问题银行处置与危机应对的国际监管经验借鉴

一、引言

自银行业诞生以来，一个困扰监管者的问题随之出现，谁该为银行业的经营失败买单？在金融危机期间，人们看到由于银行破产的负外部性明显大于一般企业，尤其是大型银行破产会带来金融系统的连锁反应，从而引发系统性金融风险。在后金融危机时代，国际监管者对于建立“问题银行”的识别和早期干预机制，防范金融风险扩散等问题给予了更高的监管关注，同时也形成了一系列的监管规则与方法论。这些国际监管实践成果，为我国监管部门进行问题银行处置与危机应对提供了智力支持。

二、国际监管实践沿革

由于银行的特殊性，世界主要经济体的监管当局均建立了完备的银行破产制度，对其破产流程进行了详细的设定。如美国的《联邦存款保险法》、《联邦存款保险改进法》等法规，均包含银行破产相关的条款。英国于2009年在《银行法》和《破产法》的基础上，专门制定了《银行破产规则》。

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在后金融危机时代，国际监管者们意识到，仅建立银行破产的相关法规是远远不够的，应当对银行业务模式和管理能力进行重新审视，对其在压力情境下恢复能力进行全面评估，进而完善银行有效处置工具箱。2011年11月，金融稳定理事会（以下简称“FSB”）发布《金融机构有效处置框架》，对“恢复与处置计划”（recovery and resolution plan）的基本要素、职责分工和监管主体进行了明确，为监管当局有效处置问题银行提供了指引和依据。同时，FSB还要求全球系统重要性银行应于2012年前制定自身的恢复与处置计划。2016年10月，FSB发布《银行业有效处置框架》，在《金融机构有效处置框架》基础上，加入了针对银行的“必要标准”（essential criteria），同时使处置框架与世界银行和国际基金组织的金融稳定评估（FSAPs）等要求相接轨。

除FSB外，巴塞尔委员会（以下称“BCBS”）对于问题银行也提出了相应的指引性文件。2011年12月，BCBS在新修订的《有效银行监管核心原则》中明确指出：“需要更加关注有效的危机管理、恢复与处置措施，以降低银行倒闭的概率和冲击”。2015年7月，BCBS发布《问题银行识别与应对指引》，将应对问题银行的原则归纳为早预警、早准备、早干预；提高监管行动的有效性和灵活性；保持监管一致性；加强监管协调与合作等，并对识别和应对问题银行设计出了一整套流程。

通过前瞻性风险分析和早期干预来识别问题，对监管人员来说是一大挑战。因此，监管当局应当从风险为本的角度出发，使用多种调查方法和信息渠道，对银行进行监管审查。监管人员所获取的早期预警信息，应当满足及时性、有效性和相关性的要求，同时还应当对信息进行判断解释，并进行非现场持续跟踪。监管当局的早期预警与风险识别信息来源渠道包括以下几个方面：

三、问题银行处置与危机应对的原则

（一）强化银行业风险早期预警能力

只不过，当这种“绝对坦白”被麦克风无意间从私人交流转为庭堂之言时，由此引发的风波往往也令当事者始料未及。

式中，kc为围岩级别及坑道支护类型影响系数，对有被覆的地下工程，kc≈2.5；m为填塞系数； kd为破坏系数，对中等强度岩石，kd≈0.53。

（二）赋予监管当局更为丰富的手段

监管当局应当被给予充分的授权，使其能够在商业银行出现偿付危机前及时采取干预措施，具体措施包括但不限于：要求免去或更换银行的高管层或董事，并要求相关责任人赔偿损失，包括追索部分薪酬；指定管理人员接管银行，以求恢复全部或部分的银行业务，维持经营稳定；有权对银行的日常经营行为进行管理，包括有权利签订、延续或终止合同，购买或出售资产，“减计”债务或进行债务重组等；要求银行保持服务连续性；对于银行的出售业务、合并重组等重大交易事项进行审批，取消股东在此类重大交易事项上的优先购买权；建立一家或多家的“过桥银行”，接管问题银行的部分或全部业务，以维持金融稳定；将不良贷款或无法定价的资产进行分拆管理；要求银行开展自救（“Bail-in”），包括对于不能发挥功能的实体进行资本重组，或是对新成立的实体、过桥银行进行注资；行使早期终止权利；暂停对无担保客户发放贷款，并且确保抵押资产足值且能够被执行；关闭问题银行或者逐步缩减问题银行，及时清偿参保存款，归还客户资产等。

