗县，590苏木、乡(苏木，蒙古语，相当于内地乡、镇一级的行政单位)，3998个嘎查村，26.9万户牧民，3803.27万公顷草原，2497万头只牲畜。1994年9月，国家农业部畜牧兽医司召开全国草牧场有偿承包使用现场会议，决定推广阿鲁科尔沁旗实行草牧场有偿承包使用的经验，用二三年时间将草牧场有偿承包使用制度实行至全国范围内。

然而，鉴于当时各地草牧场使用费收费标准不一，及牧民税费负担过重，1996年内蒙古自治区政府作出《关于进一步落实完善“双权一制”的规定》，明确提出要把草牧场彻底承包到户，并坚持30年不变，开始了内蒙古牧区第二轮草牧场承包工作。据统计，截止2005年内蒙古全区已落实草原所有权面积10.4亿亩，落实承包到户面积8.3亿亩[12]，草原“双权一制”工作基本完成。

(五)深化改革时期(本世纪初～至今)：家庭承包经营制度的改革与创新——承包经营权流转

上世纪90年中后期，随着草牧场承包到户的彻底落实，草牧场边界逐渐清晰，牧户间跨界放牧行为受到极大地限制。然而，草牧场承包到户、草牧场退化加剧及畜牧业生产的发展使牧户之间草牧场需求出现差异，承包户之间的草牧场借用、租用行为逐渐增多，草牧场承包经营权的流转作为草牧场使用制度改革方向出现在牧民生产实践中。于是，内蒙古自治区人民政府在《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号)、《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》 (农业部1994年12月30日)等规范性文件的基础上，于1999年12月发布施行了《内蒙古自治区草原承包经营权流转办法》(内蒙古人民政府[1999]第99号政府令)。

进入新世纪后，国家通过《土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等法律法规，承认土地承包经营权流转的合法性、合理性，以及必要性，并确立其为我国土地家庭承包经营(使用)制度的一项改革和创新机制。届时正逢内蒙古牧区草原生态问题高发期，牧区正面临着恢复与保护草原及草原畜牧业转型等双重压力，而草牧场流转迎合了这些变化，迅速推广至全区各草原类型区域，草牧场流转规模快速扩大，其流转主体、流转方式、流转价格等都有了新的变化和发展，也呈现出一些新的发展趋向。同时，草牧场流转过程中，以及草牧场流转而引起的各种新问题、新矛盾不断发生，对内蒙古牧区草原生态保护、草牧场经营管理实践及制度建设带来了诸多难题和挑战。在此期间，为减少和解决草牧场流转中的问题和矛盾，自治区、盟市政府及相关职能部门出台了很多规范性文件，如《内蒙古自治区党委政府关于清理非牧民占用牧区草场和依法规范草场使用权流转的意见》(内党字[2003]3号)、《锡林郭勒盟行政公署关于加强草牧场土地承包经营权流转管理服务的意见》(锡署发[2009]51号)、《鄂尔多斯市人民政府关于农村牧区土地承包经营权流转暂行办法》(鄂府发[2009]28号文)、《呼伦贝尔市牧业经营管理站关于加强草原承包经营权流转工作的通知》(呼牧经发[2009]8号)等。

其中，对草牧场所有权制度上没有原则性的改动，延续了1982年发布的《内蒙古自治区草原管理条例(试行)》中“社会主义全民所有制和社会主义集体所有制”两种制度，只是在不同的时期其表述方式有所不同。如，1983年7月21日，内蒙古自治区第六届人民代表大会常务委员会第二次会议讨论通过的《内蒙古自治区草原管理条例(试行)》第五条规定，内蒙古自治区境内草原属于社会主义全民所有和社会主义劳动群众集体所有，并一直沿用到2004年；而2004年11月修订的《内蒙古自治区草原管理条例》(2005年1月1日起施行)第八条中则规定，内蒙古自治区境内的草原属于国家所有和集体所有。

