我国程序性行政行为可诉性的影响因素分析——以行政相对人的利益保护为切入点

程序性行政行为是行政主体在行政程序开始或进行过程中就程序问题而非最终实体问题所做的决定或行为，它的最终目的是通过程序来保障最终的实体利益。《人民法院审理行政许可案件若干问题的规定》第3条中的“通知行为”就是所讨论的程序行政行为。我国对程序性行政行为秉持不可诉是原则、可诉是例外的态度，只有当程序性行政行为影响到公民、法人或者其他组织的合法权益，并且具有事实上的最终性的时候才具有可诉性。程序性行政行为什么原则上是不可诉，例外情况下的程序性行政行为具有可诉性是基于什么样的考量，是本文研究的重点。①

一、程序价值的渊源

美国著名法学家罗伯特·萨默斯是较早提出程序价值的西方法学家之一。萨默斯认为任何一种法律制度都必须由法律程序的运作才能得到实施，包括选任官员的程序、立法程序、法律适用程序、法律救济程序以及实施惩罚措施的程序等。萨默斯将程序价值视为评判一项法律程序好坏的价值标准，提出了法律程序的两项独立的价值：“程序价值”和“好结果效能”。萨默斯理论认为“程序价值”专指通过程序本身而不是通过结果体现出来的价值标准，也不是泛指法律程序价值评价的所有标准。萨默斯将程序价值视为评判一项法律程序好坏的价值标准，并且这种价值标准要独立于程序可能具有的“好结果效能”之外。法律程序所具有的实现或体现“程序价值”的能力被萨默斯称之为“程序价值效能”，以区别与程序所产生的好结果能力，从而得出结论：程序价值不依附于好结果而独立存在；程序价值与好结果效能大多数情况下具有和谐一致性；程序价值与好结果效能会发生冲突。②

萨默斯的论证并不是从一个极端走向另一个极端，没有完全否认程序的工具价值，他采用了一些中庸的观点，视“程序价值”与“好结果效能”是同等重要的两个部分。萨默斯强调程序价值，提出程序本位主义，是在程序被忽略的情况下提醒人们程序还有独立于结果、独立于其工具性的本身具有的价值。该理论反映到行政法上，就是对于行政程序是否具有可诉性的处理是从法律上保障“程序价值”的实现。

二、影响程序性行政行为是否可诉的因素

程序性行政行为在原则上不可诉，究其根源在于如何看待实体与程序的关系，除此之外，行政效率、避免矛盾裁判等也是影响行政行为可诉性的重要因素。

“逐行规格化，按列消元”方式可方便地利用这种对称性进行计算。下面用图3上图的5阶对称矩阵进行含规格化高斯消元的计算过程来说明不应用或应用元素对称性形成因子表计算元素的不同。

（一）程序价值在我国的现状

如果允许对程序行政行为单独提起诉讼，同时又可以对行政实体决定提起诉讼，就会出现两种并行的救济途径，有可能会导致在同一案件中出现相互矛盾的裁判结果。为了避免程序行为和实体决定两个救济程序，并行导致结果互相矛盾的情况，似乎有必要限制单独对程序行政行为提起诉讼的行为。

张家界地处北中纬度，属于中亚热带山原型季风性湿润气候，四季分明。依据各月网络关注度，计算31个省区春、夏、秋、冬四季网络关注度，并将其绘制成图1。从图1中可以看到，张家界客源市场结构相对稳定，湖南、广东、江苏、四川、山东、浙江是主要的客源市场。不同季节各客源市场出游需求不同，从而导致客源市场结构发生了一定的变化。

在日本，通说认为首先要分析该程序是以谋求行政的公正、保护公共利益为目的而设置的，还是为保护有利害关系者的权利和利益而设置的，只有未履行后一类程序而作出的行政处分才是无效的。日本坚持以实体的合法性来决定是否撤销带有瑕疵的程序性行政行为，即如果带有瑕疵的行政行为在实体上是合法的，就不予撤销；⑤如果带有瑕疵的行政行为在实体上是不合法的，那么应当予以撤销。

