我国立案登记制度背景下行政法院制度设计研究

立案登记制度是深化司法体制改革的重要措施，也是破除受案瓶颈，破解“受案难”问题的重要手段。本文总结了行政诉讼立案登记制度实施近三年来出现的问题，指出其在破解“立案难”问题上效果有限，出现该结果的原因是多方面、深层次的，只有建立独立的行政法院才能从根本上治愈行政诉讼“立案难”这一难题，从而充分保障公民诉权，对行政机关进行有效监督，促进行政机关依法行政，推动法治国家建设。

一、我国立案登记制度实为“准立案登记制度”

目前被大多数学者接受的关于立案登记制度的定义是当事人向法院提起行政诉讼并递交起诉状，法院审查起诉状是否具备形式要件，若具备法院应当一律接受起诉状并在法定期限内立案。根据我国《行政诉讼法》第51条规定，①并不是当事人向法院提起行政诉讼，法院就一定会受理，是否立案依然要看其是否符合法律规定的起诉条件。根据《行政诉讼法》规定的起诉条件至少包括四个方面，即利害关系人、明确的被告、有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。不难看出四个法定起诉条件已经涉及当事人向人民法院提起的行政诉讼是否具备法院能够作出判决所必须具有的条件，即实质审查的范畴。综上所述，笔者认为目前我国行政诉讼立案登记制度为“准立案登记制度”，换句话说，对于部分行政案件“法院的大门并未打开”，因为涉及实质审查，所以法官具有一定的自由裁量权，部分应当立案的行政案件就可能受到行政机关的干预而不予立案。

部分学者认为我国立案登记制度的设计略显保守，依据我国现实国情尚不能一步到位。笔者认为原因有三个方面：首先公民法律素养有待提高；其次是我国法院独立性不强，易受行政机关的干预，对于某些案件不敢立案；最后是司法资源有限，行政诉讼专业性较强，法官专业能力有待提高。即使如此，行诉讼立案登记制度实施后的实际效果与预想效果仍有差距。

二、现行实施立案登记制度带来的问题

（一）行政案件数量增多，法院工作压力加大

行政诉讼立案登记制度实施后，从最高人民法院公布的行政案件相关数据显示，2015年新收一审行政案件为220398件，较2014年上涨55.34%；2016年新收一审行政案件为225485件，较2015年上涨2.31%，从上述数据可以看出立案登记制度实施元年虽然仅七个月全国各地法院行政案件数量出现爆发式增长，在第二年有小幅增长并趋于稳定。行政案件数量的爆发式增长直接导致法院的工作压力陡增，究其原因是司法资源有限，行政审判资源更为有限。

（二）大量行政案件立案，部分案件却结案难

根据《最高人民法院工作报告》可知，2015年当场立案率达到95%，以重庆市第五中级人民法院为例，当场行政案件立案率为96.33%，其所辖基层法院立案率为96.14%，从上述数据来看至少“立案难”问题已经得到有效缓解。“立案难”问题缓解必然使更多的行政案件进入法院，部分行政案件特别是企业改制、社会保障、信访维稳等涉及人数多、矛盾突出和敏感性强的案件却面临结案难的窘境。

临床教学是当前医学教育中的核心内容,通过临床实践可以培养良好的临床思维,是医学生完成医学学习的必经过程。而传染病医院在承担传染病医疗及预防职能的同时,也承担着传染病临床教学的职能,针对目前传染病临床教学工作管理中存在的问题,传染病医院应当加强重视,多措并举,积极探讨解决问题。

