联合国、非盟和中国：基于非洲和平安全架构合作的和平伙伴关系*

一、非洲和平安全架构的构建

联合国在构建全球安全治理体系过程中越来越重视区域组织和次区域组织的作用。区域和次区域集体安全机制是全球集体安全网络的重要组成环节，而区域组织和次区域组织则是联合国主导的全球安全治理得以实现的重要伙伴。联合国在多项重要文件中强调与各区域组织，特别是与非洲联盟，按照《联合国宪章》及各区域组织有关规约建立有效伙伴关系的重要性和必要性。*1992年联合国秘书长加利发表《和平纲领》报告，第七章专门谈及“联合国与区域安排和区域组织合作”；安理会1993年1月向主要区域组织发出关于增进与联合国协调的邀请；联合国大会1994年12月发表《关于加强联合国与区域安排或区域机构的合作的宣言》；2017年4月联合国秘书长古特雷斯与非盟轮值主席法基签署《关于增强和平安全伙伴关系的联合框架》等。学术著作参见Frederick Soderbaum and Rodrigo Tavares,eds.,Regional Organizations in African Security,London:Routledge,2011;Jane Boulder,ed.,Responding to Conflict in Africa,New York:Palgrave,2013;Linnéa Gelot,Legitimacy,Peace Operations and Regional-Global Security,London:Routledge,2012。 同时非盟也在积极寻求与联合国尤其是负有维护国际和平与安全首要责任的联合国安理会进行密切合作。*“Protocol Relating to the Establishment of the Peace and Security Council of the African Union,”http://www.peaceau.org/uploads/psc-protocol-en.pdf,Article 17～20. 作为全球安全治理重要的参与者，中国是联合国安理会常任理事国，又是非盟的战略伙伴。中国一向支持联合国和非盟加强和平与安全领域合作，构筑合作伙伴关系，共同维护地区和平与安全。因此，探讨如何进一步增进联合国与非盟之间的和平安全伙伴关系，以及中国如何发挥其建设性作用，具有重要的意义。基于此，本文试图分析以下问题：联合国与非盟建立和平安全伙伴关系的动因？基于非洲和平安全架构的合作，联合国与非盟构建和平安全伙伴关系仍面临哪些问题和挑战？中国积极推动非洲安全治理有何动因，在联合国与非盟之间能够发挥什么样的作用？

与非盟建立伙伴关系之所以重要，从联合国方面来讲，一方面是因为全球各区域对联合国和平行动的依赖日益增加，使联合国担负重荷。*Cedric de Coning,“The Emerging UN/AU Peacekeeping Partnership,”Conflict Trends,Vol.2010,No.1,January 2010,pp.3～10;Paul D.Williams and A.Boutellis,“Partnership Peacekeeping:Challenges and Opportunities in the United Nations-African Union Relationship,”African Affairs,Vol.113,No.451,April 2014,pp.254～278. 目前联合国在全球部署了15项维和行动，其中有7项行动部署在非洲。军事和警务人员数目从2000年的34000人增至目前的106338人，参加维持和平行动的文职人员也已超过13461人。*《维持和平概况介绍》,http://www.un.org/zh/peacekeeping/resources/statistics/factsheet.shtml，数据更新至2017年12月31日。 此外，联合国还要向所派驻人员和合作伙伴提供后勤、培训、技术和经费等支持。联合国不仅承担着人力和物资方面的压力，其特派团行动的危险性和复杂性也在不断增加，国际社会赋予联合国的期望也在日益增高。这急需联合国的区域伙伴给予能力以及地方知识等方面的支持。另一方面是因为联合国与区域组织可以互为合法性的来源。*Linnéa Gelot认为国际合法性(International Legitimacy)更适用于联合国与区域组织之间的安全伙伴关系，而传统的伙伴关系分析框架更多强调单方面的法律和政治因素，参见Linnéa Gelot,Legitimacy,Peace Operations and Regional-Global Security,London:Routledge,2012。 联合国维和行动的合法性会因其公正性的缺失而遭受质疑，公正性的缺失不仅是因为联合国的部分维持和平行动都有西方大国背后主导而引发争议，还因为随着安全议题的深化和参与方的扩大，维持和平行动的原则、指挥权和部署等各项环节越发难以达成各方的一致同意。

