治理研究投稿经验

关于署名的基本原则： 1．主要收集数据者，对数据进行分析和总结，执笔撰写文稿。作为第一作者。2．课题负责人参与整个研究过程，数据分析讨论，文稿修改等。作为通讯作者。3．所有本研究组的硕士、博士、博士后，凡是在本研究组学习工作期间受到研究组的相关经费支持而获得的所有数据和相关资料，在撰文发表时，第一单位必须是：“中国科学院动物研究所农业虫害鼠害综合治理国家重点实验室”。4．研究组任何成员（无论离开的还是在学的），在发表与本组相关的学术论文时，成稿后必须经过本研究组的讨论和集体修改，方可投稿。任何人在没有通过研究组的修改讨论时，都不得擅自投稿。5．进入本研究组的博士生、博士后，在总结发表其在硕士期间和博士期间的数据时，作者单位都要署原工作和学习单位，通讯作者原则上是原导师。本研究组没有对论文有实质性的贡献，不得署名“中国科学院动物研究所农业虫害鼠害综合治理研究国家重点实验室”。

［内容提要］本文对西方国家治理理论进行了系统梳理。首先分析了治理的源起和内涵，指出治理是一个内容丰富、包容性很强的概念，是人类社会应对全球化背景下日益复杂的发展问题的必然产物，是人类政治文明进步的集中体现，标志着人类对社会发展规律有了新的和更深刻的认识。如果说治理具有更多的工具理性色彩，那么善治的提出，则赋予了治理更多的价值色彩，因而治理理论具有工具性与价值性相统一的特点。最后本文对治理理论作出简要评析，指出作为一种工具理性，治理代表了人类社会发展的基本方向，是世界各国通向现代化之路的普遍追求和必然选择；作为一种价值理性，治理需要与各国国情相适应，其实现形式必然具有多样化。 　　［关键词］国家治理 治理理论 统治 善治 　　 十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义”并列为全面深化改革的总目标，不仅首次提出“国家治理”概念，而且在《决定》共24次提到“治理”一词并且进行多种表述，如国家治理、政府治理、社会治理、社区治理、治理体系、治理能力、治理体制、治理结构、治理方式、系统治理、依法治理等等。这表明作为学术概念讨论已久的治理理论正式进入国家的战略、方针、政策领域。 　　治理作为政策语言甫一提出，在学术界引起了广泛反响。把治理这一超越意识形态和基本政治制度，更具开放性、包容性和全球化，更加能够决定各国在相互竞争、文明成长当中对人类社会的推动作用和人类社会发展的深层次东西的全新理念，作为全面深化改革的总目标和“治国理政”的新理念、新方略，打破了以往对改革板块式的认识，不仅是马克思主义理论的重大创新和党的治国方略的重大转型，而且是中国共产党执政成熟的重要标志和长期执政的必然选择，从某种意义上说使中国特色社会主义迈入国家治理新时代。 　　 国家治理作为人类政治社会的普遍现象，具有因应于历史情境的结构性维度和特点，不同时期的治理有着不同的内涵，同一时期不同国家对于治理的价值判断、制度设计等也不尽相同，特别是在不同国家的运用还需要一个本土化的过程。因此，要科学把握十八届三中全会关于治理的内涵，首先需要对西方国家治理理论进行历史地、全面地和客观地理解。基于这一认识，本文力图对产生于西方国家的治理理论提供一个清晰的发展脉络和概念图景并对其进行简要评析，从而为准确和完整地理解十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的内涵提供必要的知识基础。 　　一、治理理论的源起 　　英文中的“治理”(Governance)概念源于古典拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵之意。长期以来，它与统治（government）一词交叉使用，并且专用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。[1]治理这个词从13世纪起就在法国阶段性的流行过。该词曾是表达政府开明与尊重市民社会结合的一个要素。在17世纪和18世纪，治理是关于王权和议会权力平衡的讨论所涉及的重要内容之一，而在那个时代，王权在实现过程中开始依靠一些新的原则，而从这些新原则中，诞生了民众权利和市民社会理念。[2] 　　1989年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词。自此以后，国际多边与双边机构、学术团体及民间志愿组织等都把治理作为惯用的词汇，治理理念遂被广泛地运用到政治学、经济学、社会学、管理学等各个领域。“治理并非是由某一个人提出的理念，也不是某个专门学科的理念，而是一种集体产物，或多或少带有协商和混杂的特征……治理成了集体‘时尚’的一部分”。[3] 　　通过在治理前加上修饰限定性词语而摇身一变的新术语亦应运而生，如“好的治理”、“全球治理”、“社会治理”、“地方治理”、“社区治理”、“多层次治理”、“多中心治理”，乃至新兴的“网络治理”等。治理的理论和实践已波及社会和政治生活的方方面面，而且伴随着诸多与治理关联词汇的诞生，治理一词不仅其涵盖的范围远远超出了传统的意义，而且其含义也逐渐与其本意相差甚远，成为一种被赋予现代化色彩的词汇。 　　虽然治理最初是出于国际组织改善受援国或投资国社会政治环境的努力，援助机构依靠治理指标去甄别和奖励那些治理质量得到改善的发展中国家，但20世纪90年代以来对治理的重视更深刻的原因在于政府体制和市场体制的局限性和在若干领域中的失效。