政策过程视角下私人志愿组织参与美国对外援助政策研究——以美国凯尔为例*

美国对外援助领域活跃着一批在美国国际开发署注册的私人志愿组织(Private Voluntary Organization，PVO)。美国国际开发署与这些私人志愿组织结成伙伴合作关系，通过合同、拨款和合作协议方式资助私人志愿组织，使其在受援国更好地执行对外援助项目，以实现美国政府对外援助的政策目标。对于私人志愿组织来说，仅仅作为对外援助项目的实施者和服务者不能解决对外援助的实质问题，私人志愿组织还试图采用各种策略来影响美国政府对外援助政策的决策过程。本文以私人志愿组织——美国凯尔为例，运用政策过程理论对美国凯尔参与美国政府对外援助政策的决策过程进行分析。

项目平台立足与农产品行业，贯穿整条鲜果农产品的生产、销售、流通、消费领域，服务范围广，服务领域实用性强。

一、私人志愿组织和美国凯尔

私人志愿组织是在美国国际开发署注册并与其合作在160多个国家实施对外援助的非营利组织。从定义来理解，私人志愿组织就是在发展领域从事对外援助的发展型非政府组织。美国政府与非政府组织合作最早始于第一次世界大战，美国政府借助非政府组织为同盟国提供人道主义援助。直到1961年美国《对外援助法》通过和美国国际开发署成立，便通过美国国际开发署与非政府组织合作进行对外援助。1973年尼克松政府颁布新方向对外援助政策，非政府组织正式成为美国政府执行对外援助项目的组成部分。新方向对外援助政策要求美国国际开发署给予非政府组织资金资助以扩展海外援助活动。1981年，美国国会通过一项立法，该立法规定政府用于对外援助活动的资金至少13.5%要通过非政府组织来执行。至此美国政府与非政府组织之间的关系得到强化。*Michelle Keck,“Comparing the Determinants of US-Funded NGO Aid Versus US Official Development Aid,”Voluntas:International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations,Vol.26,Issue 4,2015,p.1319.1992～1997年，美国国际开发署将超过60%的紧急预算资金(不包括粮食对外援助)用于资助非政府组织。*Ian Smillie,“At Sea in a Sieve?Trends and Issues in the Relationship between Northern NGOs and Northern Governments,”in Ian Smillie and Henny Helmich,eds.,Stakeholders:Government-NGO Partnerships for International Development,London:Earthscan,1999,p.8.近年来，美国国际开发署将30%的对外援助资金用于非政府组织执行对外援助项目，这一比例已经超越此前的法律规定。

本研究利用陕西省卫生和计划生育委员会于2016年3月-6月期间在西安交通大学医学部举办“陕西省全科医生转岗培训班”的机会，向参与培训的医生发放调查问卷，由全科医生独立填答后，调查员现场回收问卷。此次培训面向全省所有乡镇卫生院，即每所乡镇卫生院均派出1名全科医生参加培训，能够确保调研对象的代表性和覆盖率。

为了获得美国国际开发署的资助资格，非政府组织需要经过注册成为私人志愿组织。目前，在美国国际开发署登记注册的私人志愿组织有631个，其中美国私人志愿组织有518个，国际私人志愿组织有113个。2013年财政年度，私人志愿组织受到美国国际开发署28亿美元资金资助。美国国际开发署之所以要求私人志愿组织注册，其目的在于筛选和鉴定有能力的合作伙伴来开展对外援助活动，从而实现美国政府对外援助政策目标。对于注册的私人志愿组织来说，不仅能够了解美国国际开发署的最新对外援助政策、项目和招标情况，而且能够通过竞争获得资金资助。

美国凯尔是在美国国际开发署注册的私人志愿组织，它是凯尔国际的会员组织。凯尔国际建于1945年，经过70多年的发展，凯尔国际已经发展成由14个致力于消灭全球贫困的会员非政府组织组成的全球联盟。每个凯尔国际会员都是独立的组织，都能执行项目、筹集资金以及开展政策倡导活动。美国凯尔与美国国际开发署合作长达60多年。它在84个国家执行众多对外援助项目，这些对外援助项目包括人道主义援助、健康、经济发展、治理、性别、气候变化和水资源等。*“Partnering with USAID-Delivering Sustainable Impact,”http://www.care.org/our-impact/usaid-technical-project-briefs.美国凯尔不仅提供对外援助服务，而且直接参与美国政府对外援助政策的整个决策过程，对美国政府对外援助政策的制定具有影响力。