从非盟方面来讲，如今非洲仍是最不安全的大陆，非洲面临着最为严峻的安全挑战。非洲自身也希望减少对于外部的安全依赖，希望在安全治理中发挥更大的“自主性”，实现用“自己的方式解决自己的问题”。*“Report of the Chairperson of the Commission on the Operationalisation of the Rapid Deployment Capability of the African Standby Force and the Establishment of an ‘African Capacity for Immediate Response to Crises’,”https://au.int/en/speeches/20130429. 目前 ，非盟主导下的非洲安全治理能力得到了显著提升，从参与和平行动的人员来看，现如今非洲国家向联合国提供的军队人数已达48000人，而10年前这一数字仅为1万人。*Cedric de Coning,“A Unique Model of African Peace Operations,”http://peaceoperationsreview.org/interviews/cedric-de-coning-a-unique-model-of-african-peace-operations/. 并且，非盟对非洲本土政治环境较为熟悉，对非洲本土冲突危机反应更加迅速。*周琦、陈楷鑫：《联合国在非洲的维和行动与非盟的伙伴地位浅析》，《当代世界与社会主义》2014年第6期，第126页。 然而, 非洲仍面临严重的能力赤字。*Benedikt Franke,Stefan Gänzle,“How ‘African’ Is the African Peace and Security Architecture?Conceptual and Practical Constraints of Regional Security Cooperation in Africa,”African Security,Vol.5,No.2,June 2012,pp.88～104. 鉴于此，联合国与非盟之间的和平安全合作体现的是能力与比较优势的互补。*Paul D.Williams and A.Boutellis,“Partnership Peacekeeping:Challenges and Opportunities in the United Nations-African Union Relationship,”African Affairs,Vol.113,No.451,April 2014,p.256. 一个有能力的非盟无疑是联合国未来建设一个更强大、更具包容性的和平与安全伙伴关系网络中的重要一环。

非盟在2002年通过《关于建立非洲联盟和平安全理事会的议定书》，其中附带一项涵盖早期预警、预防外交、冲突管理、缔造和平以及建设和平等全方面的议程，即构建一个涉及和平安全问题全景式的和平安全架构。作为非洲大陆的集体安全机制和合作框架，非洲和平安全架构以《非洲联盟宪章》和《关于建立非洲联盟和平安全理事会的议定书》为法律核心，强调非盟、区域组织和次区域组织间共同协调实现冲突预防、管理和解决。非盟试图通过打造一个治理和平安全问题的工具箱，以确保实现《非洲联盟宪章》和《关于建立非洲联盟和平安全理事会的议定书》中提出的和平安全使命。在这个架构中，和平安全理事会占据核心决策地位，旨在对非洲大陆潜在的冲突事件提出及时的预防、管理和解决方案，并迅速对进行中的冲突危机作出有效反应。和平安全理事会由其他几项机制所支持，分别为大陆早期预警机制(Continental Early Warning System, CEWS)、智者团 (Panel of Wise, PoW)、非洲待命部队(African Standby Force, ASF)以及和平基金(Peace Fund)。此外，非洲一些区域经济共同体(RECs)和区域机制(RMs)*非洲和平安全架构的支柱性次区域组织包括：阿拉伯马格里布联盟(AMU)、西非国家经济共同体(ECOWAS)、中部非洲国家经济共同体(ECCAS)、东非政府间发展组织(IGAD)、东部和南部非洲共同市场(COMESA)、东非共同体(EAC)、南部非洲发展共同体(SADC)。也是架构的重要组成部分，而各次区域组织中也具备类似于非盟的结构功能体系。由此可见，非洲和平安全架构就如同一个安全治理矩阵，横向连接涉及安全治理的各个重要环节，纵向贯穿于其非洲安全治理的各层行为体。而非洲和平安全架构的成功则取决于整个矩阵内各组成单位间的协调运行。

非洲和平安全架构具有民主性、预防性和全面性三个特点，并为开展联合国、非盟和中国之间的合作提供了原则、内涵和框架三方面的借鉴。民主性体现在决策制定采取的广泛一致性。非盟在组织设计的过程中力图尽最大所能平衡区域大国的力量，让各方的意见都能被广泛讨论。预防性则体现为非盟对预防性外交的投入。非盟深刻地意识到防患于未然的必要性，也意识到危机爆发后决策和部署的迟滞性，所以加大了对冲突预防的投入。全面性则体现为多元议程和全方位治理。非洲和平安全架构一方面涉及安全问题的全部议程，力图实现应对安全问题的全面机制化；另一方面体现在对非洲安全问题的多元治理，即“建立在以联合国、非盟、非洲次区域组织，以及西方大国和非洲区域性大国多方和多层次协作基础上的一个安全机制”。*莫翔：《非洲安全机制建设的指导理论、构建模式与干预机制》，《世界经济与政治论坛》2012年第3期，第86页。 非洲和平安全架构的原则是一种“合作安全”，而其发挥的是一种辅助性的功效，即“在联合国、非盟及非洲次地区组织间实现在决策机制、劳动分工和成本分摊等方面的分工合作”。*张春：《伊加特与非洲之角的安全治理》，《西亚北非》2016年第4期，第86页。李鹏涛、刘鸿武：《论非洲地区组织影响力提升背景下的中国对非战略》，《国际展望》2012年第4期，第41页。在采访Matu Consult的负责人Mehari Taddele Maru时，他同样强调了“辅助性原则”的重要性。 其内涵则是一种“全面的安全观”，是传统与非传统安全观念的结合，并明确意识到各项安全议题之间的关联性和全面性。而框架则是指非洲和平安全架构，它覆盖了安全治理从预警、决策、部署、执行、管理、和平建设以及冲突后重建的全部过程。因此，联合国与非盟围绕非洲和平安全架构开展合作具有深远的意义。

