社会组织：社会救助实践参与的新型主体

正确处理政府和社会关系，激发社会组织的活力是新时期加强和创新社会治理的关键环节。十九大报告明确指出：“推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”社会救助作为对困境中社会成员提供援助的一种制度安排，是社会治理的重要内容。因此，如何更好发挥社会组织在社会救助中的作用，构建多元主体参与社会救助的协同格局是推进国家治理体系和治理能力现代化建设的题中应有之义。基于这种思考，本文试图客观呈现社会组织参与社会救助的价值与优势，深入解读其面临的问题与困境，并全面构建提升社会组织参与社会救助效能的多维路径，以期为完善新时代社会救助体系提供启示。

一、社会组织参与社会救助实践的价值意涵

高度组织化是现代社会的基本特征和结构要素，也是国家治理能力现代化建设的重要内容。社会组织是公民在自发、自愿基础上组建的，以实现共同、特定社会目标为宗旨，具有非政府性、非营利性。在我国社会救助事业发展的历程中，社会组织扮演着不可替代的角色，已逐渐成为社会救助实践参与的新型主体。

(一)社会救助实践演进的现实需求

改革开放以来，在经济体制的深重变革和社会结构的急剧转型，社会救助实践也进入了不断演变的进程。长期以来，在计划经济时期的集体主义平均分配制度下，城镇职工及其职工家属的生老病死和急难救济都由单位全面保障，而农村困难户则主要采取农村集体经济组织负责为主、国家保障为辅的救助方式。此时，政府主导下的社会救助基本只针对城乡部分孤老病残人员和极少数遭遇自然灾害的农村居民。然而，改革开放以来，在家庭联产承包责任制和国有企业改制的冲击下，单位和农村集体经济组织无力承担社会救助的责任与义务。缘此，政府社会救助的对象开始延伸到全社会的困难群体与不幸者，我国社会救助事业迎来了全民社会救助时代。与此同时，政府的职能定位日益清晰和公民的权利意识不断增强，社会救助不仅成为政府的法定责任或义务，而且也成为了社会成员知晓的法定权利。其结果是一旦社会成员遭遇基本生存的困境，他们基于权利保障的主动诉求则变为一种新常态，政府部门能否实施有效救助也就成为一个权衡其合法性的准则。就此而言，我国的社会救助实践在宏观环境的颤变中实现了整体转向，一个面向全民的、法定的、共享的救助体系已经基本形成，公共投入的力度之大、惠及的民众之广对政府一元主体的救助模式也面临着严峻的挑战，迫切需要以社会组织为代表的多元社会力量的积极介入和广泛参与。

(二)突破政府一元救助局限的必然选择

回顾我国社会救助的发展历程，可以发现，我国传统的社会救助在一定程度上属于政府大包大揽式的救助模式，政府在实践中承担着法规政策制定、资金物资供给、技术信息支持、救助服务开展等全面的社会救助职责。不可否认，在全能型政府的主导和推动下，我国的社会救助事业为实现社会公平、保障公民生存权和发展权发挥了重要的作用。但是也需要承认，政府一元主体参与的社会救助不可避免地存在诸多局限性。首先，社会救助作为一项单向补偿性的社会保障项目，其资金保障是确保其实施的重要基础。*蒯小明：《我国农村社会救助资金不足问题分析》，《农村经济》2010年第2期。虽然，近些年来国家十分重视社会救助支出，投入总量保持较快的增长幅度，然而社会救助支出比重仍然偏低，尤其是经济不发达的地区，地方政府的事权与财权严重失衡，社会救助支出呈现出总体不足、比重偏低的突出矛盾。其次，政府是公共权力的拥有者和执行者,要有效地履行职责,必须满足的前提条件之一是：政府官员必须是公正、诚实和廉洁，反观我国的社会救助实践，由于多种因素的影响，政府官员的官僚主义作风和权力寻租的问题仍较为普遍存在，这不仅极大地影响政府救助的效率，导致政府救助的“失灵”和公共福利的减损。正如格罗斯所说，“囿于实现国家意志的政府是由一小部分人组成，其既可在法律范围内活动，也能以不加约束的个人意志行事，因而国家的社会救助有时难免流于形式或功利化”。*[美]菲利克斯.格罗斯：《公民与国家——民族、部族和族属身份》，王建娥、魏强译，北京：新华出版社，2003年，第31页。而且，政府作为现代社会中的救助主体，“要为贫困群体提供基本的、在不同阶段具有不同标准和范围的、最终大致均等的社会救助服务，从而帮助他们摆脱生存危机，体现社会公平与进步。”*朱德云、马静：《我国城乡社会救助均等化：现实考察与实现路径》，《中央财经大学学报》2012年第8期。事实上，由于户籍制度、城乡二元社会结构以及不同地区经济发展水平的影响，我国城乡之间、地区之间和群体之间无论在救助项目、救助标准还是救助水平等方面都存在较大差距。以城乡之间的低保为例，2015年全国城市低保平均标准451.1元/人.月，全国城市低保月人均补助水平316.6元；而同年全国农村低保平均标准264.8元/人.月，全国农村低保月人均补助水平147.2元，*民政部：《2015年社会服务发展统计公报》，民政部门户网站，http://www.mca.gov.cn/，2016-7-11.两项数据均表明城乡保障水平差距悬殊。究其根源，我国社会救助实践存在的问题无不与政府垄断式供给模式有着密切的关联。这为社会组织参与社会救助留下了空间、寄予了期待。