政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理替代统治，是他们在社会资源配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失败。单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。同样，仅仅依靠国家的计划和命令等手段，也无法达到资源配置的最优化。因此，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和（或）国家协调的失败。国家－市场－社会之间的关系发生了根本性的长期变化。“出现了重要的经济及社会新情况和与之相伴随的问题，这些问题再也不能简单的借助自上而下的国家计划或凭藉市场中介的无为而治方式寻求解决了。这种长期性变化反映了社会复杂性的极度加剧，而社会复杂性又来自一个日益全球化的社会里种种机构序列功能的不断分化－－这又反过来导致不同系统跨越社会、空间和时间的距离而更加相互依存。”[4]“新公共治理理论”的产生正是对传统治理机制反思的产物。该理论以英国为代表的“第三条道路”的崛起为标志，改革的焦点是关注民间自治与公共参与的力量，超越意识形态的对立，建立政府与市场及公民社会的信任与合作。其关注的焦点是，根据公共事务的复杂性、多样性、动态性，建立一个市场自组织、社会自治理、分层级的政府治理以及它们之间彼此有效合作所形成的复杂性、动态性、多样性的公共事务治理体系。 　　“这一词语的应用范围很广，它涉及政治秩序（包括效率和合法性）的基本问题，同时又与国家之间没有必要的联系”。“许多人虽然对减少政府的活动范围兴趣不大，却发现，在政府或国家不能发挥主导作用而需要联合行动的领域处理问题时，治理这一概念十分有用。在社会的的各个层次，从最基层到跨国范围都可以发现这类领域。对于强化市民文化，促进志愿行动，改善社会的民主基础等，对治理问题的讨论都具有切实的意义。在考虑国际社会在全球化的背景之下如何才能建立必要的制度以推进秩序和公正方面，它越来越具有重要意义。”[5]治理在发展理论和发展实践中发挥中心作用的领域包括：“从唯经济思维的死胡同撤退的尝试；将权力从公共部门转移到私营部门，减少国家的作用，增加市民社会的尝试；满足在第三世界国家的公共领域进行行政和制度改革的条件而又不致使人认为过分干涉他们的内部事务的必要性；对民主化和人权的新的不懈追求；冲突之后的重建这样的严峻挑战。”同时，由于治理在指称“一个社会被管理的含义”时以一种“无政治含义的”（apolitical）概念出现而容易被人接受。[6] 　　在以上多种因素的影响下，治理理论迅速流行起来。有学者曾较为全面的概括了治理受关注的原因[7]： 　（1）随着发展中国家成为国际投资者的重要投资地，对于许多直接投资者和组合投资者来说，发展中国家在政策执行可信度上的差别，尤其是治理系统（包括政府治理和公司治理）的质量差异，极大地影响着投资者对政策可信度的预期，因而成为投资者进行投资决策的重要影响因素。因此，良好的治理水平成为吸引国际投资的重要因素。 　（2）冷战的结束。苏联解体后，一些国际援助机构改变了致力于杜绝意识形态方面的概念在发展中国家蔓延的态度，转而调整投资政策，如世界银行于1996年首次调整了其长期坚持的政策，不再无视借款国恶劣的治理水平和体制，从此，援助机构逐渐采用治理指标去甄别和奖励那些治理质量得到改善的发展中国家。 　（3）20世纪80年代和90年代发展政策改革的失败。发展政策改革的失败让多边机构和那些市场化体制的忠实拥护者逐渐认识到：健康的市场需要良好的治理，80年代到90年代的改革失败或许正是由于低劣的治理水平而导致的。 　（4）对政治在经济发展和政策改革中的重要性有了新的认识。以诺思为代表的新制度经济学有力地证明了国家治理体系有助于推动经济的长期增长、人类福祉的不断提升和社会的持续进步。 　 总之，治理作为一种新的政治理念，它是人类社会应对全球化背景下日益复杂的发展问题的必然产物，是人类政治文明进步的集中体现。 　　二、治理理论的含义 　 虽然治理理论是20世纪80年代到90年代以来人类社会的普遍发展趋势，成为多学科共同使用的一个流行词语，但治理理论不仅没有一个明确的概念，相反却存在概念上的模糊性和复杂性。正如有学者指出的，“过去15年来，它在许多语境中大行其道，以至成为一个可以指涉任何事物或毫无意义的时髦词语”[8]。英国学者罗伯特·罗茨曾概括了治理的六种不同用法，即作为最小国家的治理，作为公司治理的治理，作为新公共管理的治理，作为善治的治理，作为社会－控制系统的治理，作为自组织网络的治理。[9]许多研究者和各类国际与地区组织都曾对治理作出过内涵各异的定义。 　 1992年世界银行对公共部门治理提出了一个较为狭义的概念：治理是对一个国家用于发展的经济和社会资源进行管理过程中的权力实施方式。[10] 　 欧洲援助（Europe Aid）将治理定义为国家为其公民服务的能力：它指的是一个社会中利益诉求、资源管理以及权力实施所依赖的规则、过程以及行为。 　 国际货币基金组织所使用的治理概念是：治理包含一个国家被管理和统治方式的所有方面，包括其经济政策和规则框架。 　 1995年全球治理委员会对治理的定义具有代表性和权威性。在《我们的全球伙伴关系》研究报告中将治理定义为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式和总和。它是使相互冲突或