三、建立行政法院是破解行政诉讼“立案难”的最终审判体制保障

（一）设置行政法院的意义

1.破解“立案难”，打破受案瓶颈

3.优化资源配置，提高法官专业性

2.破除司法地方化，增强司法独立性

司法地方化严重，司法独立性不强，容易受到地方行政权的干预进而导致部分行政案件结案难，而行政法院的设立就能够破解这一难题。行政法院设立后法官的任免、财政保障等必然独立于地方行政系统，消除了地方行政系统对法院的制约，也就消除了行政机关对司法权的干预，使得法院和法官的独立性大大增强。法官审理行政案件时能够依法裁判，避免法官处于前文所述想判而不敢判的情况发生，使得行政案件应当立案的能够立案，同时也能够顺利结案，防止程序空转，有利于提高司法权威性。

行政法院的设立可以从根本上破解立案难问题，首先行政法院独立于地方行政系统，法官独立性大大增强，法官在立案时只需要按照法律规定审查是否符合法律规定，而不需要考虑其他因素；其次也消除了前文所述目前在立案制度仅为“准立案登记制度”的限制因素，能够推动我国“准立案登记制度”变为真正的立案登记制度，对起诉条件仅做形式审查，对行政案件“敞开法院的大门”，充分保护公民诉权。

立案登记制度实施导致行政案件数量呈爆发式增长，而行政审判资源本就短缺，使得人案矛盾进一步加剧，行政法院的设立能够进一步优化行政审判资源的配置。在充分利用现有资源的基础上增加行政审判力量，根据行政案件数量的多少等因素打破行政区划限制合理设置行政法院，在法院内部“按需设岗，因岗设人，专人专责”，使法官专业审理行政案件，从而能够培养出专业能力更加突出，经验更加丰富的法官，法官的工作效率必然能够大大提高，从而有效缓解人案矛盾。

程序算子可以看作是由运算规则(regular operation)构成的，布尔选择、Kleene迭代、检测都可用公式表示，且与其相匹配的语义和语形可相互递归定义。M，s|=φ指φ在状态s上是真的，M，s1,s2|=π指从s1转换为s2表示连续执行程序π。有下面的规则：

（二）行政法院的制度设计

1.模式选择

瘦素通过受体而发挥作用。瘦素通过与其具有高亲和力的受体结合而发挥作用，也有的在局部以旁分泌或自分泌的方式发挥作用。

纵观各国行政法院历史最为悠久和专业性相对较强的应当是大陆法系法治较为发达的德国和法国，而德国和法国也代表两种行政法院的设立模式。德国《行政法院法》第1条②明确规定德国的行政法院与行政机关相分离，隶属于司法系统；法国被称为“行政法的母国”，最早建立起完整的行政法院体系，法国的行政法院最大的特点就是隶属于行政系统。我国行政诉讼最大的问题就是法院容易受到来自于行政机关的干预，缺乏独立性，从而缺乏对行政机关的有效监督和制约。从我国的实际情况以及设立行政法院职能定位的角度来看，笔者认为应当选择德国行政法院的模式，建立隶属于司法系统的行政法院。

建立与职业化管理相配套的以绩效、能力、职业道德为核心的职业考核评价体系，出台各职级人员待遇、业绩考核、职业道德考核、立功奖励、职业晋升、责任追究等文件。通过审计职业考核评价体系，对审计人员的工作绩效、工作作风、职业道德遵守等进行全面的记录、考核和测定，作为确定职业等级升降的主要依据。使优秀审计人员能够脱颖而出，使违法违纪违规的审计人员能够得到应有的惩处，维护审计队伍的客观、公正、廉洁、高效。

2.具体设置

（1）基层行政法院设置

行政法院的设置必须打破现在法院与行政区划一一对应的关系，设置基层行政法院、中级行政法院、高级行政法院和最高人民法院行政分院，与我国目前的审级设置保持一致实行四级两审终审制。根据各个地方不同的情况，综合考虑各地经济发展水平、人口数量、行政案件数量、交通状况、公民法律素养等多方面情况，科学合理建立独立的行政法院。

