海峡两岸民办高校章程的比较研究

近年来，随着高校治理理论研究的深入，大学章程的建设逐渐成为研究的热点，高校通过制定大学章程来规范学校的决策机制与管理体制，并将制定大学章程作为学校建设现代大学制度的重要环节之一。［1］然而，在章程建设的实践中还是透射出诸多问题，比如：章程地位不明确、内容同质化严重和可操作性不强等，特别是民办高校。本文通过海峡两岸五所民办高校章程文本的比较分析，学习借鉴台湾私立大学组织规程的建设经验，有助于促进民办高校章程建设，推动内部治理模式的创新发展。

一、两岸民办高校章程制定的历史渊源

溯本求源，大学章程其最早产生于西欧中世纪大学，当时的教皇为大学颁发特许状，赋予大学一定程度上的自治权力，形成了大学章程最早的雏形。［2］随后，大学章程作为大学发展不可或缺的政策性文件被各国大学所效仿，延续至今。追溯两岸大学章程的发展历程，其源头可以追溯到十九世纪末期京师大学堂的创办，在京师大学堂创办初期制定了《京师大学堂章程》，随后大学纷纷效仿这种模式，建立学校章程。

随着社会的发展，老婆饼传到了大都市上海，成为当地一味名食，著名京剧表演艺术大师梅兰芳生前喜食老婆饼，曾经写下：“茶食泰斗”四个大字，以赞扬老婆饼。

随着1952年大陆开始实施院校调整，高等学校逐渐被政府接管，特别是一些教会学校和私立学校，政府通过撤并和改造将其收归国有，改变原有效仿英式、美式构建的高校体系为效仿苏联式的高校体系。大学章程的制定和实施在很长时间里处于被忽视的地位，特别是民办高校章程的建设。直到改革开放以后，民办高等教育重新回到历史舞台，扩大高校办学自主权的呼声不断高涨，制定大学章程，完善民办高校内部治理结构才被重新重视起来，民办高校开始制定大学章程，“一校一章”的局面逐步开始形成。不难看出，大陆的大学章程经历了一个由有到无再到有的过程。［3］

相较于大陆，台湾高校基本延续了传统的大学理念，重视大学章程的建设，比如：台湾大学于1946年制定并颁布了组织规程，经过不断修订一直延续至今，通过大学组织规程来规范和优化大学内部的治理结构，促进大学不断发展，同时也为私立大学章程建设提供了有意义的参考。在大陆被调整或撤并的教会大学、私立大学纷纷在台湾复校，保证了传统的大学理念的传承，重视大学章程建设的理念被继承和保留下来。

二、两岸民办高校章程制定依据的比较

在教育部发布的关于高校章程制定的系列文件中，不难发现，其主要针对的是公办高校，而对于民办高校章程的制定并未做详细的说明，比如：在《民办教育促进法》《民办教育促进法实施条例》中虽都有涉及，但并不详尽。而《高等学校章程制定暂行办法》第三十二条更是指出，民办高等学校和中外合作举办的高等学校，依据相关法律法规制定章程，章程内容可参照本办法的规定。［4］换言之，民办高校的章程制定并没有针对性的指导意见。

随着现代大学制度建设的需要，大学章程的地位得到了重视，但是在两岸现有的政策文献中，不难发现大学章程的法律地位还是存在着一定差异。在祖国大陆，无论是《高等教育法》《民办教育促进法》,还是《高等学校章程制定暂行办法》都要求大学在设立之初必须提交大学章程，同时也对大学章程应当记载的事项进行了具体详尽的规定，但是对于大学章程的地位却没有具体论述，仅在《高等学校章程制定暂行办法》第五条指出，高等学校的举办者、主管教育行政部门应当按照政校分开、管办分离的原则，以章程明确界定与学校的关系，明确学校的办学方向与发展原则，落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。［5］“貌似具有法律效力，但实质仍旧是学校行政规章，司法机关、其他政府部门、社会机构以至受教育者，并不承认其法律效力。”［6］这也是导致大学章程成为“摆设”的重要原因之一。