（三）监管措施的使用应当与危机程度相匹配

尽管监管当局被赋予了诸多权利，但是其所采用的具体监管措施应当与危机程度相匹配，以求对金融系统稳定性的影响降至最低。特别是对于更换股东、接管机构等直接干预手段，监管机构应当遵循“无感过渡”的原则，即将存款人、贷款人与银行之间债权债务关系的转换成本降至最低，并保证金融服务的持续性。此外，BCBS和FSB均认为，通过私人部门市场化手段化解处置危机，可以降低监管成本和纳税人的负担，且有助于保持金融体系的稳定。

监管当局应当整合早期风险预警系统、商业银行公司治理评估、银行业务发展模式分析、宏观审慎监管与压力测试等前瞻性监管工具，尽早识别问题银行，并且尽早采取干预手段。若在非现场监管中发现银行存在恶化的迹象，应当及时进行现场检查，且应当扩充信息来源，以求做到准确判断。其中，可以被视为潜在问题银行的信号包括但不限于：信贷管理薄弱，如过分激进的贷款扩张策略，且未建立发现问题贷款的激励机制，风险缓释方式缺失等；业务集中度过高，包括负债集中度、信贷集中度、产品及风险集中度等；流动性结构失衡，例如期限错配、存贷款比例过高、稳定来源的负债在总负债中比例过低等；投机交易承担过度的风险；突破监管政策或内控制度的限额，例如贷款集中度限制、VaR值以及风险限额等；业务非均衡的快速增长；内部欺诈、案件以及业务缺乏双重管控等行为。

（四）注重信息披露对金融市场的影响

在危机情境下的信息披露应当注重两方面问题，一方面准确的信息披露有助于股东作出正确的决定、市场恢复信心以及清除非公开信息对市场的误导；另一方面，不恰当的信息公开容易引发市场对问题银行的担忧，导致其在金融市场的活动受到限制，进而可能会引发系统性风险。因此，监管当局应当慎重对待信息披露的方式及内容，无论是正式新闻、监管评级变动、投资银行的调研报告、甚至于市场传言都可能会对市场稳定产生影响。特别要注意，市场的传言会持续出现，并且不可能被完全消除。如需监管当局对此进行回应，则应当采用清晰、简洁、准确的语言，提供内容应包括下一步采取的措施、采取措施的原因以及相应监管目标。

（五）做好跨境监管信息共享与协调

长期以来，跨境监管协作一直是跨国银行处置和市场退出的难点。目前国际上针对银行机构跨境处置的域外效力存在两种原则，即普遍性原则和地域性原则。普遍性原则主张由一个中心地法院（一般指母国）对债务人的所有资产统一管理，并按照该国破产法统一分配给所有债权人。地域性原则恰好相反，它主张东道国依据本国破产法对跨境分支机构处置清算，清算组无权收回债务人位于其他国家的财产。出于保护本国债权人的利益，绝大多数国家都遵循地域性原则，但造成不同国家的债权人难以得到平等赔偿的问题。因此，FSB要求跨国银行的母国和东道国监管当局建立危机管理工作小组，评估全球系统重要性银行的可处置性，审议恢复与处置计划，确保危机环境下的监管信息沟通和监管协作。

四、监管工具运用

（一）早期预警与风险识别

当前，世界主要经济体的金融监管当局已经将“恢复与处置计划”、问题银行处置等内容纳入其监管法规体系。例如，英国金融服务局于2011年率先公布了《恢复与处置计划》的征求意见稿，美国联邦存款保险公司也于同年发布了要求机构分阶段制定“处置计划”的监管要求，2014年英格兰银行发布了《银行处置方法》。2017年7月，香港《金融机构（处置机制）条例》正式生效，条例细化了危机管理框架，制定了包括为使银行恢复而采取的监管措施、压力测试、流动性支持、信息共享等方面的措施。同年10月，英格兰银行对《银行处置方法》进行修订，提出银行经营失败的风险应当由银行股东和无担保债权人承担，银行业处置方案既要降低银行倒闭的风险，更要在其倒闭时，将对于公众的影响降至最低。

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2.经营模式评估。金融危机显示，大部分银行出现经营失败，其根源在于经营模式的不可持续。这类模式的共同特征包括：过度依赖不合理的融资结构，集中度过高，非核心业务所带来的收入波动，战略假设不切实际，投资于复杂的金融产品导致风险敞口过度增加等。

3.现场检查。现场检查的广度、深度应当由银行总体风险轮廓所确定，监管当局应当通过现场检查评估银行管理层是否能够识别、计量、监测和控制银行的全部风险。检查报告应当于检查结束后一个月内完成，若发现重大问题，可在检查报告完成前即采取监管行动。