联合国与非盟努力构建和平安全伙伴关系，然而，目前两者之间的合作并未体现真正的平等性，双方尚未就伙伴关系的内涵、指导原则以及权责达成充分一致的意见。*Vassilis Pergantis,“UN-AU Partnerships in International Peace and Security:Allocation of Responsibility in Case of UN Support to Regional Missions,”International Organizations Law Review,Vol.13,No.1,September 2015,pp.74～99. 而问题的根源在于大国间政治意愿和互信的缺乏、合作机制化水平的进一步提升，以及和平基金的保障和管理, 而这三点在冲突预防、冲突管理和冲突解决中均有所体现。非洲和平安全架构目前仍处于建设之中，这便为联合国与非盟之间的合作保留了设想空间。因此，总结经验教训，探寻机制设计中的不足对于增进联合国与非盟之间的和平安全伙伴关系具有深远意义。

二、联合国与非盟基于非洲和平安全架构的合作

非洲和平安全架构分为冲突预防、冲突管理和冲突解决三个方面，联合国与非盟的合作也主要围绕这三个方面展开。

联合国一直关注着非洲的安全稳定局势，并寻求通过与区域组织间的合作来解决非洲的安全问题。自非盟正式成立10多年来，联合国与非盟通过多项沟通机制加强对话交流，不仅在双边关系上有所升级，双方的合作内涵也在不断拓宽。既有的合作框架中不仅强调了加强各层组织间的合作，强化机制建设，同时还提到能力建设的努力重点仍是冲突的预防、调解和斡旋、维持和平以及和平建设。*2006年，为了提高非盟以及次区域组织在应对挑战过程中发挥更有效的伙伴作用，联合国同非盟启动支持非盟10年能力建设规划。2006年的《加强联合国—非盟合作宣言》(Enhancing UN-AU Cooperation:Framework for the Ten-Year Capacity Building Program for the African Union)为规划提供了实施的框架。Office of the Special Adviser on Africa,“The Ten-Year Capacity Building Program(TYCBP)for the African Union,”http://www.un.org/en/africa/osaa/advocacy/capacity.shtml. 这不仅与非盟提出的非洲和平安全架构存在巧合，而且更多地表明非洲和平安全架构与联合国和非盟关于安全治理的构想具有一致性，也是双方安全合作的着力点所在，更是非洲安全治理原则、内涵和框架的具体实施。

首先，从冲突预防来看，加强预防和调解能力是联合国的优先目标。*和平行动问题高级别独立小组的报告：《集中力量，促进和平：政治、伙伴关系和人民》，http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/95&referer=http://www.un.org/zh/documents/index.html&Lang=C；2017年1月10日，联合国秘书长古特雷斯在安理会关于冲突预防与维持和平的部长级公开辩论中阐述了其强调“预防”最为优先手段的观点。 非盟也密切关注对冲突的预防，2006年非盟在大陆预警机制操作框架中提出了最为重要的三点要求，其中一点即为要与联合国、次区域组织和其他社会机构建立协作关系。*International Peace Institute,“Preventing Conflicts in Africa:Early Warning and Response,”https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/publications/ipi_e_pub_preventing_conflicts.pdf,p.3. 这既是对通过政治途径解决冲突原则的坚守，又体现出双方试图将冲突伤亡和损失最小化的意愿。然而，双方至今尚未形成一个清晰的合作路径和方案，一方面是因为非洲大陆预警机制仍处于建设之中，发挥作用较为有限；另一方面是因为各方对情报的开放性有限，难以达成信息共享。这一方面主要是因为各方特别是大国之间仍缺乏互信，而大国的政治表态具有很大的敏感性，就早期预警机制而言，大国对情报共享的承诺往往意味着其对国家利益的让步；另一方面则是在构建统一的大陆预警机制过程中存在着技术鸿沟和壁垒，发达行为体与落后国家之间较难实现技术上的标准化。针对冲突调解，非盟智者团则可以为调解工作和特别代表们提供强大的知识支持，并且这种非正式的方式更容易被冲突各方接受，更重要的是这种方式体现了非洲的传统。“对于国家内部敌对行动和冲突的调节，非洲国家普遍认可的原则和做法是和谈、和解与包容性政治解决，这与非洲传统的纠纷解决机制一脉相承。非洲社会普遍认为在解决冲突方面，传统规则比现代方式更为有效”。*杨立华：《非洲联盟十年：引领和推动非洲一体化进程》，《西亚北非》2013年第1期，第76页。 然而，智者团的作用却尚未得到联合国应有的重视。

在预防外交方面，“安理会一直把重点放在对武装冲突和紧急状况的处理上，而由秘书处协调各方开展联合国的预防性外交”。*和平行动问题高级别独立小组的报告：《集中力量，促进和平：政治、伙伴关系和人民》，http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/95&referer=http://www.un.org/zh/documents/index.html&Lang=C，第29页。 联合国秘书长和非盟委员会主席是联合国与非盟调解伙伴关系的重要支柱，在组织联合调解小组和派遣特别代表方面发挥着领导作用。智者团是非洲调解传统、哲学的法治化和制度化, 是传统智慧的现代演绎。除了发挥权威功效、供应本土知识外，智者们经常发挥的是在人际和部门间的纽带作用。总之，冲突预防工作是安全治理中极为重要一环，也是最有待发展的一环，在发展预防冲突能力的前提下，同时还要避免有报告、无应对的尴尬局面。