进入新世纪第二个十年，《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》(2013年中央一号文件)，及《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等重要文件强调一再强调，通过农村土地承包经营权的流转，培育新型农业经营主体进而实现农牧业适度规模经营。随后，内蒙古自治区党委、政府也出台了相应的政策性文件。于是，除了千千万万个普通农牧民可以承包经营草牧场，家庭农牧场、合作社、企业等市场主体可以流转使用草牧场，被许可的社会工商资本也可以进入流转使用草牧场的行列，草牧场承包经营(使用)制度不再是唯牧民之权益。

当然，如果仅仅是对着条条框框进行讲解，学生认识还不够深刻.技术人员一般会举几个近期发生的实例讲给学生们听，收效明显，提高了学生的重视程度.另外，技术人员也会通过多媒体的形式讲解安全常识.这些多媒体安全宣传片给学生带来极大的震憾，安全警示牢记于心.

(六)深化改革时期(2010～至今)：草原生态保护补助奖励机制的实施、草原确权及“三权分置”

2010年10月，国务院作出决定，在全国8个主要草原牧区实施草原生态保护补助奖励机制，中央财政每年将投入134亿元，主要用于草原禁牧补贴、草畜平衡奖励、牧草良种补助和牧户生产性补助等。草原生态保护补助奖励机制的实施，开启了我国以草原生态为基础的补奖时代，表明着人们对草原生态的认识从片面的经济价值或片面的生态价值走向草、人、畜为协调发展的集社会、经济与生态价值为一体的综合体，表示国家直接介入草原生态保护与建设行动中，进一步体现了草原之准公共物品性质。

国土部门要求每个区域的地籍调查信息汇总提交，通过地籍调查台账表导出功能，可实现一键导出。调查公示时，不止要张贴公示图，更需把每张公示图对应的权属信息张贴，通过公示信息表导出功能实现公示信息表一键导出。这两个功能为作业人员减少了很大的工作量，而且数据的准确性得到了保障。

为了落实出台的中央草原生态保护补助奖励政策，自治区配套出台了《内蒙古草原生态保护补助奖励机制实施方案》，把全区10.2亿亩草原划入草原生态保护补助奖励范围，决定将其分为禁牧区和草畜平衡区。同时，根据内蒙古草原在时空分布上的不同，因地制宜地提出草牧场标准亩折算系数的概念，以及保底补奖标准，确保补奖资金的有效性和公平性。从政策实施情况看，“十二五”期间，内蒙古草原生态保护补助奖励政策共投入300亿元，其中国家投入213亿元，自治区各级配套资金87亿元。政策覆盖全区12个盟市2个计划单列市，73个旗县区，107个乡镇的10.13亿亩天然草原，其中禁牧5.48亿亩，草畜平衡4.65亿亩，有146万户、534万农牧民从中受益，减轻了天然草原的放牧压力，使草原生态逐步向好，保证了草原畜牧业的稳定健康发展，牧民收入明显提高，农牧民草原保护意识显著提升[14]。目前，新一轮草原生态保护补助奖励机制已开始实施，中央和自治区政府持续保持草原生态保护之补助与奖励力度，并把政策实施目标从上一轮的草原生态改善和草原畜牧业提质增产提升为草原生态环境持续好转、草原畜牧业转型升级和草原牧民增收致富，并与完善草原确权承包和基本草原划定工作高度衔接。

早在2007年《中华人民共和国物权法》的颁布，明确农村土地承包经营权的用益物权。于是，农业部从2009年开始进行土地确权整村推进试点工作；2013年中央一号文件正式提出“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题”；直到2016年，全国22个省区市试点，将全国试点范围扩大至2582个县(市、区)、3万个乡镇、51.2万个行政村，已完成实测面积12.5亿亩，确权面积8.5亿亩，约占全国二轮家庭承包集体耕地面积的70%。从试点地区看，通过确权，解决了长期以来承包地块面积不准、四至不清等问题，推动了土地资源的优化配置，不仅没有影响农村社会稳定，还解决了一些历史遗留问题，得到了广大农民群众的拥护和支持[15]。