治理已经成为公共管理、政治学、社会学等诸多学科的高频词汇，治理理论依托多学科的成长成为令人瞩目的现象，国内学者针对治理理论展开了大量研究，尤其是在引进西方治理理论方面成果颇多。然而国内学界对于西方治理理论的介绍大多集中于治理的含义阐发，对于西方治理理论的其他方面并没有过多着墨。若要借鉴西方治理理论，助推中国治理现代化，那么对于西方治理理论的完整解读与持续关注就显得尤为必要。美国学界对于治理理论的研究颇具有参考价值。基于这样的问题意识，本文以探讨美国公共行政学中治理理论的发展为基本视角，参照美国近年来治理理论的相关文献资料，试图深化对西方治理理论的认识。一、西方治理理论的兴起治理(Governance)其也有统治、管理、管制等多重含义的演变，最早源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵的行动或方式，Governance作为“治理”含义出现可以追溯到20世纪70年代，此后治理理论迅速成为学界的热点话题，“治理的概念蔓延至许多学术领域，包括政治科学、公共行政、政策制定、战略规划以及社会学等。”一般认为治理的含义源自2000年Laurence E Lynn Jr等人的研究或者世界银行2004年的发展报告，实际上治理理论的产生有着深刻的时代背景与理论渊源。早在1973年，Robert D Shriner已经系统总结公共行政面临的诸多挑战。快速的技术和社会变革使政府决策犯错的成本升高；关于行动目标的争吵使得政府行政举步维艰；原有代表系统无法满足公民日益多样化的需求，因而冗长的代表制应运而生，这使得政府的代表性与回应性减弱；政府自身故步自封，无视外界环境的变化；政府公务人员忙于处理短期目标指导下的任务，无法有效应对由于社会、技术变革而带来的长远变化。据此，Shrine倡导公共行政从业者要树立长远眼光，积极关注社会、技术、公共行政领域的变化，他还特别提到公共行政人员与学术杂志社、期刊社等研究机构的合作。Shriner的研究最后落脚到公共行政微观个体的行动上，并没有进行理论提升，其治理(governance)本身的内涵还是承袭以往管理或者统治的意味，但是他对于世界变化的分析以及政府所应该采取的变革行动实质上与现代治理理念一脉相承。此外，在理论层面，从美国公共行政学界对学术概念的阐发中可以发掘治理理论核心理念的缘起。如在1989年，James Q Wilson在《官僚制》一书中点出效率与公平、规则与自由裁量、私有化与直接管控之间的张力，并且尝试提出公众广泛参与行政的设想。紧接着James W Fesler and Donald F Kettl继续讨论“公共(public)”概念内涵，公共议程与责任、权威的角色，运用大量篇幅介绍协作与跨部门关系，联邦政府公共服务，政府财政难题，政府行政的司法控制等内容，最终着重讨论政府的责任与伦理，其目标导向在于通过改造政府公共服务完成政府的新使命。R A W Rhodes在1997年著作中明确提出“政策网络(policy networks)”的概念，并且通过分析当时英国中央政府垂直管理模式的现实困境以及政府性质发生的变化，指出新型管理模式的“基本内涵就是英国兴起的去政府化管理进程”，Julia E Robinson在1998年进一步分析美国州政府独立行政的情况，指出变革时代州政府的独立性进一步凸显，印证了前述R A W Rhodes对于治理的分析。二、治理理论的基本内容美国公共行政学界对于治理的探讨持续了二十多年，其基本研究路径有三种，一是对州政府对二十世纪晚期外部环境变化做出反应的实证验证；第二种是将治理视为对于社会协作系统的理论化或概念化的代表；第三种则是将治理定义成善治，善治自1980年之后已经成为探讨经济发展的显性词汇。但是此时的治理概念并没有取得共识，其基本内容还是处于不断修正当中。根据不同时期美国学者对于治理理念关注重点及方法论的差异，可以将美国治理理论的发展简要划分为传统时期与新时期两个阶段。(一)传统时期的治理理论治理理论发展的传统时期集中探讨治理一词的基本内涵，根据学者对于治理的不同定义可以将治理理论的基本内容分为以下几类：作为广义制度的治理治理理论出现的标志性学术事件当属2000年Laurence E Lynn Jr等人对于治理的明确定义。该定义认为治理是“包括法律、管理规则、司法管制及限制、描述和从事政府活动实践的制度系统，类似这样的活动可以被宽泛的界定为公共品和公共服务的生产和传递”，这一定义虽被广泛引用，但是依旧有不同的西方学者不断给以角度各异的理解。作为管理转型的治理Donald F Kettl秉承Robert D Shriner的研究思路，继续分析世界形势的变化。Kettl将世界的改变分为全球化、忠诚、政府角色三个方面加以论述。全球化包括政治、经济与文化力量，从不同层面影响着政府的管理，结果形成体制、价值、理想、规范等的碎片化；政府责任被拆解化，没有人可以对所有事情负责，政策执行成为大量复杂网络的集合，政府的忠诚被重新定义；政府角色扩展为不仅需要设计全新策略应对各种挑战，还要具备履行全新职能的能力。