随着我国高等教育的快速发展，高等教育体系已经逐渐走向科学化、规范化，为了进一步巩固发展的成果，完善大学内部治理模式，推进现代大学制度的建设，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校”。2011年，教育部发布《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），明确规定了大学章程制定诸项事宜。随后，在2014年发布《关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，进一步明确了高校章程核准工作的规程。

台湾以东吴大学、辅仁大学、中国文化大学为例，东吴大学的组织规程共四章三十九条，包括：总则、组织及会议、教师分级及聘用等内容。其中，组织及会议的内容占据了全文90%的篇幅。［9］换句话说，学校组织规程通篇都在规定学校组织及会议的相关事项，而在总则、教师分级及聘用等内容上仅用了10%的篇幅来说明。辅仁大学的组织规程共五章五十六条内容，包括：总则、组织编制、会议及委员会、学生及人事等内容。中国文化大学组织规程共六章二十九条，内容主要涉及：总则、组织编制、教师之分级及聘用、会议及委员会、学生自治与辅导等内容。

 

表1两岸大学章程的制定依据的比较

  

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从两岸高校制定章程的依据的来看，虽然都以相关法律法规作为依据。但是，由于大学章程制定“原动力”不同，导致了两岸民办高校章程存在较大的差异（见表1）。台湾私立大学组织规程是学校主动需求自身发展，自下而上而建立起来的，而大陆民办高校大学章程的建立往往是自上而下的由政府要求而被动制定的。显然，自上而下和自下而上的两种模式产生的效益是存在巨大差别的。

综观两岸民办高校章程的结构和内容，一般都明确阐明了高校名称、性质、办学宗旨、内部运行机制、人才培养目标、大学重大事项的决策程序、教师及学生的权利与义务、财产和财务制度、章程修改程序等重大事项。

三、两岸民办高校章程地位的比较

从文本结构和内容来看，大陆民办高校章程并没有太大出入。这主要是由于高校在制定章程时主要依据《高等学校章程制定暂行办法》，根据《暂行办法》第七条的要求，章程应当按照《高等教育法》规定载明的相关内容。除了规定内容以外，部分地区还颁布实施了《民办学校章程示范文本》，在很大程度上限制了民办高校章程的建设，看似一校一章，实际上各校章程之间相似度非常高。

（一）大陆民办高校大学章程的地位

在中国，河流及流域生态研究正逐渐兴起，河流生态流量、流域生态服务等课题正成为国内水资源研究的热点。与此同时，在实践方面，结合流域综合规划、跨流域调水工程等，人工生态补水亦不断出现。但总体上由于水生产力的社会化水平不足，我国水资源的生态反哺还处于科研为主、零散实践的阶段，未能在大范围内实现生态用水的显著增加。因此，继续提高水生产力，深化节水型社会建设，实现全社会的高效用水和主动节水，进入社会化的反哺自然阶段，为全面实现人水和谐奠定基础，是我国人水关系进一步发展的主要方向。

（二）台湾私立大学组织规程的地位

台湾《大学法》虽然没有明确提出大学必须制定大学章程或组织规程，但是在行文中处处体现着大学章程在学校内部治理中的作用，例如：在《大学法》第八条中指出，大学置校长一人，综理校务，负校务发展之责，对外代表大学；并得置副校长，襄助校长推动校务，由校长聘任之，其人数、聘期及资格，由各大学组织规程定之。［7］再比如：第九条，关于校长的任期事宜；第十四条，关于行政人员的聘任事宜；第十五条，关于大学校务会议的任务、组成方式等事宜，均指出具体执行方式各大学组织规程规定。［8］《大学法》从法律的层面肯定了各大学组织章程的重要地位，清晰地界定了教育部门与大学之间的权利界限，明确了教育部门与大学之间的权利关系，大学章程的重要地位可见一斑。