4.压力测试。近年来，国际监管机构对压力测试的方法进行了拓展，除面向单家机构以外，监管人员也可以通过压力测试来评估金融系统的稳健性。就单家机构而言，最为重要的是评估资本和流动性充足的压力测试。同时也可以采用反向压力测试的方式，即将压力测试的时间起点设定为银行已出现经营失败，进而识别潜在经营的脆弱性。

5.可处置性评估。许多国家的监管当局已经开展对机构的可处置性的评估，特别是系统重要性银行。通过可处置性评估，监管人员可以发现银行存在的经营模式、组织结构等方面的问题，并要求其做出改变。

（二）问题银行的恢复措施

当前国际监管实践表明，问题银行的处置不仅仅是要求银行制定“生前遗嘱”，更大程度是对银行的业务模式、管理能力、数据及系统等方面的重新审视，要求银行拥有在压力情景下恢复的能力。因此，对于问题银行的恢复措施，应当是处置计划的关键步骤，其核心包括以下几个方面：

式中,k1、k2由两个光栅间距决定，若两个光栅间距较小，则k1较大,k2较小；两个光栅间距较大，则k1较小,k2较大.为了简化分析，k1与k2近似作线性反比关系，即k2=1-k1，0≤k1≤1

2.要求银行采取纠正措施。对于问题银行，监管当局有权要求其采取纠正措施，包括但不限于：限制股东、董事或高级管理人员的权利，要求更换股东、董事或高级管理人员，要求股东注资或寻找新股东注资，指定管理人，要求银行缩减经营规模或出售资产，关闭分支机构，禁止或限制银行经营特定业务、产品或对特定消费者提供金融服务，要求银行对外进行重大承诺或承担或有负债前需获得监管批准，要求银行举借新债或对原有债务进行展期等。

3.对问题银行实施并购重组。BCBS认为：“即使是经营失败的银行，也非常吸引投资者，因为其具有特许价值。”因此，对于问题银行，监管当局可主导安排问题银行进行并购，亦可通过问题银行董事会安排并购。若发现问题银行将进入破产处置的环节，那么应当尽早安排并购事宜。应当注意到，问题银行出于减少自身损失的需要，出售股份时可能会引来无意经营的投资者。因此，监管当局应当对其新股东进行审查，设定门槛，否决不符合条件的投资者入股银行。

1.银行制定恢复计划并对其进行评估。监管当局应当要求银行制定压力情境下的恢复计划，并将其视为审慎监管框架的一部分。恢复计划重点在于保证银行可持续支付能力和关键服务持续运营能力，同时还应当包括公司治理机制改革和早期预警指标阈值。银行应每年更新恢复计划，并对其有效性进行测试，监管当局有权在银行进行破产处置前执行恢复计划。

（三）机构处置的关键要素

1.内部纾困。监管当局可以要求问题银行的股东补充资本，同时核销无担保债权人的债权或将其转移成为银行股份。在此基础上，问题银行应当制定新的经营计划，包括处置问题资产、逐步退出部分业务、并同时更换高管。

1.日常非现场监测和早期预警系统。虽然在当前的国际监管实践中，非现场监测和早期预警系统存在着忽视定性因素的问题，同时也不能提供“问题银行”的确凿证据。但早期预警系统可以提示问题线索，指导银行和监管部门进行深度调查，其意义在于将有限的监管资源投入到问题较为集中的银行当中。

通过总结金融危机的经验，处置大型银行存在较大困难，因为其公司治理结构和法律关系较为复杂，且与金融基础设施关系密切。因此，为了有效处置问题机构，防范形成系统性金融风险，BCBS认为在处置工作中应当尽量减少关键银行服务的中断，同时避免道德风险，不应对股东或无担保债权人进行补偿。具体的处置措施包括但不限于以下方面：

2.出售部分业务。监管当局可以要求问题银行将正常经营的业务单元或优质资产出售给其他健康的机构，以此保证金融系统的稳定。而未出售的资产，则应当在监管当局或者破产执行机构的管理下进行清算。出售部分业务的交易应当尽快完成，以减少业务中断的影响，降低处置成本。

据介绍，本着“共商、共建、共享”原则，广东海事局联合西江沿江6地市政府及广东省交通、水利、环保、旅游、渔业、气象等相关政府职能部门和澳门海事及水务局于2017年8月8日签订了《 “平安西江”共建协议书》，启动了为期3年的共建“平安西江”行动，以健全政府、企业、社会三位一体的水上安全治理架构，构建西江水上安全命运共同体，实现西江黄金水道的本质安全。