冲突管理工作主要包括对情报的分析和决策，以及对介入行动的部署执行和任务执行评估。主要涉及的参与方为联合国安理会、非盟和平安全理事会以及次区域组织的决策部门。非盟和平安全理事会处于枢纽地位，不仅在各机构间发挥沟通和协调的作用，而且行使向下一级机构授权的职责，同时也要向联合国安理会争取对使用武力的授权。为了更有效地分析潜在危机，并促进沟通的顺畅进行，联合国安理会与非盟和平安全理事会之间的沟通流程已逐渐机制化。当评估情报发现有需要介入的情况时，非盟委员会主席将命令非盟委员会起草危机简报，并提交和平安全理事会。收到简报后，和平安全理事会将要求非盟委员会向联合国秘书长提交一份意向书，表明有意向对危机地区部署支持和平行动，并请求联合国一同参与对局势的评估，同时希望联合国秘书长向联合国安理会递交一份意向书。如果联合国接受请求，随即将成立一个由联合国、非盟以及次区域组织共同组成的评估小组。接下来，非盟委员会主席便将评估结果报告再次提交非盟和平安全理事会。收到报告后，和平安全理事会将向联合国安理会进行咨询，以确保双方能及时有效地作出决策。一旦非盟和平安全理事会认定需要采取非盟支持和平行动，和平安全理事会将向非盟委员会主席寻求授权，如果涉及使用武力，那么和平安全理事会还要得到联合国安理会的授权。在双方都给予授权后，非盟委员会主席和联合国秘书长将协作制定具体的任务方案。在任务执行过程中，非盟委员会主席将定期向和平安全理事会和联合国安理会提交报告。与此同时，联合国和非盟将共同对行动进行评估，以便双方及时调整任务部署。*AU Peace Fund,“Securing Predictable and Sustainable Financing for Peace in Africa,”http://www.peaceau.org/uploads/auhr-progress-report-final-020916-with-annexes.pdf,pp.22～26.

一旦冲突预防工作失效，发生中的冲突事件不断恶化时，非洲和平安全架构必须要发挥其解决冲突的功能，此时非洲待命部队将发挥其功效。发展非洲待命部队的初衷是希望确保非盟和平安全理事会执行其权责，并实现非洲的自主维和。“待命部队还可以发挥连接机制的作用，需要时甚至可以开展执法行动，部队也可以作为联合国维和行动的补充，提供急需的支柱”。*联合国秘书长报告：《共建和平：打造维持和平伙伴关系》，http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2015/229&referer=http://www.un.org/zh/documents/index.html&Lang=C，第9页。 其中联合国不仅是资源的提供方，还是重要的协调者。就以往经验而言，联合国通过联合国驻非盟办事处与非盟和区域经济共同体、区域机制密切合作，加强非洲待命部队和非洲应对危机快速反应部队(ACIRC)的运作。具体而言，支持与非洲待命部队相关的系列培训和军演，重点包括非盟2012年10月的军事演习“Exercise NJIWA”。此次演习旨在训练非洲待命部队中警察和文职人员的能力。同时，联合国的和平行动部(DPKO)通过联合国驻非盟办事处给予非洲待命部队以大量的战术指导和专家、技术支持，和平行动部曾协同联合国驻非盟办事处、世界银行传统复员和重返社会项目(World Bank Traditional Demobilization and Reintegration Program)一同支持非盟解除武装、复原和重返社会能力项目(AU DDR Capacity Program, AUDDRCP)，该项目由《非洲和平安全架构路线图2011～2013》倡议提出。此外，联合国还参与改善非洲牵头的和平行动的构想、规划和管理。具体而言，联合国驻非盟办事处继续“支持非盟制度和审查关键政策和指导文件，比如非盟和平支助行动原则。联合国还将继续协助非盟发展非洲待命部队的警察和法制部分，以及落实待命部队路线图三，包括开展‘非洲和平’二期的培训活动”。*联合国秘书长报告：《共建和平：打造维持和平伙伴关系》，http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/2015/229&referer=http://www.un.org/zh/documents/index.html&Lang=C，第8页。