 

表1 美国私人志愿组织在美国国际开发署的注册过程

  

新的申请组织美国国际开发署已注册的私人志愿组织第一步第二步第三步第四步受益的方面评估自己的组织是否符合以下条件通过准备以下材料进行申请完成在线申请美国国际开发署的注册审查委员会将对申请组织进行审查通过以下方面有资格与美国国际开发署进行合作1.符合私人志愿组织定义的条件1.审计财务报表；组织章程；免税信等材料1.一个美国私人志愿组织(依据美国法律成立的组织)1.对申请组织是否符合注册条件作决定1.私人志愿组织通过竞争获得拨款和其他类型对外援助资金2.参与在美国国际开发署项目和资金流程方面的培训和事件2.符合美国国际开发署的操作标准2.有邓白氏编码(D⁃U⁃N⁃SNumber)2.国际私人志愿组织(依据总部所在国家的法律许可而不是美国的法律)2.告知申请组织注册的最后决定3.收到有关政策、项目和对外援助的新信息4.组织出现在登记注册系统中，并在每年的志愿机构报告中介绍该组织

资料来源：“Private Voluntary Organization Registration,”https://www.usaid.gov/pvo。

二、政策过程理论与美国政府对外援助政策

政策过程理论又称为政策生命周期理论，该理论将公共政策看作是动态的过程，它是政策分析的重要工具。政策过程的实质在于不同的政策行为体寻求政策最高决策者制定有利于各自政策的活动过程。国内外学者对政策过程理论进行了解读。托马斯·戴伊认为，政策过程实质是一系列的政治活动——政策问题确认、议程设定、政策决策、政策合法化、政策执行和政策评估。*[美] 托马斯·戴伊著，孙彩红译：《理解公共政策》，北京大学出版社2008年版，第14页。学者谢明认为，公共政策的过程大致是：社会问题的出现、确认社会问题、建立政策议程、进行政策规划、执行政策方案、对政策执行效果的评估、调整或改变政策、政策终结。*谢明：《公共政策概论》(第二版)，中国人民大学出版社2014年版，第139～140页。

1.2 试验方法 2017年 5月15日播种，随机区组设计，3次重复，小区面积17.5 m2，株距 15 cm，垄距70 cm，小区留苗170 株。收获时，每小区除去边株，随机选取10株进行田间及室内考种，调查的主要性状有株高、分枝数、单株荚数、单荚粒数、荚色、籽粒色泽、百粒重、生育期和产量。

根据学者对这一理论的分析，本文将政策过程理论分为以下几个阶段进行剖析：政策议程设置、政策制定、政策执行和政策评估。第一，政策议程设置阶段。社会问题很多，并不是所有的社会问题都能受到政府关注并加以解决。政策议程设置就是将社会问题上升为政策问题从而进入政府决策系统的起始环节。在此阶段，非政府组织、公民和网络等各种因素成为政策议程设置的重要条件。第二，政策制定阶段。政策议程设置之后进入政策制定环节，政策制定环节主要是为解决政策问题而进行政策规划。政策规划是对提出的各种政策方案进行评估和选择的过程。随着政策科学化的发展，政策规划主体不仅仅是政府这个单一主体，而是趋向多元化，其中非政府组织成为多元化政策规划主体的一员。第三，政策执行阶段。选定政策方案之后便进入政策执行环节。为了实现政策目标，落实政策方案的过程就是政策执行的环节。第四，政策评估阶段。检验政策方案的落实效果就是政策评估环节。评估政策执行效果是决定政策取向的信息不断反馈的过程，通过政策评估对政策进行调整或终结。