(三)社会组织参与救助的自身优势使然

从本质上说，社会组织是公民自愿组成的，以实现组织成员权益和社会公益为宗旨的一种组织形式，具有非政府性、非营利性、志愿性等特征。在现代社会救助的实践中，社会组织作为相对于市场、政府而言的第三种力量，在增加救助资金、提高救助效率和满足救助多元需求等方面已展现出多重独特优势。其一，社会组织的公益性有助于扩大社会捐赠。基于社会组织所秉承的利他主义的核心价值观，在开展公益活动中，很容易获得民众的信赖，相较政府和企业易于得到社会各界的支持和捐赠。据民政部发布的《2015年社会服务发展统计公报》显示，2015年全国共接收社会捐赠款654.5亿元，其中各类社会组织接收捐款610.3亿元。*同上。其二是社会组织的平民性特质有助于掌握救助对象的真实诉求。社会组织成员来源于民间社会，贴近社会弱势群体，与救助对象有着天然的联系，了解他们的疾苦和需求，从而在开展救助工作时能科学决策和高效行动。同时利他取向也决定着社会组织有着改善救助对象生活和生存状况的激情和动力，除了直接实施救助行动之外，还能发挥桥梁纽带作用，将救助的相关信息和建议传递给政府的决策者与管理者，有利于政府部门能更准确掌握救助对象的利益诉求。其三是社会组织的专业性有助于提高救助效能。实施社会救助不仅需要资金，而且需要专业化的人员和技术。如果说政府实施社会救助的强项在于雄厚的资金支持，那么，社会组织的比较优势则在于专业化素养。社会组织是一个庞杂的组织体系，其活动领域众多、活动范围甚广以及活动方式多样，比如有文化娱乐型、教育研究型、医疗卫生型、环境保护型、民权促进型等不同服务的社会组织。不同类型的社会组织都会按照自己的专业特长在各自的专业领域提供社会救助服务。例如，由健康香港基金组织所提供的“健康快车”服务，在10年左右的时间里为22个省区市的57个贫困地区，提供免费的白内障手术，使68025个贫困农牧民重获光明。*史传林：《非政府组织参与农村社会救助的优势与模式》，《学习论坛》2008年第12期。

二、社会组织参与社会救助实践的多重困境

随着中国经济社会的快速发展和深入变革，社会组织将成为国家治理与公共服务的一支重要的社会力量。如前所述，支持与鼓励社会组织参与救助事业，既是提高社会救助水平的必然需要，也是为社会组织自我价值的实现提供了良好契机。当前，我国国家治理体系重构和社会结构的转型也为社会组织参与社会救助奠定了有利的条件和基础，但事实表明，我国社会组织参与社会救助还面临着诸多困境。因此，为了更好地发挥社会组织在社会救助事业中的作用，提高救助效能，需要加强相关体制机制的创新。

(一)社会救助实践中社会组织外部体制机制的障碍

系统电源电路主要作用是为PS12034功率模块提供 +15 V电源，为延时电路提供+24 V电源，为控制电路提供+5 V电源。选用输入交流AC380 V/50 Hz输出带有+24 V、+15 V和+5 V的开关电源。