因此，这形成政府管理方式的基本转变，治理即“代表着对公共部门持续的挑战以及政府如何应对这样的挑战。”作为政治过程的治理面对实践中各类挑战对于治理理论的发展要求，世界银行率先做出探索，在2004年的一份报告中，世界银行将治理定义为“一国权威在过程与机构当中的实践。”此种定义下的治理包含“政府如何选择，以便有效担负责任，进行管制，实现更新”。这样将重点放在政府管理各种资源以及尊重法律规则的能力上。进而联合国开发计划署把治理定义为“由机制、过程、机构构成，旨在使公民与社会团体清楚表达利益诉求、行使其权利、履行其义务以及调节其冲突。”作为权力实践的治理治理不仅仅是时髦的语汇以及挑战的汇总，治理还有混杂性的一面，它将自己与环境密切结合，这种高度地融合在发展进程中容易失去分析的清晰度。于是，需要对以往治理内涵做出简化定义。由此出发，有学者将治理定义为“权力的普遍实践”，所谓权力是指责任与控制系统，它包括全球和地域性安排，正式规则和非正式规范、惯例，各种自发的和人为建构的控制系统。作为协作的治理Eran Vigoda赋予治理更高的理论旨趣，将其称为“公共行政的下一个时代”。他从分析公民与政府的角色变迁入手，阐释治理的具体内涵。在Eran Vigoda看来，公民的角色有“客体”、“选举人”、“顾客”、“合伙人”、“拥有者”五种基本形态，与之相对应，政府角色则有“统治者”、“被信任者”、“管理者”、“合伙人”、“客体”，公民与政府之间一直有着互动关系，先后形成“政府强制公民”、“代表”、“回应”、“协作”、“公民强制政府”五种关系模式，而现今治理正代表这第四个阶段即协作模式。另一方面，协作强调在公民与社会团体、政府之间形成真正合作与团队精神的道德价值，其中每一个部分不再是单纯的服务者抑或统治者，而是国家事务的社会参与者。与之相类似，Lisa Blomgren Bingham等将下一个千年的主题定义为治理。“他们将公共部门、私人部门、非营利组织组成的水平网络系统视为与传统垂直式决策系统相对的事物。”这种全新的治理意味着将工具制定者与相对人，尤其是公民，都纳入政府管理的全过程。作为管理方式的治理Mark Considine，Jenny M Lewis结合官僚制、网络、企业模式的探讨，将治理分为“程序化治理”、“合作治理”、“市场治理”、“网络治理”四种类型。Donald E Klingner介绍了治理的狭义定义，“政府以权威式回应的方式来满足需求与管理资源”；治理的广义定义为“为有效公共效果而进行集体互动”。其狭义定义对应于程序化治理，而广义定义更多的指向合作治理、市场治理、网络治理模式。(二)新时期的治理理论西方公共行政学界一直对于治理理论保持高度研究热情，治理理论虽然在前期概念界定的过程中体现出理论的包容性，但始终也没有形成完整的理论体系。在不断的建构进程中，西方学者借助不同的方法对治理理论展开更为深入的发掘再造，使治理理论研究步入一个全新阶段，展示出相当活力。系统总结治理的经验研究治理的经验研究倾向于四种路径。一是基于系统论观点和政府文本评估而得出的基本结论，内容包括改革运动调查，访谈以及其他形式的田野观察。第二种路径专注于进行案例研究以期成功定义最佳实践。第三种研究公共治理的路径采用正式理论、模型和社会调查数据来研究政府过程，扩充实证知识。使用正式理论来验证假设是这种路径的重要组成部分，这样做有助于展示治理过程和成效之间的理论与实际的逻辑关系。第四种路径是对某些美国期刊的详细研究。经验研究的重要领域是地方治理。如Frank J Thompson研究了过去15年美国州与地方水平的治理案例，既说明地方经验的实效，同时也指出地方层面公民个体、非政府组织在责任方面的先天不足以及治理理论蕴含的责任问题。提炼治理理论内部的核心价值，从关键理念出发深化研究Harry C Boyte将民主治理置于研究前沿，认为治理意味着民主含义的转变。Mark Bevir从激进民主与系统治理的对比来拓展对于治理的认识。系统治理强调参与主体的多元化，重视协商过程，更多依赖社会科学家的专业知识；激进民主则是关注公民的自我治理能力，推进在政策制定与执行过程中的有效对话，更加侧重民主所带来的效力。换而言之，系统治理失去激进民主的内在精神，只是保留其多元化主体的外在。Archon Fung从权力、立法、公正等角度分析实现有效参与的方法。指出公民的不同偏好与利益之间的争议可能会使参与治理成为空谈，需要结合不同地方的情况，设计不同的参与方式与参与主体。治理能力影响治理概念的界定。Donald E Klingner将治理能力分为发达国家与发展中国家加以研究。在发达国家，治理能力意味着保持政府通过多元化主体参与而协调政策、整合信息、提供服务的能力，以及采用间接地方式实现对于传统官僚制的替代。而在发展中国家，治理能力通常意味着构建政府提供重大公共服务以及实现基础变革的能力，需要通过加强政府核心职能如预算、人力资源管理、项目评估等来实现。治理重构的结构应该是技术和系统、民众、政策、实践、关系的组合，以共同行动来支持治理活动。Richard Callahan直面治理理论中核心概念的辨析，以1978到2002年对洛杉矶县的追踪调查为依据，指出政治与合作之间的重要关系。