作为世界上最大的对外援助国，美国对外援助比例占据整个官方发展援助的1/4。2015财政年度，美国政府对外援助额达到485.7亿美元，占据美国政府财政预算的1.3%。其中，43%的对外援助额用于双边经济发展援助项目，35%的对外援助额用于军事和非军事安全援助项目，16%的对外援助额用于由私人志愿组织、非政府组织实施的人道主义援助项目，6%的对外援助额用于联合国等多边机构组织的援助项目。*“Foreign Assistance Briefing Book-Critical Problems,Recommendations and Actions for the New Administration and the 115th Congress,”https://www.interaction.org/FABB2016.庞大的对外援助额背后反映的是美国政府对外援助政策。对外援助政策既是美国外交政策的重要组成部分，也是美国实现国家利益和对外战略目标的工具。在美国对外援助政策整个制定过程中，不仅有官方对外援助政策制定者，而且存在着大量非官方对外援助政策参与者——私人志愿组织，官方对外援助政策制定者和非官方对外援助政策参与者共同构成多元主体影响对外援助政策的制定过程。美国凯尔作为具有代表性的私人志愿组织在对外援助政策整个过程中发挥了较大的影响力。美国凯尔在对外援助政策议程设置阶段，提出某些具体对外援助问题，开展政策倡导活动，触发对外援助政策议程设置；在对外援助政策制定阶段，美国凯尔提供解决对外援助政策问题的多种方案，力图使其提出的政策建议上升为政策；在对外援助政策执行阶段，作为美国政府对外援助的重要实施者，美国凯尔接受美国国际开发署的资金资助并与其合作实施对外援助项目；在政策评估阶段，美国凯尔对各项对外援助项目执行情况进行监督和问责，并进行考评工作。

三、美国凯尔参与美国对外援助政策的过程分析

进入政策议程的对外援助政策问题需要制定决策进行政策规划，这是为解决对外援助政策问题而寻求一系列方案并进行抉择的过程。在政策规划过程中，政府主导的单一的决策主体因获取信息有限而难免出现决策失误，而多元的政策规划主体则有利于推动政策制定的科学化。美国凯尔等私人志愿组织员工工作在对外援助的第一线，掌握更为全面的对外援助信息，能够为对外援助政策制定提供更为详实和专业的信息，从而有效促进对外援助问题的解决。在政策制定过程中，美国凯尔更多地充当了信息提供者，并力图使自己的政策主张转化为政府决策。

(一)美国凯尔作为倡导者推动对外援助政策议程设置

2.建立凯尔行动，游说政府提高议程设置效率

美国凯尔建立了专业化的倡导组织——凯尔行动，这是一个与其既有联系又各自独立的非营利组织。按照美国国内税收法501(c)条款，它属于符合501(c)(4)条款的非营利组织。美国凯尔是符合501(c)(3)条款的组织，两者的不同在于501(c)(4)类型的非营利组织在参与选举和政治活动、游说立法机关等方面不受限制。凯尔行动基于美国凯尔70多年来在世界各地开展工作所取得的经验的基础上，通过国会证词、通报、报告和会议等方式直接影响政策议程设置和政策制定。*“CARE ACTION,”http://www.careaction.org/about.凯尔行动的使命就是培育一个旨在最大限度地提高倡议议程效率的政治环境，这种环境反过来也最大限度地提升美国凯尔对外援助的能力。

以粮食对外援助政策为例，从1954年实施粮食对外援助以来，美国政府采取运输剩余农产品到受援国的方式开展对外援助，直到20世纪80年代美国政府的粮食对外援助出现货币化的倾向，即开始采取在受援国当地市场销售从美国运输来的农产品从而获得收入的方式来为非紧急对外援助项目提供资金。美国凯尔认为，以货币化方式实施非紧急对外援助项目效率低下，不仅1/3的对外援助资金用于海外运输费用和行政成本费用，而且在受援国市场销售农产品对当地农户造成冲击，破坏了当地农业的发展。2006年，美国凯尔成为第一个而且也是唯一一个决定结束这种货币化对外援助方式的私人志愿组织，为此没有接受美国政府提供的4500万美元对外援助资金。在此事件的推动下，美国凯尔致力于美国粮食对外援助政策的改革，呼吁结束货币化对外援助方式，提高粮食对外援助的灵活性。尽管强大的美国农业和海运游说集团一直反对改革，但是近几年政策制定者已开始强有力支持粮食对外援助政策的改革。2013年奥巴马政府推动粮食对外援助政策改革，在美国凯尔等私人志愿组织的倡导下，粮食对外援助问题进入政策议程。