如果细细比对的话，绝大部分高考语文题都可以在语文课本中找到依据。教师们在教学到与高考题相似性极高的课文时，应把高考题布置给学生练习，切实地让学生体会到原来语文课的学习是这样用到高考的。这样现身教育让学生恍然大悟之后，再让学生们记笔记、整理笔记以及背笔记，他们就积极多了。基于以上，教师们要好好吃透教材和近五年的高考题，并带领学生把教材内容不折不扣地掌握下来，这样语文基础知识的底子就会厚实很多。这些在高三再来重视有点晚了，所以一定要从高一开始紧紧抓住教材。

然而，全国草原确权承包登记试点工作则推迟到2015年才开始。2015年4月，农业部发出《关于开展草原确权承包登记试点的通知》，安排部署有关省区市草原确权承包登记试点工作。其实，内蒙古草原确权承包工作开始的要比全国其他草原牧区也要早一些。2014年9月6日，内蒙古率先颁发全国草原确权第一证，并全区10个试点旗确权承包工作全面推开，并出台了《内蒙古自治区完善牧区草原确权承包登记试点工作实施方案》。2015年在总结10个试点旗县的基础上，把草原确权承包工作向全区其余旗县全面推开。截止2016年年底，全区草原确权承包试点旗共落实草原所有权面积27156万亩，使用权面积967.9万亩，草原承包经营权面积26657.2万亩；发放《草原所有权证》940本，《草原使用权证》34本，《草原承包经营权证》191922本，共涉及农牧户262646户，首批10个试点旗全部通过了自治区验收[16]。

显然，草原确权工作为牧区草牧场所有权、承包权和经营权“三权分置”改革提供了基础。“三权分置”是在新的历史条件下，继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新，也是中央关于农村土地问题出台的又一重大政策，其核心是坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，放活土地经营权。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年10印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》(中办发〔2016〕67号)，要求各地各部门结合实际认真贯彻落实。2017年3月，内蒙古党委办公厅、自治区人民政府办公厅印发《关于完善农村牧区土地草原所有权承包权经营权分置办法的实施意见》。而内蒙古牧区草原三权分置试点工作则始于2015年，内蒙古鄂尔多斯市鄂托克前旗成为全国首家草原确权“三权分置”试点旗县。到2016年5月，试点嘎查哈日根图嘎查已拿到草原所有权证，51户牧民拿到了草原承包权证和草原经营权证。而锡林郭勒盟镶黄旗作为全区草原确权登记工作试点旗县之一和锡盟唯一牧区试点地区，特别是作为全区承包土地(草牧场)经营权抵押贷款试点旗县，在积极推进草牧场承包经营权登记颁证工作的同时，围绕草牧场所有权承包权和经营权“三权分置”改革，赋予牧民对承包草牧场占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。可见，确权基础上的“三权分置”改革刚刚起步，试点旗县也只处在摸索阶段，改革对草牧场经营以及草原畜牧业发展，乃至牧区生产生活的影响还有待实践中检验。

三、结论、问题及思考

解放至今，以内蒙古牧区为代表的我国牧区草牧场制度走过70年的曲折历程，经历了从民族公有到集体所有的所有权制度变迁，从自由放牧到流转使用的经营(使用)权制度改革，虽然与全国农村土地制度变迁大径相同，但也有其自己的特点和变化：