“两者之间的冲突是不可避免的；即便有政治上的难题，公共机构依旧可以取得成功；成功的地方治理其经验具有高度地方性；合作不仅依靠现有资源而生，它还能创造全新的政治资源。”介绍别国发展经验，展开对比分析欧洲对于治理理论有着自己的研究理路。欧洲将治理发展成为善治(good governance)，善治已经成为官方文本的特定词汇。欧洲语境下的善治第一次出现在公众视野是在“欧洲治理”白皮书中。此后，欧洲持续探讨治理内涵，尤其是在政治科学、领导科学等领域。欧洲式治理还有跨国界与比较政治意义上的研究。欧洲体系下的治理是一个独特的多元和管理机构的设置，也是在非等级的网络管理系统中政府与非政府参与者的混合。除了关注欧洲的研究经验，美国公共行政学界还有针对性的进行中国与美国治理的比较分析。Yongfei Zhao和B Guy Peters认为，治理在美国指“一套复杂的管理系统，在其中相对通过法律或者产生任何形式的公共行动，更容易阻止某些行动”；中国则是“中国共产党管理其政治、经济、社会事务能力的同义词，或者是中国共产党在各级政府实现其国家目标以及实施政策的权威。”从两者的对比中找到治理理论的普世性，比较同时代的政治理论，治理理论给予各国共同的任务是加强社会价值和拓展政治社会网络，以确保公共事务和政治决策过程广泛参与的责任性与可行性，即便在政治文化背景如此不同的中国和美国也是如此。注重传统公共行政学理论的深度发掘目前美国公共行政学界研究治理的一大特点是转回传统思想资源库，论证治理理论的源流，增强理论的可信度与解释力。众所周知，自威尔逊提出政治行政二分法以来，美国公共行政学理论已历百年之久，其中涌现一大批杰出的公共行政学家与经典著作，治理理论不但可以从二战之后的社会变迁中寻找端倪，而且可以在理论上从更久远的学术史中找到依据。如有学者专门研究Luther Gulick与Bernard Crick Politics的学术思想，从对行政管理学说史的角度来详细阐明治理理论的来龙去脉，充分借鉴前人的智慧。治理模式的细化一类是着力研究生态化的治理(Ecological Governance)，认为相对于“机械论导向的简化论，预测与控制，竞争，生态学的全球视角将重点放在关联性，自组织能力，所有自然系统的共同进化的动力学方面”；一类是深入探讨网络化治理，提出网络治理模型。在分享权力的网络与优良网络治理绩效之间起中间作用的是网络机制的设计与网络管理者的素质。管理者必须有能力基于正式机制，使大量的网络行政人员能够对他们的治理负责。治理理论的伦理视角治理理论带来行政伦理的深刻变革。“政府精神需要变革，包括领导能力和现存的不确定性概念。”弗里德里克森倡导的公共行政的精神在治理理论去中心化的条件下在个人利益与公共利益的取舍、公私部门关系的处理、市场与非营利组织的运用等方面均面临着许多伦理难题，世界形势的发展尤其是诸多公共问题的出现，急需政府治理精神的再造。治理理论的后现代视角David John Farmer继续以后现代风格关注治理理论。Farmer将传统官僚体制视为强大的国王，为了有效清除这样的国王，他认为“公共行政实践者应该像艺术家一样，做好准备将开放的民主定位成公民导向。这样的进程需要我们重新反思平素思考自身的方式，我们尊崇的价值，我们提供公共服务的方式。”三、治理理论的验证与批判基于美国惯有的实证主义传统，治理理论的提出本身并不意味着治理理论就此可以自成体系以及在现实中的模版，还需要将治理理论放置于社会科学领域以及实践领域加以检验理清。美国学者在对治理理论的验证过程中也阐发出一些针对治理理论的质疑与批评，其中不乏精到的见解，为治理理论今后的发展提供了不同的借鉴。(一)治理理论的验证治理(governance)已经有了许多不同于以往的内涵，但是这并不意味着可以简单地把诸多关于治理的理念等统归为一套理论体系。从以往学者对于治理的关注的侧重点可以看出，治理有待从理论和实践两个层面加以检验，以增强其成为一套完整理论的说服力。治理理论与新公共管理理论的区分新公共管理理论是20世纪80年代以来的热点话题，治理理论首先面临的是与同时期新公共管理理论的比较，但是这并不意味着治理理论与以往理论模式毫无关系。以往理论模式是民主化责任的基石，而所谓治理理论重点就在于民主、责任等重新解读，这意味着需要承认“治理内蕴的水平网络结构需要高度建基于传统垂直管理系统”。治理理论的兴起背景无论是全球化还是民主化抑或是责任等，都与新公共管理运动的背景极为相似，从时间上看，两者几乎处于同一时代，因而有必要分清两种理论之间的界限。在按照新公共管理原则进行长达二十多年的公共部门改革之后，学界的注意力开始转向公共治理(public governance)。新公共管理与公共治理的比较呈现出在国家层面展开的基本趋向。与新公共管理相类似，“公共治理同样是一种伞状术语，并且有很多种形式的治理”，而且将两者视为“一系列观点的组合而不是范式”。治理的新理解来自于“对于市场优势和第三部门选择以及竞争优势、选择、多部门协作的信仰”。公共行政或者管理以及政策等著作特别强调治理网络模式，再造过程将顾客、供给者、生产者全部联系在一起。当使用“公共治理”一词时，一般是指此类治理模式。公共治理源自多学科原则，尤其是组织生态学以及网络理论。“公共治理路径的一大特点就是将原本单一主体转换为多元主体的网络体系。另一个特点是关注焦点集中于协作而不是竞争”。