政策议程是对外援助政策的起点，对外援助问题只有经过政策议程成为政策问题才能进入对外援助决策系统。政策议程分为政府议程和公众议程两种基本形式。政府议程是决策者自己发现存在的社会公共问题，并将其列入政策问题范围。公众议程是公民和非政府组织发现存在的社会公共问题，通过各种方式向政府提出政策诉求，引起政府关注，从而推动政策议程设置。在对外援助政策中，美国凯尔的倡导功能成为政策议程设置的触发机制。凯尔国际将倡导定义为“影响那些对发展、变革和执行政策作出决策的人所进行的周密过程”。*“The CARE International Advocacy Handbook,”http://www.care-international.org/files/files/publications/CI-Global-Advocacy-Handbook.pdf.从这个定义看出，倡导过程是有意图的行动，即试图运用多种倡导方式通过影响作决策的人来影响公共政策的过程。倡导功能贯穿于整个对外援助政策过程，在政策议程设置阶段表现得尤为显著。本文认为，美国凯尔作为倡导者采用以下方式触发对外援助政策议程设置。

1.以焦点事件为突破口，开启政策之窗

5.建国前江西省四次党代会代表及相关党史人物研究，如罗亦农、汪泽楷、陈潭秋、张世熙、李富春、陈正人等。

美国凯尔不仅建立凯尔行动网络，而且参与美国国际行动协会的对外援助活动。美国国际行动协会是由180多个在发展中国家进行对外援助服务的美国非政府组织组成的对外援助联盟组织，其主要功能之一就是通过各种途径影响美国政府的对外援助政策。

3.建立凯尔行动网络，参与对外援助联盟组织的活动

美国凯尔一直被国会看作是值得信任的私人志愿组织，因为美国凯尔提供的信息都是基其在援助领域开展工作的丰富经验之上的。然而，国会议员和工作人员屡次强调直接听取选民声音的重要性。1998年，美国凯尔开始探寻建立倡导志愿者网络，以便将其主张传达给决策者。在此背景下，凯尔行动网络便应运而生。目前它拥有27万支持者，同时在全美75个国会选区招募、培养和动员在本选区工作的志愿者。*“CARE ACTION Network Field Guide,”http://www.careaction.org/sites/default/files/documents/can_field_guide_2016.pdf.凯尔行动网络通过招募、动员和鼓励倡导者促进美国对外援助的高效和可持续性。

裘子清了清嗓子说：王菲和李亚鹏离婚后，有个正热恋的青年听到消息后挺意外，就去庙里问禅师：王菲跟李亚鹏都离婚了，这世上还有爱情吗？禅师没说话，只是听到臀部传来嗤嗤几声破空之声，青年沉吟许久，若有所思地说：大师的意思是说，爱情的意义要默默相守，相互信任，同时还要防止他人的挑拨暗箭，是不？大师闭眼说：非也，非也，我的意思是说，人家离婚，关你屁事？

凯尔行动政策和倡议部建立了4组能够接触国会议员并促使这些议员支持美国凯尔优先议题的功能团队。这4组功能团队分别是公民倡议团队、政府关系团队、全球倡议团队和游学团队。公民倡议团队鼓动美国公民，促使他们选举的议员推动美国对外援助。政府关系团队会晤政府官员，鼓励进行救生政策的改革和支持新的立法。全球倡议团队通过在美国凯尔致力于消灭全球贫困和解决社会不公的国家和地区提出倡议来扩大影响力。*“CARE ACTION Network Field Guide,”http://www.careaction.org/sites/default/files/documents/can_field_guide_2016.pdf.游学团队每年组织高级别代表团赴美国凯尔对外援助的受援国，让对外援助政策制定者体验援助议题和援助所产生的影响。在比尔及梅琳达·盖茨基金会的资助下，每个游学团队都深入社区与社区成员交谈，参观当地诊所和医院，会见受援国合作的组织代表和当地政府官员。*“About CARE’s Learning Tours,”http://www.care.org/get-involved/advocacy/learning-tours.凯尔行动试图通过精英人士和公众人物推动对外援助问题从公众议程和政府议程两个层面进入政策议程。