（二）程序价值与现代法治

一般情况下，因为行政行为不具有终局性，起诉的时机未成熟或者被实体性行政行为所吸收而不具有可诉性，只有在例外情况下才可以对程序性行政行为提起诉讼。这表明行政行为在一定条件下具有独立性，不完全依附于实体性行政行为。从《行政许可若干规定》可以看出，判断程序性行政行为具有可诉性的标准是：当程序性行政行为具有事实上的最终性，并影响公民、法人和其他组织实质性权利的时候，就应当承认程序性行政行为具有可诉性。由于在实践中，一个行政行为从开始实施到终结这个过程会存在大量的程序性行政行为，明确程序性行政行为可诉的标准具有非常重要的实际意义。笔者认为，对于程序性行政行为的诉讼独立性思考，还要从程序与实体的关系入手，思考法院在审理有关程序性行政行为时是否还需对实体进行审查。

行政程序不仅可以对行政权进行有效的制约，防止权力的滥用，保证权力在行使过程中不与它的本质发生背离，并且可以促进和保障行政权的有效行使，提高行政执法的效率，从而也从“量”的方面促进法治的实现。当然，事物都是有两面性的，在追寻程序价值的过程中，也不能盲目追求。

在行政执法与司法的情况下，程序公正、合理会带来法律结果上的公正、合理。虽然我国目前还是重实体轻程序，但是要看到程序在建设法治国家中积极的一面。在建设社会主义法治国家思想的指导之下，我国的程序法治建设不断发展。民事诉讼、刑事诉讼、行政诉讼支撑起了三大诉讼法体系。虽然没有出台统一的行政程序法，但是在单行法中对行政程序的规定越来越多，也越来越具体。这些都说明了我国正在寻找程序与实体间的最佳平衡点，越来越重视程序的价值。强调程序的重要性，并不代表就否定了实体的价值。通过程序可以使具体的决定与裁判者的个人人格分离，使案件的当事人更加认同该决定。现代法治的基本要求之一就是政府权力的行使要受到公开的、理性的、明确的规则的限制。就程序角度而言，这种权利的行使必须要受到公平、公正、合理的程序制约。政府在实体上拥有的权利越大，程序的制约也就越重要，因此，法治的核心问题在某种角度上来说就是程序问题。

（三）维护行政的效率

德国将行政行为划分为羁束性行政行为和裁量性行政行为。在羁束性行政行为中，实体性问题处于主要地位，程序性问题处于次要地位。法院在审查一项行政行为时，不管是否发现程序瑕疵都要接着进行实体审查，是否撤销还要看行政行为在实体上是否合法。对于裁量性行政行为，法院在审查完程序后，如果发现程序存在瑕疵可以当即撤销该行政行为，不用再对实体进行审查。因此，德国是对不同类型的行政行为设定了不同的标准。

（四）避免矛盾裁判

根据现有理论，程序性行政行为主要有以下几种形式：通知行为、受理行为、传唤行为、咨询行为、调查行为、表明行为、决定方式行为、听取意见行为。程序性行政行为往往是实体性行政行为的手段和工具，为实体性行政行为服务，与实体性行政行为密不可分，不具有诉讼意义上的独立性。故而实体和程序的关系决定着程序性行政行为在诉讼意义上是否具有独立性，尤其是程序是否可以独立于实体。③

大陆村正处于旅游地产开发和建设的早期阶段，缺乏统一的规划管理和行业标准，在开发过程中盲目建设会导致土地资源的浪费，也有可能破坏大陆村的自然生态环境，严重影响旅游地产的建设，并出现旅游地产开发前期质量不高，设计不完善等问题。

不能单独对程序行政行为提起诉讼，主要是出于维护行政效率的目的，对于基本权利的程序保障、行政程序权利等并未给予足够的重视。但是，一些行政程序会对实体利益关系产生影响且事后无法得到有效救济。美国著名学者马修提出了“尊严价值理论”，论述了正当程序的直接意义，并从自由主义政治哲学中寻找程序正义理论上的依据。根据马修的理论，行政程序具有促进尊严、保障参与、增进和谐气氛等固有价值的功能。在越发关注人民的程序权利保护的背景下，对于例外情况可以对程序行政行为提起诉讼。

有学者在分析这一问题上结合了德国的有关立法规定和案例，认为我国对于解决该问题所设定的“当即撤销+允许重复”模式比较合理，并建议在“当即撤销+允许重复”这个原则的基础上，根据行政法本身的立法宗旨和目的对法定程序加以区分，并导入中间判决的判决方式。一般来说，有些程序会对行政结果产生实质上的影响，有些程序对行政结果只产生一定影响。所以不能对所有有关程序性行政行为的事项提起行政诉讼，应该具体问题具体分析，根据程序对结果影响程度的不同采用不同的处理方式。