三、联合国与非盟和平安全合作存在的问题与完善

(7)运输配送阶段碳足迹 包括供应商向制造商运输过程、制造商向销售商运输过程、销售商向消费者运输过程、消费者向回收商运输过程、回收商向供应商运输过程的碳足迹。

中国一向支持联合国和非盟加强和平与安全领域合作，构筑合作伙伴关系，共同维护地区和平与安全。中国认为“联合国应重点支持非盟加强集体安全机制的能力建设，有效提升非洲集体安全能力。希望联合国向非盟集体安全机制建设提供更多人员培训、资金支持等方面的帮助，支持非洲常备军、非洲快速反应部队建设，打击地区恐怖主义”。*《中国代表呼吁支持非盟加强集体安全机制能力建设》，http://news.xinhuanet.com/world/2016-05/25/c_1118928813.htm。 安全合作已成为中非之间继政治、经济和社会合作后的第四根合作支柱。中国也切实履行支持非洲和平建设的承诺，迄今已参与16项联合国在非洲维和行动，目前有2518名维和人员在联合国驻马里、刚果(金)、南苏丹、苏丹达尔富尔等6个特派团执行任务，*“Summary of Contributions to UN Peacekeeping by Country,Mission and Post,”http://www.un.org/en/peacekeeping/contributors/2017/jun17_3.pdf.数据更新至2017年12月31日。 并且已经完成8000人待命部队的注册。中国曾向非盟在达尔富尔、索马里和马里的维和行动提供捐款。*杨立华：《非洲联盟十年：引领和推动非洲一体化进程》，《西亚北非》2013年第1期，第72页。 中国表示愿意为建设非盟快速反应部队提供支持，中国还将向非盟提供总额为1亿美元的无偿军事援助。尽管中国对非盟的援助支持相较于欧盟有很大的差距，但中国的贡献正在日益提升。中国同时也在积极发展与非盟之间的伙伴关系。2015年中国专门设立了驻非盟使团，改变了2005年以来一直由驻埃塞俄比亚大使兼任驻非盟代表的情况，这表明非盟在中国对非外交中的战略地位进一步提升。“中国除了能与非洲国家进行双边互动外，还可以更有建设性地利用非盟机制参与非洲事务”。*《中国首次设立驻非盟使团》，http://world.people.com.cn/n/2015/0308/c1002-26655221.html。 中国与非洲统一组织近40年的友好往来为中国与非盟之间关系的发展奠定了基础，中国承认非盟在非洲各项治理议程中发挥的重要地位，特别是在安全治理领域。中国认为非盟在解决非洲安全问题中具有独特的优势，支持以“非洲方式解决非洲问题”的主张。中国同样认可非盟制定2016～2020年和平与安全体系路线图，并将预防冲突、管理危机和冲突后重建等列为工作重点。

冲突预防工作主要包括早期预警和预防外交两个方面。早期预警更多涉及的是信息、情报的收集、共享和分析等技术层面，而预防外交则是指国际组织的特别代表、高官或特使运用高超的外交手段在潜在冲突方之间进行斡旋和协调的人为活动。冲突的预防不仅耗时、耗资，而且很难识别出成效，很多工作都是在默默无闻地进行，这主要是因为预防冲突的工作仍难以激起必要的政治上的行动紧迫感。联合国在早期预警和冲突预防方面仍有大量的宝贵经验可供大陆预警机制借鉴。例如，联合国在非洲的预防冲突工作中较为强调国家和公民社会的作用，也将其视为更重要的合作对象。联合国政治事务部(UNDPA)和联合国开发计划署(UNDP)是协助建设非洲国家预防能力的主要部门。两个部门曾在加纳2004年大选和肯尼亚2008年总统选举前夕都发挥了重要的预防暴力冲突的作用。在支持公民社会方面，联合国开发计划署在莱索托2012年议会选举中曾支持教会领导的调解工作，在塞内加尔2012年总统选举前夕，又协助培训当地妇女组织发挥了重要的协调作用。在区域层面，近年来，联合国采取在区域设立政治办事处作为预防性外交和调解的平台，在中部非洲和西非均开设了区域预防外交办事处。

其次，从冲突管理来看，冲突管理的有效性在很大程度上取决于整套沟通机制的顺畅运行，然而现实往往是双方对危机的概念、程度或部署规模等一系列问题存在极大的分歧，并且不会及时给予反馈。显然，具备健全的管理机制是有效管理的前提。联合国与非盟经历了10多年的协作，其间即有相互支持，又难免矛盾和摩擦，也正是通过一系列问题不断解决完善双方之间的沟通和协商。目前，可以说双方之间的沟通机制已经较为健全，沟通较为频繁，也达成了大量的决议和协定以作为合作的法理依据。问题在于这是将现有机制进行完善和强化，而非创设新机制。一方面，很多机制都是创始初期大家积极响应，但后续无力，导致资源和精力的分散。无论如何，应先确保现有议题得到落实，并在操作过程中不断完善和扩大。另一方面，联合国和非盟作为全球层面和区域层面的官僚机构，一个显要特征就是希望实现工作流程的标准化，这在某种程度上具有一定的积极意义。但就安全议题而言，面对具体问题，更应该确保灵活性和应变能力。非洲安全问题的关键一点是要区别每一次案例的情境(context specific)，这也是为什么目前联合国在非洲会有不同模式的维和行动。*Paul D.Williams and Solomon A.Dersso,“Saving Strangers and Neighbors:Advancing UN-AU Cooperation on Peace Operations,”https://www.ipinst.org/wp-content/uploads/2015/02/IPI-E-pub-Saving-Strangers-and-Neighbors.pdf,p.4. 随着安全的指涉对象、主导的安全价值、威胁来源和责任主体的各自变化，实现安全的方式也应不同。*在调研采访中，多位学者和官员都表达了对非洲安全议题采用具体问题具体分析的重要性。 这便对组织间合作的自主性和灵活性提出了挑战。*王学军：《非洲集体安全机制的理论基础与现实困境》，《西亚北非》2014年第4期，第26页。 而且，要重视区域安全治理模式的多元治理特征，*王学军：《非洲多层安全治理论析》，《国际论坛》2011年第1期，第8页。 联合国既要重视非盟，也要重视与次区域组织之间的协调。在具体的安全问题上，次区域组织间也往往具有不同的立场和方案，这就要求联合国具备高超的协调和平衡能力，非盟也面临同样的问题。