治理理论的实证证据全球范围内越来越多的学者致力于治理主体的实证研究，特别围绕公共管理改革与全球治理等问题展开的比较分析、跨国界研究、跨区域研究，力图寻找渐成理论化的治理在实践层面的印证。Carolyn J Heinrich和Laurence E Lynn Jr很早就关注治理理论与现实的关联，通过研究政府的各类数据进行统计分析，指出丰富的数据是认识治理理论边界的重要依据，实证数据对于研究复杂、多元等级制度具有重大意义。Taco Brandsen等联系柔性治理与硬性结果，指出柔性治理是“基于非正式信息和建议而不是等级制度来管理区域性事务。” Donald K Emmerson分析了东南亚十一国的善治或者治理情况，认为这些国家处于弥合民主与治理之间鸿沟的过程中，各国“更加关注人权、国内自由权利、选举公正、政治代议民主”。Emmerson进而将治理视为区域性与特殊性的存在。这些实证研究将治理理论的研究推向实践，并从中进一步延展治理的内涵。Gerald E Caiden以世界银行加大反腐力度为例，阐释了腐败与治理之间的关联。腐败往往引起治理的弱化，“腐败与弱治理往往意味着原本用来刺激经济和给人们提供机会消除贫困的资源，却被用来补强精英阶层”，因而，实现善治的重要一环就是增强政策过程的透明度，组织内部加强自身监管，以努力打击各类腐败现象。(二)对治理理论的质疑与批评治理理论的发展并不是一帆风顺的，从治理一词内涵的诸多定义，就可以看出治理理论具有的争议性，况且随着治理理论在不同学科的延展，在取得理论的包容度的同时，不可避免的产生解释力与预测力的问题，美国公共行政学界对治理理论提出了一些批判的声音，归结起来有以下几种。对治理理论是否只是纯粹名词堆积的疑虑比如将“参与”与“治理”混合成参与式治理，而“参与本身就可囊括治理意味而无需添加任何成分。”进一步讲，“试图解释所有事情，却无法有效区分重点与非重点，说到底并没有解释任何事情”。对于治理理论的有效性的质疑开放社会之下的治理系统为各种观点的表达与聆听提供了良机，但是被听到和被认可并不是一回事。而首要的治理难题在于既要将传统垂直模式适应全球化与权力下放的挑战，又要将新的水平系统与传统模式有效契合，比如如何调解管理与网络化治理带来的责任，正如等级权威在长期的实践中业已证明的那样。在现今行政责任渐趋分解的背景下，政府如何在不断延展的服务网络中确保责任的有效实现，成为治理理论的重大课题。这一课题引申为政府如何在既有的垂直管理框架下，有效提高管理水平网络伙伴关系的能力。此外治理理论倡导多元主体的参与，在增强形式民主化的同时，某种程度上加深了行政与民主的裂痕。这种行政与民主之间的张力将会使公民异化、不满、怀疑以及提高对政府的质疑。追求善治的同时意味着在政治组织、利益代表、公共争论议程以及政策制定等领域的改变。毫无疑问，促进治理需要解决一系列实际问题，如“需要做什么，什么时间去做，怎么样去做”。对治理理论到底是现实的总结还是理论范式的转换提出疑问治理在很多学者眼中是对于全球化时代社会、经济、技术等各种变化的反应，正如Jon Pierre所说，“治理一词有多重含义。一方面它是地方州政府对二十世纪晚期各种变化所做出的应对的实证提炼；另一方面，治理还是社会协作系统尤其是州政府在其中角色的理论化反映”。这种现实提出的挑战以及相应而来的应对措施能否以及在多大程度上超越原有理论范式，从而形成治理理论的全新范式还有待商榷。四、结语与启示以美国公共行政学的治理研究为代表，西方治理理论一直处于研究前沿地带。从最初的概念理清，到模式设计以及实证论证，再到采用不同学科视角与方法论重新诠释，治理理论一直在不断地变化着自己的理论面孔。从西方治理理论研究的成果追诉可以看到，治理理论本质上是对现实变革的应对与反思，是作用于政府管理之上的产物。实践的变化表明原有政府管理模式以及作为其理论支撑的科层官僚制需要做出改变。综合西方治理理论的图景，可以说围绕政府的研究构成治理理论的中心环节，无论是社会组织抑或公民自组织的发展，都避不开政府这一核心议题。从这种意义上讲，目前西方治理治理论代表着政府性质与角色的广泛转换，它是从整体官僚垂直模式转向通过市场和网络与公民社会合作的多元化体制。这种转换提供了一种全新的理论化议程。但治理理论并不是消解政府，“政府即便不再直接供给服务，比起直接供给，政府有着更为重要的作用。政府管理者不能期待竞争性市场和第三部门在没有政府投入的情况下能够提升服务效果。”治理理论尽管以研究政府管理变革为中心，但是其在西方学界百家争鸣的现状可能预示着未来的公共行政需要一种不同的精神，或许是社团化、制度化的综合，而这意味单靠政府的努力显然是远远不够的。此外好的治理必须是一个反复的过程，其中包含从实践和经验中学习什么是应该做的以及如何去做。对于中国公共行政的理论与实践而言，除了持续关注西方治理理论的研究成果，或许在政府治理中“将‘他们’转变成‘我们’或许是未来公共行政最重要的任务。”而中国的国情又决定了这一过程需要体现于建设性的政府对话过程，这需要政府支持、执行策略以及包容冲突。因而未来中国政府治理的任务“不仅仅是在不确定、复杂、模糊的政治与行政环境中有效管理资源，而且还需要在不协调、彼此矛盾、公共、私人和多元的公民组成的多元化环境中提升领导能力。”

