日本苦情处理对我国信访制度改革的启发

信访，即人民群众来信、来访，是国民意愿表达的一种途径，也是群众解决纠纷，政治参与的一种手段。现阶段，信访的主要功能就在于化解社会矛盾，稳定社会秩序。

一、信访制度的概述

“信访制度”是我国独有的一项制度，创建于建国初期，在封建社会就已经出现“击鼓鸣冤”、“拦轿告状”一类的行为。但信访制度这种形式，并不只是我国才有，很多国家和地区都有我们称之为“类信访制度”的行政监察制度存在，比如日本的行政相谈和行政苦情制度，法国总统通信局和共和国协调员制度，韩国民愿委制度，加拿大的公民投诉机制，以及我国台湾地区的陈情制度和香港申诉专员制度等。

式中：Oi为小区i的发生交通量；b为某出行目的单位出行发生次数，次/(日·人)；xi，xj分别为小区i、j的常住人口、白天人口、从业人口、土地利用类别、面积等属性变量；Dj为小区j的吸引交通量；c为某出行目的单位出行吸引次数，次/(日·人).

信访，是包括社会组织和公民个人通过信函、走访、询问等形式进行的所有社会交往活动。2005年国务院第76次常务会议通过的《国务院信访条例》中第二条①明确了关于信访的定义，并指出其工作内容是，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。

由近期开展的“中英交流项目”英方领队黛比·摩根女士的以下总结可以看出，上述分析确实涉及到了中国数学教学十分重要的一些特点：“英国从与上海的交流项目中学习到的有益经验，可以用‘掌握’一词来加以描绘和概括……在观察上海的数学课堂时，让我们印象特别深刻的是：似乎所有的学生对数学学习各个阶段的不同要求都有很好的掌握．没有学生被落下．这和英国的情况截然相反．”以下则是英方对于构成“‘为了掌握而教’的有效支持策略”的具体分析：“精心的教学设计、增强课程连贯性、优化教材使用、变式教学、开发‘动脑筋’（指‘拓展练习’——注）栏目、发展学生对数字事实的熟练程度等．”[10]

从1992年起，全国信访总量连续11年上升，并在2003年形成了信访洪峰。党的十八届三中全会提出要改革信访工作制度，实行网上受理信访，并推出手机信访平台，让人民群众足不出户就可以提出建议，表达诉求，进一步拓宽人民群众的表达渠道。2016年以来，全国信访总量下降的同时，网上信访大幅上升。1至11月，全国共受理网上信访量97.1万件次，同比上升102%。

和行政复议、行政诉讼相比，信访的优势很明显。首先，信访的受案范围更广泛。行政复议和行政诉讼的受案范围都是肯定概括和否定列举的结合，主要都是具体行政行为，抽象行政行为只能附带审查；而信访的事项没有明确规定，不仅包括行政机关的具体行政行为，还可以就行政机关工作人员的职务行为提出监督意见，批评建议或者申诉控告。其次，信访成本比行政诉讼和行政复议低。行政诉讼和复议都是收费的，而信访不收费。再次，信访更多的是一种心理上的慰藉，给不满的群众一个面对面沟通交流的机会，不同于行政诉讼和复议的严格依法办事，信访加入了更多的“人治”因素，更多的是让各级人民政府同人民群众密切联系，给予他们发泄不满的通道，更加委婉与科学。

二、信访制度的困境

随着我国法治现代化进程的不断推进，信访在解决社会矛盾的同时，面临的问题也不断凸显。据统计，我国每年因行政行为引发的信访纠纷约有400万至600万件，大量行政纠纷进入信访渠道，其中一个重要原因是解决行政纠纷渠道不畅，一些本应纳入行政复议、行政诉讼渠道解决的案件因种种原因没有进入[1]。随着社会转型的不断深化，不同社会群体的矛盾加深，弱势群体在面对社会压力时承受能力差，无处宣泄，容易导致大规模群体性事件，信访就会成为他们的救命稻草，非正常信访、重复访，以及一些极端信访事件频发。