作为大学“宪章”的大学章程，它虽然不是法律法规，

四、两岸民办高校章程结构和内容的比较

而且，大陆在民办高校章程制定过程中存在着缺乏程序性规定、可操作性不强等诸多问题，在重视程度上也明显低于台湾。例如：为了更好地指导私立大学章程的订定或修正，台湾教育部门颁布了《公私立大学校院订定或修正组织规程参考原则》，对于公私立大学校订定或修正组织规程分别做了具体的说明，并且对私立大学的特别之处会采取针对性的措施。除此之外，台湾私立大学在制定章程时，除了依据《大学法》，还依据于其他一些宪章。比如辅仁大学，由于是教会学校，其在制定章程时依据于《天主教大学宪章》。

（一）大陆民办高校大学章程的结构和内容

大陆以民办高校J学院和W学院为例，J学院的章程共有十个章节六十个条目，内容主要涉及：总则、决策管理体制、内部运行机制、党、团、工会组织、教育教学管理、教职工管理、学生管理、资产与财务管理、变更与终止等内容。其中，决策管理体制的部分占据的篇幅较大，约占通篇的25%左右；其次是总则，包括：学校的办学目标、宗旨、学校名称等内容，约占14%左右。W学院的章程共有十二章七十五个条目的内容，主要包括：总则、学校名称、地址及举办者、学校性质和办学宗旨、董事会、管理体制、党、团及工群组织、教育教学管理、财产与财务管理、教职工、学生、学校的变更与终止等内容。

但是却具有法律规范的性质和功能，是大学依法治校、规范自身管理的基本依据，是现代大学制度的核心组成部分，同时也是其民主管理、依法治校、学术自由的保障。大学章程出台以后，应该成为学校内部治理的总纲领，成为学校具体规章制度的“基本法”，在所有规范性文件中占据最高的的效力，任何其他文件都必须符合大学章程的规定。

（二）台湾私立大学组织规程的结构和内容

钢筋质量控制之一就是“望闻问切”。望，即在钢筋进场时，对钢筋的规格以及外观进行检查。闻，在这里有听声之意，又有辨气味之意。听则是听钢筋加工时，设备运转时的声音是否正常，若发现卡阻或者其他异常情况，声音会变的刺耳。闻气味，则是闻钢筋加工时，设备运转时皮带过热产生的异常气味。问，即在现场发现钢筋尺寸以及钢筋布置的问题，向设计单位进行询问，制定可行的解决方案。即进场钢筋按施工要求进行取样送检，检验合格后方可进行安装。

从内容结构上看，两岸高校章程的侧重点是呈现明显不同的，大陆民办高校在制定时侧重于学校的管理体制、内部运行机制、教职工与学生、资产与财务管理等内容上，内容涵盖得比较全面。而台湾大学章程的侧重点主要集中于组织的职责和权力、会议的议事规则与程序上。可以说，台湾高校的大学章程对于涉及学校的组织及会议的事宜做出了详尽的规范。而大陆民办高校在制订章程时内容涵盖虽然比较全面，但是过多依赖于《暂行办法》，显得过于空泛，可操作性的条款并不多。而台湾各私立大学的组织规章的文本一直处于修订中，每一次修订条目内容都会记录在章程的开篇注释之中。

点的中心度是节点中心性的判断指标之一，是衡量节点与其他节点联系广度的重要参数，若一个节点同较多节点相连则该节点中心度较高。分析表明点的中心度较高的前几位关键词依次为正念训练、心理健康、正念、正念干预、社会生活问题、MBSR，这由图谱中节点面积大小可得到验证。

五、两岸民办高校章程比较的启示

作为大学内部的基本制度，大学章程承载着大学的精神与使命，是连接着大学、政府和社会的桥梁和纽带，其重要地位不言而喻。民办高校章程的建设不可能一蹴而就，这就需要民办高校在实践中不断研究和探索，积极借鉴学习中外各私立大学章程建设的经验，遵循大学章程建设的规律和原则，不断提高规范性和科学性。