(二)美国凯尔作为信息提供者促进对外援助政策制定的科学化

美国凯尔在对外援助政策议程设置、政策制定、政策执行和政策评估的阶段作为倡导者、信息提供者、项目实施者、问责和监督者影响着美国政府对外援助决策。综观整个对外援助政策的过程，美国凯尔的政策影响力已经渗透到美国政府对外援助决策中。

美国凯尔通过多种途径参与政策制定。例如，美国凯尔每年在华盛顿主办有政府官员、国会领袖和知名人士参加的凯尔国家会议，在会议中曾发表主旨演讲的有美国前国务卿希拉里和奥尔布赖特、经济学家杰弗里·萨克斯、梅琳达·盖茨、前第一夫人劳拉·布什等。最为重要的是，每次会议最后一天在国会进行一次与国会议员和政府官员的讨论，参与者可以充分表达自己关于对外援助的主张，以影响对外援助政策的制定。

以粮食对外援助为例，美国凯尔还通过美国国际行动协会参与粮食对外援助政策的制定。2014年4月1日，美国众议院通过《美国海岸警卫队和海上运输法案》(The Coast Guard and Maritime Transportation Act of 2014)。该法案规定将50%美国提供的援助物资用悬挂美国国旗的商用船运输的比例提高到75%。这个变化将使美国粮食对外援助项目的运输成本每年增加7500多万美元，导致至少200万贫困人口失去美国粮食援助。修订后的法案(众议院5769号决议)取消了上述规定。这一决策的改变在很大程度上归功于美国国际行动协会的努力。但是，修订的法案中仍然包含一项规定：取消美国海事局在货物运输优先实施方面与包括美国国际开发署在内的美国联邦机构进行磋商的要求。这一结果将降低美国粮食对外援助项目的效率，削弱粮食对外援助对受益人的影响。针对这项规定，美国国际行动协会与其合作伙伴发布了反对声明。在一些议员强有力的支持下，这项规定被取消了。2014年12月，参众两院最终通过了新的法案。*“Working with Congress,”https://www.interaction.org/project/food-aid-reform/working-with-congress.

2016年7月20日，奥巴马总统签署了《全球粮食安全法案》(Global Food Security Act)。该法案的通过实现了美国凯尔在粮食对外援助方面多年努力倡导的许多政策主张。《全球粮食安全法》将消除全球饥饿的倡议写进法案，意味着这项倡议将不受美国政府换届的影响。法案中还强调要“充分运用政府与非政府组织、私人部门、科研院所的伙伴关系”，*“S.1252-Golbal Food Security Act of 2016,114th Congress(2015～2016),”https://www.congress.gov/bill/114th-congress/senate-bill/1252.也意味着在整个全球粮食安全战略中美国凯尔等私人志愿组织被赋予了重要角色。

(三)美国凯尔作为项目实施者推动对外援助政策的执行

对外援助政策方案被采纳后，美国政府便运用多种政策资源落实政策方案，以实现对外援助政策的目标，这个过程就是对外援助政策的执行阶段。美国私人志愿组织在此过程中充当了美国对外援助政策的重要实施者，为对外援助项目提供服务。二战后美国成立了志愿对外援助顾问委员会(The Advisory Committee on Voluntary Foreign Aid，ACVFA)，它成为连接服美国政府与在海外从事人道主义援助和发展工作的私人志愿组织之间的桥梁。该委员会由在国际发展领域具有丰富经验的民间人士组成，以加强联邦政府与私人志愿组织在援助项目方面的合作。