西方治理理论综述（一） 治理的涵义1、治理的内涵以“governance"(“治理”)为题材的理论著作的涌现，反映着社会科学界对统治以不同方式体现出来的模式感到的兴趣。无论传统用法或辞书上的解释，都以“治理”为“统治”的同义词。但在愈来愈多的讨论治理的著作中，它的用法和内涵都转移了方向，治理意味着“统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着统治的条件已经不同于前，或是以新的方法来统治社会。”在众多定义中，联合国全球治理委员会的治理定义具有代表性和权威性：“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。2、治理的目标简单地说，治理的目标就是实现“善治”。善治涉及到：“一种有效率的公共服务，一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、代议制的立法机构负责公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”（来福特维奇把善治区分为三个组成部分：系统意义的、政治意义的和行政管理意义的。）——这是一个“政治——行政”的治理框架。治理的目标在于追求公共利益的最大化。其最大的特点就在于强调政府和社会对公共事务的共同治理。它不仅关注将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府公共部门，而且重视公共政策与社会资本的相互连接，强调非市场力量的凝聚(如公民和非营利部门的参与)。可以说，治理在公共管理的语境下，是以企业精神重塑政府，以社会资本的力量来应对政府合法性危机的公私合作的结构和过程，其目标在于提高公共管理的水平及公共服务的质量。——这是一个“社会——政治”的治理框架。在美国，治理主要是通过调整技术层面的权力配置尤其是政府内部的权力配置来提高政府绩效，回应当前治理存在的问题，可以称之为内部解制型治理，而不关注国家与社会关系的调整。3、治理兴起的主要原因西方福利国家出现管理危机是治理理论兴起的根本原因。治理理论的兴起还与市场和等级制的调节机制发生危机有关。治理理论的兴起还与众多社会组织集团的迅速成长密切相关。——公民社会的成长经济全球化直接推动了公共治理模式的产生。经济全球化使人们的活动跨越了国家疆域的限制，因此也产生了一些国际性的跨国经济、社会组织，直接导致新的管理领域和管理主体的产生。治理理论的产生受惠于现代信息技术的发展。现代信息技术的发展和应用对于管理的影响是革命性的。一方而它使信息的收集、处理和传播更为便利，缩短了政府、组织和公民个人之间的相对距离，密切了管理主体和客体之间的沟通、反馈，从而加强了彼此之间的回应性和依赖性。另一方而，信息技术也增强了公民和社会在信息和知识方而的拥有量，从而削弱了传统政府的优势地位，对于传统垂直型单向度的权力运作方式提出了挑战，公民要求更多地参与管理。4、治理与相关概念的区别（1）“治理”与“统治”（传统公共行政）的区别首先，传统官僚制在理论上先入为主地认为存在一个具有终极权威的权力中心，它通过一种与市场交易特质不同的公共行政体制输送服务，以纠正市场在公共经济中的失灵。其次，传统官僚制在纵向关系上通过等级划分构建集中的命令结构，在横向关系上以“鸽笼式”的部门划分塑造专业化的分工体系，两者相互耦合而出一幅“精密仪器”的图象。再次，传统的官僚制以“非人格化”、“中性”和“缺乏激情”的文官作为公共服务提供的规划者、组织者和承办者，以文官的声音而非使用者的愿望、要求和利益作为反馈的回路。Government refers to the structure and function of public Governance is the way government gets its job Traditionally, government itself managed most service Toward the end of the twentieth century, however, government relied increasingly on nongovernmental partners to do its work, through processes that relied less on authority for We have advanced theories about government, how it works and how we can make it work Our theory for understanding the relationship between government and the nongovernmental partners who plays a critical role in executing government policy, on the other hand, is (Donald F Kettl: The Transformation of Governance: Public Administration For Twenty-First Century A Baltimore and London, The Johns Hopkins University Press, hpreface xi) （2）“治理”与“新公共管理”的区别20世纪70年代末以来，一场声势浩大的政府改革浪潮—“新公共管理"运动在世界范围内展开，成为公共部门改革的主导性范式。