再次，从冲突解决来看，目前非洲待命部队面临最大的挑战是在非洲和平安全框架以外存在着多支次区域的快速反应部队，这既造成资源的分散，又导致指挥权间的竞争，所以联合国应该更多地协助非盟整合出统一的和平行动力量。然而，要想充分落实有关部署和操作，则取决于联合国、非盟、相关的区域经济共同体、区域机制，以及部队警察派遣国(TPCC)的共同参与和协商。*“African Peace and Security Architecture.APSA Roadmap 2016～2020,”http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf,p.32. 而这其中不仅是资源上的调动和供给，更为重要的是各方政治意愿上的支持。联合国与非盟的和平安全合作仍无法摆脱大国的政治影响，双方的制度建设进程在很大程度上仍取决于大国的政治意愿。*Paul D.Williams and A.Boutellis,“Partnership Peacekeeping:Challenges and Opportunities in the United Nations-African Union Relationship,”African Affairs,Vol.113,No.451,April 2014,p.257;Peter Arthur,“Promoting Security in Africa through Regional Economic Communities (RECs) and the African Union’s African Peace and Security Architecture (APSA),”Insight on Africa,Vol.9,No.1,January 2017,pp.1～21. 无论是全球还是区域层面，“国际制度相对于权力政治而言都是居于第二位的因素，其作用的发挥受权力政治的制约”。*杨光海：《论国际制度在国际政治中的地位和作用——与权力政治之比较》，《世界经济与政治》2006年第2期，第48页。 而在全球性国际组织与区域性组织的合作中，这种制约则来自全球大国和区域大国两个层面。联合国领导的和平行动时常因为西方大国的干预而有失公允，所以非盟牵头的行动往往更容易被非洲国家所接受。但这并不代表非盟的行动就完全体现公正性。“非盟集体安全是一种非中心化的集体安全”，即没有“一个最高机构被赋予有权管理集体武力工具的权威”。*郑先武：《非洲集体安全机制的创新与困境》，《社会科学》2011年第6期，第27页。 非盟和平安全理事会虽然是决策机构，但没有强制力，无法实施仲裁，非盟也不存在惩罚机制。*在采访IPSS的Charles Ukeje时，他表示APSA is with the teeth but can’t bite。 这在某种程度上使区域大国获得更大的空间行使权力。所以，决策是否能得到有效执行，在很大程度上取决于全球大国和区域大国双向的政治意愿。

中国学者也指出，中非关系的4根支柱并不平衡，“经济支柱非常快，政治支柱相当稳，人文支柱相对弱，而和平安全支柱是既弱又慢。这既有和平安全议题的政治敏感性，也有中国传统外交原则特别是不干涉内政原则的考虑，还有中国自身能力不足的原因”。*张春：《中非如何加强和平安全合作》，http://www.china.com.cn/opinion/think/2015-01/27/content_34664634.htm。 那么，为进一步加强与联合国、非盟间的和平安全合作，提高对非洲大陆的安全治理水平，中国仍有大量工作需要完善。

最后，非洲和平安全架构的全面运转同样需要具备强大的财力支撑。非盟在保持“自主性”的前提下对外部的资金资助持开放态度。然而，对外部的资金依赖不具有持续性，且多数资助具有条件限制，大部分捐赠款通常设定用于非致命性援助，非盟无法用认捐款来偿还特遣队所属装备费用。非盟还不得不应对合作伙伴的认捐款支付率低的问题。因此，非盟希望通过设立和平基金来减少对外部资金的依赖。然而，目前非盟成员国的出资仅为预算的7%。*AU Peace Fund,“Securing Predictable and Sustainable Financing for Peace in Africa,”http://www.peaceau.org/uploads/auhr-progress-report-final-020916-with-annexes.pdf,p.4. 因此，非盟不断呼吁其成员国履行出资承诺。为此，非盟一方面决定设立资源调动委员会(Resource Mobilization Committee)来动员内部资源；另一方面，则希望非盟大会(AU Assembly)能针对和平基金推出详细的年度预算报告，以便更高效地运用基金。*“African Peace and Security Architecture.APSA Roadmap 2016～2020,”http://www.peaceau.org/uploads/2015-en-apsa-roadmap-final.pdf,p.59. 非盟在2015年承诺至2020年为非盟和平行动提供25%的资金。*联合国秘书长报告：《联合国和平行动的未来：执行和平行动问题高级别独立小组的各项建议》，http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/70/357&referer=http://www.un.org/zh/documents/index.html&Lang=C，第10页。 所以，在未来很长一段时间内，非盟和平行动仍需要大量的外部支持来填补资金缺口。联合国一直以来引领或主导着非洲的和平安全行动，并给予极大的财力和人员支持，目前双方根据具体的行动内容已形成多种合作模式。随着和平行动的负担不断加重，以及非盟自身融资机制不断完善，联合国与非盟之间的资金合作也逐渐在融资和注资的基础上增加基金管理和监管。联合国作为非盟最重要的合作伙伴，几乎所有和平行动中大部分经费都由联合国来承担或筹集，非盟往往因经费不足而将执行一半的行动再转交给联合国。此外，为确保资金得到合理、高效且透明的运用，非盟承诺采用国际公共部门会计准则(International Public Sector Accounting Standards, IPSAS),并接受与联合国项目规划、预算和审计等部门共同对经费进行监管。*AU Peace Fund,“Securing Predictable and Sustainable Financing for Peace in Africa,”http://www.peaceau.org/uploads/auhr-progress-report-final-020916-with-annexes.pdf,p.7.