综上所述，一是在草牧场制度设计上国家权力不断延伸至基层组织。民族公有到全民所有，全民所有到集体所有无不在体现国家权力在草原及草牧场所有权问题上的集中和延伸。而经营(使用)权制度设计上国家权力也逐步延伸到农牧户家庭经营中，放牧自由、定居游牧与划区轮牧已不再可能，嘎查集体等基本核算单位对本集体所有草牧场的经营(使用)方式基本无权干涉，而家庭经营要顾全国家生态建设之大局、要服从全民所有之制度，从承包经营的草牧场中划出部分或全部面积予以实施禁牧、休牧。二是在草牧场经营(使用)权设计中草牧场经营的传统方式快速退缩。在早期，牧民在草牧场经营(使用)过程中可以“放牧自由”，无论放牧范围，还是放牧方式都相对“自由”，而地方政府为牧民的“放牧自由”提供便利服务。而到后期，政府不断强化管理，并且范围不断缩小，使得牧民经营范围锁定在狭小的承包范围内，甚至更小，经营方式相对单一，进而倒逼草牧场经营的传统方式极度退缩。三是，市场经济主体的主体地位逐步显现。资源总量和平均量逐年降低，而市场化程度日益提高，牧区畜牧业经营与草牧场经营中市场化成分逐步替代传统经营中的生态化成分。在民族公有到家庭承包的变迁过程中，牧民家庭经济成为了市场主体。而在利益最大化为初衷的市场经济环境下，这种制度设计使个体的逐利思想蚕食了集体的生态觉悟。

假设气候变化对草牧场生态环境变迁的影响是既定的，那么新的制度设计本身以及该制度约束下的市场行为，通过改变原有制度安排下的资源配置机制，影响了草牧场生态环境。其中，市场失灵与政府失灵同时存在。因此，在具有社会公共资源性质的草牧场经营(使用)过程中，制度设计本身不能只关注政府权力的集中或市场经济的高效性，而应兼顾培育具有社会责任意识的市场主体，积极发挥民族传统文化中非正式制度的积极作用，并使其价值化。

[参考文献]

[1] 范远红.西藏草场产权制度变迁研究[M].重庆：四川大学出版社，2009.

[2] 廖洪乐.中国农村土地制度六十年——回顾与展望[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

[3] 中共中央办公厅 国务院办公厅印发.深化农村改革综合性实施方案[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/2015-11/02/content_2958781.htm ,2015-11-02.

[4] 内蒙古党委政策研究室等.内蒙古畜牧业文献资料选编(第二卷)[Z].内蒙古党委印刷厂印刷，1987:15-596.

[5] 内蒙古自治区政协文史资料委员会.“三不两利”与“稳宽长”文献与史料[Z].内蒙古政协文史书店发行，2005：359.

[6] 达林太、郑易生.牧区与市场：牧民经济学[M].社会科学文献出版社，2010.

[7] 内蒙古党委政策研究室等.内蒙古畜牧业文献资料选编(第四卷)[Z].内蒙古党委印刷厂印刷，1987:243-365.

[8] 许志信.草原退化与合理利用[J].内蒙古农牧学院学报，1981，(5)：43-51.

[9] 张正明.内蒙古草原所有制问题面面观[J].内蒙古社会科学，1981，(4):23-46.

[10] 倪东法.实施草原法规加强草原法制管理[J].中国草原，1986，(6):71-75.

[11] 倪东法.草牧场有偿承包使用浅识[J].内蒙古草业，1997，(6):6-13.

[12] 内蒙古自治区农牧业经济“十一五”发展规划(2006～2010)[Z].2007/4/20.

[13] 郭建.在全区农牧业工作会议上的讲话[R].2017-02-17.

[14] 内蒙古自治区草原生态保护补助奖励政策实施指导意见(征求意见稿)(2016-2020)[R].2016-03.

[15] 2017年农业部承包地确权登记最新政策以及进展[EB/OL].土流网, http://www.tuliu.com/read-49599.html,2017-01-06.

[16] 李林杰.草原确权让牧民的资产“活”起来[EB/OL]. 正北方网-内蒙古日报,http://www.northnews.cn/2016/1223/2343291.shtml,2016-12-23.