但是，着重应用市场方式的“新公共管理”存在忽视社会合意性、民主价值等嫌疑，这使它招致多方面的诘难。关注国家一社会关系调整和市民社会价值的治理理沦的兴起，则为修正公共行政中的管理主义弊端提供了理沦资源和实践途径。Such network management involves negotiation and coordination, and it is therefore very different from the new public The relationship between the public and private sector is businesslike in NMP, and the public sector relies on central administrative NMP upholds and sharpens even further the distinction between politics and administration, which characterizes the hierarchic On the contrary, governance in policy networks recognizes that politics take place in networks too; the relationship between public and private is blurred and government is not the single dominant actor that can unilaterally impose its will(: 39) ‘Hierarchical, central top-down steering does not work in networks, which have no top’() The sharp distinction between politics and administration is therefore not upheld in network (Anne Mette Kjær，Governance (Cambridge, Polity Press,2004), p45)（3）“治理”与“新公共服务”的区别也有人认为，治理是对“新公共管理”和“新公共服务”的理论整合。（二）治理的层次1、三层次说治理的建设是建立在转型的三个层次的基础上的：在制度层次上创造中立的国家，在社会层次上创造自由的公共圈或曰民间社会，以及在个人层次上创造自由、‘自我’和‘现代’的行为模式。2、四层次说全球治理(global governance)——各国政府、国际组织、各国公民为最大限度地增加共同利益而进行的民主协商和合作，是通过建立具有约束力的国际规制来解决全球性问题以维持正常的国际政治经济秩序。地区治理(regional governance)——地区是介于国家与全球社会的中间层次，其组织的建立、规则的创制和秩序的维持都具有不同于国家和全球社会的特点，因此，地区治理就其治理方式、运作机制等既不同于政府治理，也不同于全球治理。——EU国家治理（national governance）——组织治理——在特定的社会组织这一层次上，治理适用于分析和解释企业、公司以及社区内部的组织机构的结构关系、决策与执行的运行方式。——World Bank3、五层次说增加——地方治理（local governance——区域治理和公共事务治理）（三）治理理论的基本观点1、主体多元化——治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。例如，在美国政府对“棕色地块”的治理过程中，就有包括联邦政府、州政府、地方政府和社区、非政府组织的全面参与。2、权责模糊化——治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界线和责任方面的模糊之点；六重模糊的边界：（1）政策制定者与政策执行者；（2）公共部门与私营和非营利部门；（3）官僚组织内部不同层级；（4）管理者与工作人员之间的层级；（5）不同部门之间的关系；（6）政府与公民之间的关系。边界的模糊化不是一个暂时现象。正如世纪之初，英国、欧洲直到世界其他部分在处理“疯牛病”和“口蹄疫”时所发现的，整个世界从中了解到传统边界已经无法包容这样的问题，每个国家都学会了要通过彼此合作来应对日益复杂的公共事务。3、关系伙伴化——治理理论明确肯定涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖；4、结构网络化——治理指行为者网络的自主自治；5、管理系统化——治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威。政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。核心概念——网络、互惠、责任、民主