四、中国的参与及启示

中国加强与非洲之间的和平安全合作，一方面是出于传统的中非友谊；另一方面则是为了维护中国日益增加的在非洲的安全利益。然而，中国目前还缺乏明确应对非洲冲突后国家和脆弱国家的政策和经验。*Chris Alden and Dan Large,“China’s Evolving Policy towards Peace and Security in Africa:Constructing a New Paradigm for Peace Building?”in Mulugeta Gebrehiwot Berhe and Liu Hongwu,eds.,China-Africa Relations:Governance,Peace and Security,Institute for Peace and Security Studies (Addis Ababa University) and Institute of African Studies (Zhejiang Normal University),2013,p.17. 维护自身利益是一个主权国家行为最根本的出发点，但是中国在供给国际安全公共产品的一面也同样不应被忽视。在非洲安全公共产品严重赤字的情况下，中国作为一个区域外国家，中国的贡献应该是值得肯定的。诚然，中国也同样从自身的供给中获得间接利益，例如和平与稳定的非洲可以减少中国海外投资的风险；减少非法移民的流入；削减援助开支，从而扩大国内支出。然而，不容忽视的一点是，中国正积极将自身设置在多边的合作框架内，中国是多边主义的倡导者。即便中国与非洲国家之间仍有很多双边的军事交流和援助，但以联合国和非盟这些多边组织为平台，仍是中国参与全球安全治理的重心。而多边的形式无疑会对参与者的行为进行规范和约束，多边合作框架仍是确保实现合作共赢的最好模式。

航道中轴线两边各125米的范围水域为本次航道水域扫海测量范围。回淤土方量计算要求：按三万吨航道的通航标准（以航道中轴线为中心、航道长10.8公里、航道底宽120米，航道底标高：内航道为9.8米，外航道为10.0米，航道边坡：内航道为1：7，外航道为1：10，岩石为1：2）进行计算标准回淤方量，并分别按允许两边超宽各5米、超深0.3米，两边超宽各7米、超深0.6米，两边超宽各9米、超深0.7米三种方式计算超宽超深土方量。

通过比较可知方案一投资和成本都最高。方案三与方案二投资差距不大，但方案三比方案二每年成本可省8 488.6万元，费用现值(i=10%)绝对值省67 685.29万元。方案三减少了汽车运输距离，大量减少了场内运输汽车数量，有利于减少尾气和粉尘污染，避免车辆过多造成交通拥挤，确保矿山安全运行。综合分析后，采用公路—汽车—半移动式破碎站—胶带联合开拓运输方案。

首先，中国要充分意识到自身存在的不足和面对的挑战。虽然中国现在是世界第二大经济体，但这并不意味着中国有能力或应该调动所有资源用于全球安全治理，从自身来看，中国国内还面临一系列改革问题，中国经济处于新常态，亟待转型。中国还面临紧迫的、复杂的周边环境急需应对。从中国所处的国际地位来看，中国是世界第二大经济体，但并不意味着中国在世界上拥有第二大的权力，*Ian Taylor,China and Africa:Engagement and Compromise,London:Routledge,2006,p.199. 中国在诸多国际议题中还存在话语权不足的问题。具体到联合国维和事务问题，尽管中国是安理会常任理事国和支持联合国维和事务的中坚力量，但是中国在联合国维和事务中仍存在严重的话语权赤字。*何银：《联合国维和事务与中国维和话语权建设》，《世界经济与政治》2016年第11期，第41～62页。 此外，中国军官还缺乏担任维和行动高级官员的履历。2016年12月，中国的王少军少将被任命担任联合国西撒哈拉特派团部队司令。目前，这仅是中国参加联合国维和行动以来第三次维和部队司令。非洲待命部队(ASF)才是非洲和平安全架构的“牙齿”。所以，中国应重点支持非洲待命部队的建设，不仅提供资金和物资上的支持，而且应更多地参与待命部队的演习和训练。中国在与非洲国家进行军事援助和交流过程中还应严防小型、轻型武器的扩散问题。这也是中国一直遭受诟病的一点，中国应努力做到军事交流和军售的公开和透明化，并严格监督武器的流向。