美国国际开发署运用多种资助方式与私人志愿组织结成伙伴合作关系，推动私人志愿组织海外援助项目的执行。私人志愿组织从美国国际开发署获得资金有政府采购和援助两种方式。政府采购是美国国际开发署基于自己的利益以提供各种类型合同的方式给予符合条件的合作者货物和服务。美国国际开发署运用合同的资助方式通常会高度介入合作者的服务购买过程。援助是美国国际开发署划拨资金给执行项目的合作者。援助有拨款和合作协议两种方式。美国国际开发署采用拨款方式通常不介入合作者执行项目的过程，而开发署采用合作协议方式通常会有限介入合作者援助项目的执行过程。*“Grant and Contract Process,”https://www.usaid.gov/work-usaid/get-grant-or-contract/grant-and-contract-process.

(3) 汉源九襄地区沉积物为典型冰川沉积，但较冰川沉积物，汉源九襄地区沉积物由于受到了冰川融水的影响，使其分选较好，峰态较平坦。在粒度参数上与典型河流、湖泊沉积物相似。

美国国际开发署围绕美国政府的对外援助政策目标，采用这些资助方式设立了很多援助项目。如海外运输补偿项目(Ocean Freight Reimbursement Program，OFR)，它是历时最久的目前正在进行的私人志愿组织支持项目。该项目允许项目接受者向海外运输多种类的货物，为发展和人道主义援助项目提供民间资助。这个项目每年为50多个私人志愿组织提供小额的竞争性拨款，这对于小型的新注册的私人志愿组织尤为重要，因为它允许这些私人志愿组织参与美国国际开发署的拨款过程，虽然拨款过程充满竞争性，但是并不复杂。*“Ocean Freight Reimbursement Overview,”https://www.usaid.gov/node/6871.海外运输补偿项目为两年一个周期，项目结束后再开始新一轮申请。2016财政年度和2017财政年度是该项目资金资助的一个周期。2016年，美国国际开发署提供了15～20份拨款，拨款金额最低是5000美元，最高是15万美元。整个资金资助还将依据美国国际开发署对外援助政策目标、资金流向分析和可获取资金等情况进行修改。美国国际开发署有权力资助或部分资助或不资助提交申请的私人志愿组织。*“Ocean Freight Reimbursement(OFR) Program FY2016 & FY2017,”http://www.federalgrants.com/Ocean-Freight-Reimbursement-OFR-Program-FY2016-and-FY2017-54601.html.

事情发生在海南省白沙黎族自治县。该县在对县水务局进行政治巡察时，发现其2016年度的党风廉政建设责任状不仅开头时间表述为2015年，而且包含“不逼供、诱供”等让人莫名惊诧的内容。为此，白沙县纪委监委专门对该局的形式主义、官僚主义典型问题进行通报。

美国凯尔在与美国国际开发署60多年的合作中，大都通过拨款和合同等资助方式(见表2)执行对外援助项目并实现对外援助的政策目标。近年来代表性的对外援助项目有“拥有恢复力获得可持续发展”(Graduation with Resilience to Achieve Sustainable Development，GRAD)项目、“强化家庭回应发展机会的能力”项目、“用水、卫生设施和个人卫生以及扩充”(Water, Sanitation and Hygiene Plus，WASHplus)项目等。

Gosiewski等从换向流动反应器内甲烷反应机理、动力学、数学模型及验证、实验室尺度试验等方面开展了较为系统的研究。在反应机理方面[11]，波兰科学院提出了甲烷燃烧详细反应机理的3种简化模型，并通过自由空间及蓄热填料通道内的对比燃烧试验对简化机理进行了验证，如图3所示。

“拥有恢复力获得可持续发展”项目是由美国国际开发署资助在埃塞俄比亚开展的5年援助项目(2011.12～2016.12)，预算资金2340万美元。该项目建立在埃塞俄比亚政府“富有成效的安全援助网络”(Productive Safety Net Program Plus，PSNP)项目基础之上，安全援助网络项目起初由美国国际开发署资助用于支持极端脆弱、粮食不安全的人群。*“GRAD:Graduating out of Social Assistance and into Long-Term Food Security,”http://www.care.org/sites/default/files/documents/GRAD-Brief_0.pdf.“拥有恢复力获得可持续发展”项目由美国凯尔领导，通过与当地组织和国际组织进行合作来执行。该项目寻求在经济发展机会、金融服务、农业推广服务、女性恢复力、营养状况和气候变化等方面带来变化，从而创造一种可持续发展的环境。