（3）钢筋混凝土强度对造价成本的影响。目前，我国建筑结构普遍使用HRB335受力钢筋，常用的辅助钢筋则是HPB，而常用的混凝土类型是C20-C40。我国建筑行业近年来发展迅猛，但在设备、技术、材料等方面却远远落后于西方发达国家，我国目前所用的钢筋混凝土强度明显较低，而选择价格较高的钢筋混凝土则会导致造价成本上升。因此，如果使用高强度混凝土，就可以减少竖向构件的截面尺寸，从而减少混凝土的用量，而在施工工期、垂直运输量等方面的成本也会降低，使混凝土造价大幅减少。同样原理，如果选择高强度的钢筋，所需材料就会减少，而造价成本也会因此降低。因此，必须充分重视对钢筋混凝土强度等级的选择。

由于经济发展水平不同目前基层法院行政案件数量有多有少，按照案件数量的多少可以在2至5个县级行政区划的范围设置一个基层行政法院，但是应当明确为了方便管理被同一个基层行政法院管辖的县级行政区划原则上应当属于同一省级行政区划。按照司法便民原则，在行政案件相对较多、距离新设置基层行政法院位置较远的县级行政区可以设置基层行政法院的派出法庭，负责该县级行政区内的行政案件立案和审判工作。

（2）中级行政法院设置

李小树在“啧巴”嘴的时候，我一下子又想起许春花。许春花在洋娃娃不吃东西的时候，也会把嘴弄得“巴啧、巴啧”响，只不过她在“巴啧”时，通常都会皱着眉头。

（3）高级行政法院设置

一个中级行政法院可以对应2至4个基层行政法院，作为这些基层行政法院的上诉法院，而且按照司法便民的原则，充分考虑交通状况，方便当事人起诉，其设置可以跨越现有地市级行政区划，覆盖面可以涉及2个及以上的地市级行政区。按照科学合理的原则，在设置中级行政法院时要充分利用现有资源，可以依托现有的铁路法院、石油法院、农垦法院等，采用“借壳上市”的方式设置中级行政法院。

依据现在高级人民法院的案件数量可知设置高级行政法院后其案件数量并不会特别多，其更多的是审理重大、疑难和复杂的行政案件，更为重要的是能够排除地方干预和行政干预，所以不必要每个省设置一个高级行政法院，可以按照我国通常的地理分区，分为华东、华南、华北、华中、西南、西北和东北七个行政大区，每个大区设置一个高级行政法院。原则上一个省级行政区划的案件全部被唯一的高级行政法院管辖，一个省级行政区划内中级行政法院的上一级法院均为本省级行政区划对应的高级行政法院。

（4）最高人民法院行政分院

行政法院的设立势必导致行政案件数量的增加，特别是随着社会经济的发展，新型行政案件不断增加，现有的行政审判庭显然无法承担如此繁重的工作，所以可以将现有的行政审判庭改革为最高人民法院行政分院，执行最高人民法院在行政诉讼领域的任务，接受最高人民法院的领导，代表最高人民法院对外行使最高人民法院的行政审判权，这符合我国法律关于“最高人民法院是我国最高审判机关”的规定。

四、结语

我国学术界和实务界对于行政法院的设立一直存在争议，但是大多数学者认为应当建立独立的行政法院，马怀德先生和梁凤云法官均对建立行政法院提出了较好的构建建议。在立案登记制度的背景下，应当尽快建立独立的行政法院作为立案登记制度的最终审判体制保障，以此从根本上治愈行政诉讼立案难的顽疾，也能够破除司法地方化，提高司法权威性。虽然新《行政诉讼法》并未确立行政法院制度，但是已经在探索跨行政区划法院建设，这将在司法体制改革中迈出重要一步，能够为今后建立独立的行政法院积累丰富的经验。

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注释

①《行政诉讼法》第51条规定：“人民法院在接到起诉状时对符合本法规定的起诉条件的，应当登记立案。”

②德国《行政法院法》第1条规定：“行政审判由独立的、与行政机关相分离的法院来行使。”