5.原地式成长。历经十年，社会飞速发展，协解人员的期望和诉求也发生着明显的变化。协解人员具有不同的性格特征，协解后也有不同的想法，但大多数协解人员还是依赖油田和各级组织的帮扶，在油田内部实现了再就业。在现实的工作和生活中，很多协解人员不是用积极的阳光心态去挖掘潜能，勇敢地面对困难，顽强拼搏，发展自我，而是依然沉溺于怨、找、等、靠，忽视了自身的成长，心理上仍处于长期停滞或原地踏步状态，自身原本具有的优良品质被怨恨、烦躁、麻木等所掩盖，致使一直以来都未曾通过自身努力，展示、创造、升华人生更高层次的价值。

其次，中国需要发挥好联合国与非盟之间的桥梁作用。中国是联合国安理会常任理事国，又是非盟的战略伙伴，中国应努力搭建联合国与非盟之间的桥梁，促进双方之间实现更高效的合作。中国也的确在积极发挥协调和沟通作用。在苏丹和利比亚等事件中，中国的高级别外交官员都曾在联合国、非盟以及当事国之间进行穿梭外交，积极促进冲突问题得到政治解决。然而，中国作为一个独立的行为体，自身极难保持完全的中立，毕竟安理会议题中60%涉及的都是非洲议题，中国过多地使用弃权票要么是遭到来自西方的批评，要么是来自非洲国家的批评，如何在各方之间保持平衡是对中国极大的智慧考验。但是，从另一个角度来讲，中国同样可以借助与非洲的战略伙伴关系提升在联合国中的地位，借助安理会常任理事国的地位提升在与非盟合作中的话语权。此外，在具体合作议程中，目前有中国学者提出，可以通过与非盟在早期预警机制中更广泛的合作来增强对中国在非洲公民的领事保护能力。*Xia Liping,“The African Early Warning System:Progress and Challenges,”https://issafrica.s3.amazonaws.com/site/uploads/2012MaySinoAUCoopReport.pdf,p.13. 具体的操作涉及中国使领馆、商务部、外交部与非盟之间情报和信息的共享。中国可以适当考虑和提议建设或完善联合国、非盟、中国三方间的早期预警渠道。在中国的资金支持方面，过去中国的捐助都过于零散和分散。目前设立的中国—联合国和平与发展基金是一个很好的开端，也是中国未来资金援助的一个发展趋势。中国可以考虑设置一项中期的中国—非盟和平与发展基金，其管理方式可以借鉴欧盟非洲和平基金(African Peace Facility)的管理经验。中国还应协调好与非洲次区域组织之间的关系。目前，中国与非洲次区域组织之间的合作仍过于侧重经济领域，在安全方面合作还有待提升。

场景中模型数量众多，且部分变压器和刀闸模型非常复杂，如果不加处理会影响整个场景的运行速度。为了提高系统性能，分别在3ds Max软件和Unity3D引擎中对模型进行了优化。

最后，中国、联合国、非盟要处理好和平与发展之间的关系，从根源上解决冲突问题。从现实来看，非洲经济的整体发展状况自冷战结束以来，特别是在2008年全球经济危机期间，确实有所进步，而且非洲整体的战乱和冲突规模也有所减轻，但这绝对不能简单地归因于经济增长。并且，非洲的冲突有了新的发展，例如恐怖主义、非宪法政权更迭等已成为新的冲突诱因，所以分析冲突的根源需要更广阔的视角。例如，从社会发展的视角来看问题。诚如卡尔·波兰尼所指出的，经济只是社会的某个方面而已，经济发展应嵌入到整个社会发展中来思考。而社会的发展则是一种更为全面的发展观。那么，从中国、联合国、非盟各自提出的发展规划来看，联合国2030年可持续发展议程是最为全面综合的发展规划，而非洲“2063年愿景”则以安全和发展为核心，也较为综合，并且与联合国2030年可持续发展议程具有重大重叠之处。相较之下，中国目前力推的“一带一路”倡议则过于偏重经济层面，缺乏全面的发展观。因此，中国、联合国、非盟之间的和平安全合作不仅应停留在维持和平、建设和平，而且更为重要的是通过发展来促进和平。那么，实现发展理念的对接，具体到发展规划的衔接也同样是中国、联合国、非盟三方之间的紧迫任务。

五、结 论

联合国、非盟和中国是非洲安全治理的重要行为体，安全利益、能力互补和比较优势是三方合作的主要关切和动因，而多边的安全合作有利于行动的合法性，并能规范参与方的行为。非洲冲突预防、管理和解决已成为三方合作的重心，非洲和平安全架构则体现出三方合作的原则、内涵和框架。然而，合作中政治意愿的缺失、协调与一致性、资源的筹措及有效利用等方面存在的障碍仍是三者共同面临的挑战。中国在联合国与非盟之间可以发挥桥梁的作用。中国一方面可以供给更多的安全公共产品；另一方面可以促进联合国与非盟之间的沟通和协调，这同样有助于实现中国在非洲安全利益，提升中国在联合国和非盟的政治地位。

弥漫的酒香与现代科技气息在泸州交织生长，也让这座城市焕然一新。更令人惊喜的是，在泸州聚集了一批“隐形产业冠军”企业。