三、程序性行政行为的审查模式

法律程序是指从事法律行为、作出法律决定时，所依据的顺序、方式、步骤、时限等。法律程序分为立法程序、司法程序、行政程序。法治是理想状况中法的运行状态，是人民对法的期盼。建设社会主义法治就是要把这种理想与期盼转化为现实。

科技馆是以普及科技知识，推动经济社会发展为宗旨的公益性科普工作机构，承担着展示科技成就与发展，举办科普展览，开展科普活动及相关社会服务的职责。1988年中国科技馆建成开放，标志着中国科普教育正式进入科技馆时代，在我国科技馆的成立和发展主要是近几十年的时间，科技馆行业的职称评定更为滞后，尚且处于摸索阶段，要做好科技馆专业技术人员的管理工作，提升其工作积极性和主动性，建立科学、公平、公正的职称考评体系是其中的核心问题。根据笔者的调研存在如下几个方面问题。

（一）我国对不符合程序性行政行为的实体性问题不进行审查

在我国，对于是否进行实体性审查，法律没有作明确的规定，但是从相关的立法上能够推定我国在实践中对该问题的处理。《行政诉讼法》第70条规定，人民法院对于适用法律、法规错误的，违反法定程序的行政行为判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。通过项规定可知，只要程序性行政行为不符合上述条件就可以撤销，不用对实体性问题进行审查。

雌飞鱼会小心翼翼地将鱼卵产在棕榈叶的叶柄上，它们的卵又轻又小，卵的表面有许多丝状突起物，这些呈丝状且有一定黏性的突起物可以把飞鱼卵牢牢地缠在棕榈叶上。

（二）德国对不同类型的行政行为设定不同标准

在上文中提及的现代法治与程序价值的关系还涉及现代法治与行政机关的效率问题。行政程序能够促进尊严、保障参与、增进和谐氛围等，行政程序权利应受到保障，也不应完全附属于终局的行政实体决定。有学者主张：“若该程序行为可独立于实体决定之外，且其瑕疵无法由实体行为予以弥补时，应容许其得单独提起不服，以维护当事人或利害关系人程序上之权利。”④在法治社会的建设过程中，现代法治与行政机关的效率并不都是和谐一致的，很多情况下，法治与效率会发生冲突。如果一味地强调行政机关的办事效率，可能会导致行政程序违法的问题，这又是与强调的现代法治相违背。

（三）日本对于程序瑕疵持容忍态度

受我国历史传统和法律传统的影响，无论在立法、司法还是行政方面，都呈现出重实体、轻程序的局面。立法上轻程序主要表现在，对下程序性事项的规定往往是依附于实体上的相关规定，对于程序上的立法却很少。即使有相关程序上的立法，也往往缺乏程序性要件的规定。我国在这方面的问题主要体现在程序上的规定较薄弱，没有经过现代意义上的合理化整合；即使有程序的规定，实践中存在不执行的情况。

四、结语

我国对行政行为做了划分，只有对公民、法人或者其他组织的利益有实质性影响的程序性行政行为才可向法院提起诉讼。对于一般的程序性行政行为违法，可以予以补正，因为该种行政行为并没有对行政相对人的利益产生实质性的影响，这种程序上的轻微瑕疵不会影响大局。所以应对程序性行政行为区别对待，具体问题具体分析，对重要的程序性行政行为予以撤销时要对实体问题进行审查；对一般性的程序予以撤销时，便不必再对实体性问题进行审查。

注释

①沈跃东.论程序行政行为的可诉性——以规划环境影响评价公众参与为视角[J].行政法学研究，2012，（03）。

②陈椿.试论行政相对人的程序性权利[J].商品与质量（学术观察），2011，（02）。

企业在招聘中，最看重应聘者的专业技能。如图4所示，企业在招聘外籍员工时看重的各方面条件,按1到7打分,7为最看重,1为最不看重。“专业技能”得分最高，平均分6.21，其次是“跨文化团队协作能力”得分，平均分为5.54。除此之外，企业对应聘者的“中文沟通能力”也提出了较高要求，平均得分4.79。

③苏怡靓.程序正义在中国的路径及实现[J].商品与质量（理论研究），2011，（A6）。

④刘昕.抽象行政行为可诉性[J].法制与社会（旬刊），2011，（07）。

⑤章剑生.违反法定程序之审查标准研究[J].法学研究，2009，（02）。