我国的信访制度开始于1951年，并于1995年制定颁发《信访条例》，加入了救济机制，2005年新的《信访条例》更是明确赋予了其法律属性，标志着我国的信访制度成为了一种新的公民权利救济方式[2]。信访本身是上传下达、维护稳定、权力监督、政治参与、权利救济、解决纠纷的一种手段，但是却因为信访程序的缺失、功能定位不准确、司法公信力不高，以及信访部门本身实体权力有限，出现了进京访、越级访、集体访、更有甚者，缠访、闹访不断，导致信访制度本身上传下达的功能行使不利，沦为不伦不类的行政救济手段。

纸媒在受到巨大冲击的情况下坚持到今天，已经不再是纸媒与纸媒单独的竞争，而是上升到一个多元化的市场时代。报业集团的创建，报业集团的重塑，需要带动纸媒向着多形式、多方面的领域跨界进阶，形成一系列能以报业为核心的具有权威性、信赖性的产业链，成为跨界以后纸媒收入与发展的重要支点。纸媒行业需要充分整合自身资源，稳定有序地向着多元产业发展，向着融入新媒体而努力。

从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访受理机构，这些机构相互之间分工不明，权利不清，没有明确的上下级关系或者领导、监督关系，造成各部门之间互相推诿。信访工作人员法律、政策水平亟待提高，非法律专业人员所占比重较大。

（一）信访法律缺失

尽管国务院制定颁布了《信访条例》，但是条例位阶低，约束力差，可操作性不强，既没有明确信访的具体受理范围，又没有设立独立的信访部门和信访工作人员，并且程序性规定缺失，权利与责任规定不明。

（二）信访机构庞杂

上访之所以变成今天这种局面，与信访设置的不科学有一定的关系。在笔者看来，当前的信访有着以下不合理的地方。

（三）功能定位不准确

信访本身是处理群众来信、接待群众来访、倾听群众意见的制度，是中央与人民群众直接联系的重要渠道，是接受人民群众监督，努力为人民服务的重要途径，承担着收集、传达民情社意，上传下达的职责。然而，在现实中，信访更多的是对抗政府的一种手段，地方各级政府更多的也是把信访看成不稳定因素。对于信访的功能出现了强化与弱化两种极端的声音，很多学者主张强化信访的行政救济职能，成为与行政复议、行政诉讼一样的救济手段，但实际上，通过上访解决问题的几率只有2%，信访部门没有实体权力，不能做到真正的行政救济，很多只是一种斡旋，因而笔者认为应当弱化信访的救济职能。

由于波峰多而密，故只对水样全扫描谱图1和2中的主要峰进行分析。利用NIST05a.L谱库进行检索，检测出的化合物及其匹配率具体信息见表5。

（四）司法公信力不高

近年来，针对司法进程中的裁判文书的信访井喷，诉讼类信访频繁发生，就是因为司法公信力不高，行政诉讼和行政复议的撤诉率居高不下，人们一旦提起行政诉讼就信访，希望借助政府来督促法院、检察院不徇私枉法、正确裁判，以期寻求上级领导的重视，信访成为保障司法公正的屏障。公民一旦对于判决结果不满，也会通过信访来试图影响判决结果。司法受到严重的外部干预，极大地影响司法的中立性和自主性。

（五）信访部门本身实体权力有限

日本苦情处理在尊重司法独立性方面更突出，程序设计方面也更为成熟。苦情处理机关接受申诉，听取申诉人提供的情况，通知有关机关，必要时可以要求相关机关提供资料，查明实情。在受理范围上也做了明确规定，对已经着手调查的、法院正在审理或者已经审结的不进行调停处理。另一方面，在听取申诉人反映情况后，苦情处理机关如果认为可以交由行政不服申诉机关或者行政诉讼机关处理的，告知申诉人，由其选择相应的解决方式。