 

表2 2015财政年度美国凯尔财务情况(单位：美元)

  

1.美国国际开发署资助第123条款海洋运输480号公法运输480号公法捐助粮食美国国际开发署拨款美国国际开发署合同0329173999122557057571702.其他资助其他美国政府拨款其他美国政府合同其他国家政府和国际组织资助1014919302466245873.民间资助实物资助民间捐赠民间收入21893001722330451929542总收入5169053784.支出海外项目本国项目管理费用资金筹款47401300002478500025788000总支出524586000

资料来源：“Cooperative for Assistance and Relief Everywhere,”https://pvo.usaid.gov/usaid/pvo.asp?i=67&INCVOLAG=YES&INCSUM=YES&VolagText=。

“用水、卫生设施和个人卫生以及扩充”项目是美国国际开发署资助的对外援助项目，旨在促进受援国健康的家庭和社区环境。该项目由美国家庭健康国际(FHI360)领导，美国凯尔作为合作方共同执行此项目，执行时间从2010年9月至2016年7月。美国凯尔负责执行项目在赞比亚和马里进行的对外援助活动，主要改善当地学校用水和卫生等设施。*“WASHplus:Supportive Environments for Healthy Households and Communities,”http://www.care.org/sites/default/files/documents/WASHplus-Brief.pdf.例如，美国凯尔在马里建造和完善了1万多个厕所及其设施，通过这种援助方式使两岁以下的儿童腹泻的比例减少21%，露天排便的情况下降89%。*“CARE USA 2016 Annual Report,”http://www.care.org/sites/default/files/care_2016_annual_report_2017_14_04.pdf.

(四)美国凯尔作为问责者和监督者促进对外援助政策评估的科学化

对外援助政策评估贯穿于整个对外援助政策过程，既可以在对外援助政策制定阶段对政策方案进行前评估，也可以在对外援助政策执行过程中对援助政策效果进行后评估。从对外援助政策后评估的视角来看，私人志愿组织同样可以作为多元化政策评估主体中一员为各项对外援助政策提供专业化评估。私人志愿组织成员工作在第一线，对援助项目的执行情况具有详实的记录，并以此评估对外援助项目的执行效果，为美国政府决定持续、调整或终结这项对外援助政策提供专业化建议。通过对援助政策的评估，私人志愿组织更多地充当问责者和监督者的角色，对援助项目执行过程中是否按照政策目标达到对外援助政策效果进行问责，以及对援助项目执行情况进行监督。

以“强化家庭回应发展机会的能力”项目为例，经过美国凯尔的评估，该项目的实施在受援国效果显著：(1)儿童发育迟缓下降了13个百分点。(2)家庭膳食多样化翻倍增加，拥有足够规定饮食的6～23个月的儿童从8%增加到50%。(3)没有足够粮食的家庭每年每月从6.1人下降到1人。(4)在同时间与60%的国家平均水平相比，家庭收入增加85%。(5)妇女参加创收活动人数增加了3倍多，15%的妇女更有可能掌握她们自己的收入。(6)妇女获得产前护理的可能性增加了2.5倍。(7)与国家平均水平或同类项目相比，该项目参与者已经高比率采用改进的农业技术。*“Shouhardo II,”http://www.care.org/sites/default/files/documents/ShouhardoII_Final.pdf.