3.使用“过桥银行”。所谓“过桥银行”，是指在形成最终解决方案之前，监管当局指定某家健康的银行，对问题银行的资产、负债、支付结算系统与关键服务功能代为管理。“过桥银行”的作用在于填补从问题银行确认经营失败，到监管当局要求其向第三方出售之间的时间缺口，确保金融服务不中断。

4.不良资产管理。监管当局应当建立独立的资产管理公司，用于接收问题银行的不良资产或难以定价的资产，并对其实施管理。

5.关闭银行，同时对存款进行支付或转移。对于未对金融稳定产生关键影响的小银行，最有效的处置方式是对其进行清算，并由存款保险机构对储户进行赔偿。

五、监管借鉴

（一）强化监管的全流程管理，提高早期预警能力

我们应当进一步强化非现场监管、现场检查、监管评级及评级结果运用的监管流程，特别是完善早期预警系统（REASS），并细化后续的监管行动，若银行触发相应的预警信号并且缺乏合理解释，则可考虑采取现场检查、暂停业务等监管措施。同时，要求银行机构其对风险集中暴露的特定领域、行业进行压力测试，对风险问题较为突出的方面制定应急预案，鼓励除系统重要性银行外的机构制定恢复与处置计划，并对其压力测试、应急计划、恢复与处置计划的有效性进行评估。

（二）制定相应监管规则，丰富监管手段

建议出台有关危机应对与处置的监管规则，对我国银行制定相应的恢复与处置计划提供明确的法规要求，并为开展危机应对工作提供相应的法规依据。首先要将“生前遗嘱”纳入破产法律制度框架内，强化对金融机构、监管处置机构和司法部门的法律约束，增强“生前遗嘱”的制度效应。其次，鉴于金融机构的特殊性，需要制定关于金融机构破产的特别法，并结合我国的政治经济体制、社会消费者的承受能力等方面审慎确定核心内容。再次，由于不同规模金融机构倒闭的社会影响存在差异，因此要区分对待，特别是对系统重要性机构要实施“有序破产”。

（三）强化银行业金融机构自担经营风险的意识

巴塞尔委员会和主要国家的金融监管当局均认为，银行经营失败的风险应当由股东及无担保债权人承担。而当前我国的经营环境中，政府兜底易使银行“有恃无恐”，易滋生银行的道德风险，银行破产制度必须推动化政府兜底为机构兜底。在此基础上，要防止以破产为名逃避责任，监管当局应配套建立股东责任和追究机制。

（四）跟踪国际监管最新要求，积极参与跨境协作

一方面，跟踪国际最新的监管要求，指导中资机构的境外分行、子行制定“应急与处置计划”，并通过监管联席会议制度，建立中资银行的跨国危机管理工作组，履行监管义务。另一方面，积极参与在华外资银行的跨境监管协调机制，及时与母国监管当局交换相关信息，防范母行、境外分支机构造成的风险传染；在危机处置过程中，在跨国危机管理工作机制下开展工作，维护债权人的合法权益。

“HSE监督员直接由公司委派，不受我们平台的领导，工资收入也有保障，而且拿着尚方宝剑，因此在确保各项管理目标、措施毫不衰减的落实到每个岗位上发挥了切实的作用。”袭润祥说。

（五）强化境内各机构间的监管协调

除了做好跨境监管之间的沟通协调以外，境内各机构之间的协调也尤为重要。一是各监管机构在干预措施上应当充分保持一致，避免造成政策上的不确定性。二是各监管机构应当加强信息共享，提高透明度，在此基础上对信息披露内容进行评估，以求维持金融体系稳定。以天津辖内某企业债务危机处置为例，国资委等有关部门在债务问题爆发初期，相关部门在未详细掌握资产负债等情况的背景下，向市场发布了模糊信息，引发市场对企业偿债能力的担忧。随着债务问题不断恶化，相关部门未能及早采取干预措施，至今未能出台债务重组、企业发展规划等一揽子方案，导致市场无法对债务问题的有效解决形成明确预期，债务问题在不断发酵。因此，从危机应对的角度出发，应当首先将企业的财务状况、重组方案、发展规划以及必要的救助措施等一揽子信息尽快予以公开，消除市场疑虑形成有效预期。同时要统筹协调各部门采取适度干预措施，有序推进问题债务化解。

可能，可能，很多，很多年后大家会意识到他们错了。其他人只是在写生，有一画一，有老二画老二，她们中的很多人甚至都不知道那是鸡巴，但至少泥巴已经知道了。而这居然构成了她纯情的最初证据。