三、日本苦情处理制度的概述

行政性ADR，是指由行政机关进行的纷争解决程序，在日本包括，行政不服申诉，特别的行政不服申诉（国税不服审判等），由行政审判机关进行的斡旋、调停、仲裁、裁定，苦情处理等。作为不服申诉的非正式程序，苦情处理是一种事实行为，不是法律上的义务，也没有法令的约束力，包括苦情商谈制度和苦情处理制度，在苦情商谈制度中，苦情处理机关是一种斡旋的角色，在苦情处理制度中，是由苦情处理机关对苦情相对人的申诉进行处理。狭义的苦情处理制度是指就行政机关的业务听取私人的不平不满等苦情，并对该苦情采取某种对策，是行政机关在政府部门设置窗口，听取苦情，其范围涉及日照，公害，消费者保护，生活保护，交通状况、环境卫生等。

以日本经验为参照，首先，明确信访的功能性质。

扦插2个月后调查生根率。2017年11月份每个家系随即选择10株进行测定扦插苗株高、地茎和地上部分生物量，3次生物重复，用卷尺测定植株的高度和游标卡尺测定离地5cm处植株的地径。采用Excel2007和SPSS19软件进行数据处理分析。

（一）苦情处理机构的专门性

信访因其门槛低，程序便利而为广大群众所接受，并逐渐偏离了它原有的上传下达的本意，成为一种行政救济手段，导致信访职能定位不清晰，权责不一致。本来应当承担上级政府知悉民情社意，密切联系群众，倾听群众意见的职能，却演变成信访机关及其上级单位绩效评估的考评标准。本来应当是人民群众反应情况，监督政府的机构，却演变成干预司法，寻求领导重视，督促司法机关公正裁判的“一根稻草”。各级信访机关特别是行政机关的信访部门在工作中会接到大量的信访案件，种类繁多，案情复杂，涵盖社会的各个领域，但是信访机构的处置权限极其有限，只能转交，分流，而信访案件量的庞大又导致信访部门不能很好地实现有效监督，在这种典型的权责不符的情况下，信访机构的定位略显尴尬。信访机构的法律定位依旧模糊。因而，对中国而言，应当明确信访传达民意的职能，弱化行政救济职能。

（二）苦情处理的程序规范性

群众选择信访很大一方面是因为可以直接跟政府面对面交流，绕过枉法行政的部门，直接跟上一级长官反映情况。但实际上，信访部门没有实权，很多信访机构为了防止进京访，沦为为地方政府“平事”的机构。信访压力大的地区，信访诉求较多的地区，信访部门更容易被当地政府控制，信访压力较轻的地区，信访部门反而又成为鸡肋，长此以往，甚至会出现所谓的“马太效应”。

四、日本苦情制度对我国信访制度改革的借鉴意义

当前，政府职能不断变迁，利益格局大幅调整，社会各方面矛盾凸显，在社会转型的大背景下，充分发挥信访的功能与优势，矫正司法行政化倾向，改变群众“信访不信法”的传统观念，对我国法治化进程具有极大的促进作用。信访制度尽管诟病不断，主张废除信访的声音也一直存在，但是不能否认信访制度在维稳方面的必要性和合理性。我们可以在透视各国相似制度的价值内涵的基础上，促进对信访制度的了解和改进，以期为建立和完善我国的信访制度而获得启示。当前，理顺关系，划清信访机构的职能，完善程序性设计，建立配套的法律规范，完善其他纠纷解决机制，是信访机制进行法治化改革，从而与司法、行政救济等制度保持平衡的现实选择。

行政苦情制度使日本形成了遍布全国各地的国民监督行政的网络，对日本行政监察的体系化，民主化，完善化发挥了极其重要的作用。与信访制度相比，行政苦情在制度上更加完善。

与信访制度一样，所有的个人和组织都可以申请苦情处理，但在日本现行制度下，苦情处理机构主要包括总务厅行政监察局，行政咨询员，法务省人权保护局，人权咨询委员会，地方公共团体机关中也设有市民咨询室，公害苦情咨询员等。专门的部门负责设有专职人员，负责专门的事项，并且各机构隶属关系明晰，分工明确，不至推诿。