例如：在进行小学数学的有关几何图形相关知识的学习过程中，老师就要对学生积极进行提问，促进学生的合作学习。比如，在为学生进行了几何图形的初步讲解之后，老师就要对学生进行提问：“学生们进行几何图形的学习对我们会有什么样的帮助？在我们的生活中又有什么样的用处呢？”然后让学生以小组的形式进行讨论，注意每一组中都要保证组员之间的成绩以及性格都有所不同。然后老师在组织学生进行几何图形的制作，让他们进一步掌握相关内容。这样的学习方式，促进学生的个性化发展，也有利于学生的共同进步，有利于小学数学高效课堂的构建。

美国凯尔也对援助项目提供的服务进行评估。以社区记分卡为例，它是2002年马拉维凯尔研制的一种旨在提高健康服务领域创新性和可持续性模式。社区记分卡是用来评定、计划、检测和评估服务的双向型参与式工具，同时也是促进服务需求方、服务供给方和政策制定者参与、问责和透明度的一种方式。社区记分卡的方法是将不同人们的意见和观点同时汇总的过程，*“The Community Score Card:A Generic Guide for Implementing CARE’s CSC Process to Improve Quality of Services,”http://www.care.org/sites/default/files/documents/FP-2013-CARE_CommunityScoreCardToolkit.pdf.其实施需要经过以下5个阶段：(1)计划和准备阶段，凯尔工作人员协调相关利益方，会见当地政府官员，培训社区记分卡协作者，以及参与社区领导。(2)在社区实施记分卡。该阶段由服务需求方即接受服务者来实施，将社区分成几个聚焦讨论小组(如男性、女性、年轻人、儿童和社区领导人等)，小组人员根据关注的优先议题设定评估服务的绩效指标并为提供的服务打分。社区记分卡的协作者、相关利益方对绩效指标进行讨论，达成意见确定记分卡。(3)服务供给方实施记分卡。该阶段由服务供给方实施，与第二个阶段的进程相同，可能与第二阶段同时进行或在第二阶段之后实施。他们对自己提供的服务进行自我评估，从中反映出他们在满足社区期望方面面临的挑战。(4)界面会议和行动计划。该阶段由服务需求方和供给方共同参与，与当地官员一起讨论记分卡的结果，通过对话产生所有相关方都同意的联合行动计划。(5)继续跟进。利益相关方委员会(包括社区人员、服务供给方、当地领导、地区官员)跟踪该行动计划进度，以确保行动计划顺利实施。*Leni Wild and Joseph Wales,“CARE’s Experience with Community Score Cards:What Works and Why?”https://www.odi.org/sites/odi.org.uk/files/odi-assets/publications-opinion-files/9451.pdf.社区记分卡成为国际公认的旨在提高服务质量的问责评估工具。

四、结 语

综上所述，本文从私人志愿组织的视角分析了美国凯尔在对外援助政策过程中充当倡导者、信息提供者、项目实施者、问责和监督者的角色。尽管在实际对外援助决策中并不存在整齐有序的政策阶段，政策过程是连续、重合和复杂的，但是通过政策过程理论的科学分析框架有利于解读美国凯尔对美国对外援助政策的影响。

然而，由于政府和私人志愿组织各自掌握重要的资源，它们之间不仅仅是单向的关系，而是双向的互动。对于私人志愿组织来说，它具有其愿景和使命，拥有非营利性、专业性、志愿性和深入基层进行援助等优势，本着人道主义的援助目标介入美国政府对外援助政策；对于美国政府来说，它给私人志愿组织提供资金资助和制度保障，以实现其对外援助政策目标。但是，不可否认的是美国对外援助政策具有两面性，美国政府对外人道主义援助也是为本国国家利益和外交政策服务的。在此过程中，私人志愿组织容易偏离自己组织的愿景和使命而沦为政府行动的工具。正如斯迈里所指出的，“这种建立在资助基础上的政府与非政府组织之间的关系具有支配性，被资助的非政府组织成为国家对外援助政策的执行者。这种支配关系是建立在干预、牵制、控制和限制基础上的”。*Ian Smillie,“At Sea in a Sieve?Trends and Issues in the Relationship between Northern NGOs and Northern Governments,”in Ian Smillie and Henny Helmich,eds.,Stakeholders:Government-NGO Partnerships for International Development,London:Earthscan,1999,p.10.因此，它们之间的双向互动以及美国政府对外援助政策的两面性决定了私人志愿组织虽然在政策执行阶段具体实施援助项目，但是在参与对外援助政策议程设置、政策制定、政策执行和政策评估过程中所发挥的直接影响力是有限的。