（一）重塑政府与民办高校之间的关系

从一定意义上讲，大学章程建设与现代大学制度建设是相辅相成。事实上，大学章程的建设过程也是现代大学制度建设的过程，而建立现代大学制度首先要处理好政府与高校之间的关系。因此，重塑政府与民办高校之间的关系就成为建立大学章程并保证章程有效实施的一个重要步骤，同时，大学章程的建立也规范了政府介入民办高校内外部治理的形式。通过大学章程的建设，真正发挥大学章程“小宪法”的功能，划清政府与高校的权利边界，使政府回到自身行动领域，赋予民办高校更多的办学自主权，各司其职，各尽其责，让民办高校重新焕发生机和活力，真正实现公办、民办高校良性竞争，共同推进高等教育大发展。［10］

（二）明确民办高校大学章程的法律地位

作为大学“宪法”的大学章程，其地位尚未得到明确阐释和凸显，而且目前的教育法律体系还不能较好地给大学章程提供具体可操作的立法依据［11］，这也是大学章程在具体实施上处处“碰壁”的重要原因之一。因此，要明确民办高校章程的法律地位，让章程所蕴含着的法治精神和理念真正凸显出来，使民办高校章程与国家法律和权力部门有机联系，增强章程的合法性、权威性和影响力，更好地发挥大学章程“纲领性文件”的重要作用，让大学章程真正彰显大学的精神与使命。

（三）完善民办高校内部治理结构

大学章程建设是完善大学内部治理结构、推进现代大学制度建设的内在需求和必然趋势。［12］民办高校章程建设的过程，也就是内部治理模式的建构与完善的过程。因此，制定大学章程必须解决大学办学中存在的突出问题，使大学建立和谐高效的运行机制。［13］实现民办高校“创管分离”，即学校的创办者与学校的管理者分离，满足大学每一个利益相关者的诉求，而不仅仅是创办者或管理者，真正形成相互制衡的权利结构，构建以董事会为最高决策机构，以校长为执行主力，以监事会为监督主体，以校务会议为决议核心的管理体制和运行机制，对各种主体的责任、权力进行明确的定位，行政权、执行权、监督权和决议权有效分离，形成相互支撑、相互制衡、相互促进的内部结构。［14］在民办高校实施分类管理改革的新时期，推进民办教育的快速发展，落实以章程为先导的现代大学制度的建立。

推动绿色食品品牌发展，应建成一批专业化的批发市场，开展国内外贸易促销项目，搭建平台、拓展渠道、推进贸易、促进交流、展示成果。

3）平台应用。平台应用主要是指建立业务平台、身份管理平台、数据统一等平台，构建统一的校园支撑服务平台。通过多样化的软件应用，为用户提供统一的开发、运行和应用环境，满足用户丰富的使用需求。

 

参考文献：

［1］马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较［M］.北京：教育科学出版社，2010.

［2］张国有.大学章程［M］.北京：北京大学出版社，2011.

［3］姜斯宪.变革中的大学章程［N］.光明日报，2014-08-04(16).

［4］［5］高等学校章程制定暂行办法［EB/OL］.http：//www.gov.cn/flfg/2012-01/09/content_2040230.htm.

［6］熊丙奇.谈如何依法制订大学章程［J］.中国高等教育，2011（8）：6.

［7］［8］台湾《大学法》［EB/OL］.http：//edu.law.moe.gov.tw/LawContent.aspx？id=FL008606

［9］东吴大学组织规程［EB/OL］.http：//www-ch.scu.edu.tw/october/school_intro

［10］董圣足，李蔚.论民办高校章程的制定与完善［J］.高等教育研究，2008（6）：43.

［11］钟小林.论我国大学章程之完善［J］.江苏高教，2015（3）：49.

［12］刘军仪.现代大学制度视角下的大学章程建设研究［J］.中国人民大学教育学刊，2016（4）：113.

［13］别敦荣.论我国大学章程的属性［J］.高等教育研究，2014（2）：24.

［14］任奉龙，钟宜兴.台湾地区私立大学内部治理模式的特色及启示［J］.现代教育管理，2015（11）.

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