其次，完善信访程序性设计。

无疑，回忆大柏地战斗让挫折中的毛泽东得到莫大的心灵慰藉。然而，真正让毛泽东超越荣辱和个人得失的是这次战斗之后发生的一切，往事就像这场大雨，洗涤他胸中的郁闷，坚定他的革命理想和信念。

现阶段，我国信访机构庞杂，主要包括五部分，党的纪律检查委员会，各级人民政府下设的信访机构，人民代表大会设立的信访处，法院、检察院内部的信访部门，以及社会团体、组织信访。信访制度的设计，在逐渐演变过程中成为公权力利用自己的公信力，用程序设计来消耗信访人的精力与金钱的制度，也是中央政府对地方政府的一种牵制，这种情况下造成的结果就是群众越级访，缠访，闹访不断，而政府为了维稳不得不息访。因而在民主法治进程中，我国应当统一信访机构，建立人大主导下的信访制度，改革信访程序设计。人大信访取代行政信访是用人民代表大会的法律权威取代行政首长的个人权威，是用规则治理代替人的治理[3]。我国人民代表大会的性质与信访的一致性决定了人大信访制度是科学合理的。

(6) BBU接收到RSSP-I安全通信包后，采用128位祖冲之加密算法对其在PDCP层进行加密，转换成密文后通过RRU和空口(接口B)发送至LTE车载移动终端。

在哈尔滨供热项目中，由于污水源热泵供热属于清洁能源供热，政府给予0.5元/kWh的电价补贴。在本项目计算成本过程中，由于天津暂未有相应政策，电价暂按0.79元/kWh计算，污水源热泵系统运行成本价格75.9元/GJ。

再次，建立配套的法律规范。

目前我国实施的法律是2005年国务院制定颁布的《信访条例》，十多年的施行过程中，总体上贯彻良好，但是也存在一些问题，一方面《信访条例》执行不到位、可操作性差，信访事项程序性办理规定执行不严格，另一方面《信访条例》本身法律位阶较低，规范范围较窄，与相关法律法规衔接不够。因而，推进信访法治化，应当参考日本苦情处理的立法经验，以宪法第41条为基础，制定新的《信访法》，明确信访的受理范围，提高信访的门槛，同时要明确信访的责任追究制度，对于信访寻租给予行政处罚。

最后，完善其他纠纷解决机制。

信访率居高不下的一个重要原因就是行政复议和救济制度不完善，不能将所有的行政争议都纳入其中，再加上一些政府部门不作为，群众维权意识提高，导致人们选择信访方式来解决纠纷。因而，完善信访制度，一方面要充分发挥信访时效性、效率性、门槛低的优势，发挥信访的功能，另一方面扩大行政复议和行政诉讼受案范围，提高行政救济效率，并使行政职权在阳光下行使，公开公正地解决争议，采用多种司法救济手段，维护司法的中立性与自主性。

五、结语

协调各方利益，提高政府决策质量，既是有效保障社会公正、推进法治建设的应有之意，也是疏通民意，实现国家、社会、公民三者和谐的重要举措。从源头减少争议的产生，还要加强解决行政争议的法治途径的建设，不断拓展行政法的救济渠道，完善救济制度，让法治深入人心，让司法真正成为权利救济的最后一道防线，而不是信访。

注释：

①《国务院信访条例》第二条，本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

参考文献：

[1]程琥.行政案件跨行政区划集中管辖的法治意义[N].人民法院报，2015-05-20（6）.

[2]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004（3）：59-62.

[3]李宏勃.法治现代化进程中的人民信访[M].北京：清华大学出版社，2007：275.