当前，我国社会组织正处于突破困境和谋求发展的新阶段，朝向激活社会组织活力的改革继续深化，社会组织发展的制度环境获得了前所未有的优化，但需要承认的是，制约社会组织在社会救助实践中主体地位发挥的体制机制障碍仍在一定程度上存在。一方面，社会组织的行政化干预较多，政社不分的现象仍然突出。由于长期以来行政化色彩浓厚的社会管理体制，我国社会组织的生存与发展受制于政府，表现出高度的依附性。从社会组织的成立来看，规模较大、运作相对成熟和社会影响力较强的社会组织通常都是在政府力量的主导下形成的，而且社会组织运行所需资金的主要来源依然是政府财政拨款和经费扶持。由此，在利益交换和相互博弈的逻辑运作下，“政府运用自身权力和行政体系，通过各类资源对非政府组织予以全面介入和强力控制；非政府组织也积极主动或自愿地依赖政府，两者结成利益联盟：政府通过控制让非政府组织代替政府承担一些社会功能，非政府组织则获得各种授权和垄断地位，两者形成紧密的保护和被保护或者控制与被控制的关系。”*范明林：《非政府组织与政府的互动关系——基于法团主义和市民社会视角的比较个案研究》，《社会学研究》2013年第3期。这种对行政架构的吸附势必弱化社会组织的主体地位，牵制社会组织介入社会救助的自主性和行动空间。另一方面，税收优惠政策不配套，社会组织承担的税费压力过大。显然，优惠的税收政策是提高社会组织资金筹措能力和资金使用效率的重要手段，但是由于我国社会组织起步太晚，目前对社会组织的税收优惠，还没有形成规范统一的政策体系，其优惠税种也十分有限，对激励公益性捐赠效果不明显。例如，根据财政部、国家税务总局制定的《关于公益救济性捐赠税前扣除政策及相关管理问题的通知》，明确了非营利性组织可享受捐赠税前扣除政策，而另一方面又存在资格要求过严、门槛过高，如部分省区捐赠税收优惠政策，其覆盖范围只限于全国性、省级社会组织，而对于大量活跃在基层、直接参与公益性活动的社会组织却排除在优惠政策之外。其结果必然会导致大部分社会组织难以获得捐赠税前扣除资格，进而将削弱社会组织参与社会救助的资金筹措。不仅如此，由于相关法律制度建设不健全，社会组织的权益保障和规范管理面临无法可依的困境。这不仅表现在社会组织立法层次较低、高位阶的立法空缺，已有法律法规的内容不完善，实体性规范和操作性较少，笼统性规范较多，可操作性规范较少，还存在社会组织运行监管缺位，如社会组织的信息披露和评价监督都没有有效的法律规定，这容易造成社会组织的信任危机和民意缺损。

(二)社会救助实践中社会组织自身能力建设的滞后

定义6中的A(gk)和A(f)是关于PI信号随机变量的多项式表示，概率表达式的传播，以及在A变换过程中对PI信号随机变量指数成分的抑制很好地处理了信号间的相关性[10]，因此概率表达式法可以得到准确的信号概率结果.

那些消遣娱乐胜于慰藉心灵的奇迹，因此早已大大降低了天使的声誉，而蜘蛛女孩的出现则使天使完全名声扫地了。这样一来，贡萨加神父也彻底治好了他的失眠症，贝拉约的院子又恢复了三天阴雨连绵、螃蟹满地时的孤寂。

(三)社会救助实践中政社协作关系尚未完全建立

在当前全面深化改革的总体趋势下，转变政府职能，提高国家社会治理能力是改革的关键环节和主要目标。从社会救助领域中的政社合作的维度看，政府要改变包揽社会管理事务的习惯，更多地充当社会救助的主导者，为各类社会组织搭建资源平台，支持和鼓励有服务能力的社会组织参与社会救助。但在我国社会救助的现实中，政府与社会组织的协作举步维艰，政府在资源配置、号召影响力上都占绝对优势，处于绝对的主导地位，而社会组织则缺乏相应的独立性和自主性。究其原因，一方面政府和社会组织间缺乏应有的信任关系。在社会救助的合作互动中，政府与社会组织之间的相互信任是双方协作建立的重要基础。因为只有良好的信任关系，彼此间才会共享信息、亲密交流，继而有效降低交易费用，减少对正式制度的依赖，提高政社协作的绩效。但从整体上看，目前我国政府对社会组织参与救助的信任程度不高，时有担心社会组织的介入会增加政府社会治理的难度，削弱政府的权力与威望，甚或影响官民关系。正如Derick W.指出：“发展中国家和转型经济体的政府，大部分都相对不信任公民社会，在很多情况下，将非政府组织即使不看作是敌对的，也至少是持怀疑的态度。”*Brinkerhoff, Derick W.，Exploring State-Civil Society Collaboration: Policy Partnerships in Developing Countries，Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly, 1999.另一方面政府与社会组织协作开展救助的实践领域亟待拓展。当前，我国的社会救助制度，是以民众最低生活保障为核心，使得在分类救助中社会组织不能最大限度地发挥作用。而且在不同的救助领域，我国政府与社会组织的协作程度不均衡。“在最低生活保障和住房救助等领域，政府与社会组织之间的协作还很少。在灾害救助领域，政府与社会组织有着较多的协作。在教育救助、医疗救助等相关领域，两者之间的协作较以前有了一定的发展，但仍不够。”*刘传铭：《中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择》，《首都经贸大学学报》2011年第6期。除此之外，政府与社会组织在社会救助中协作的运行机制仍不完善。例如，政府部门在向社会组织购买救助服务时，还未制定严密有效的监督机制和公平公开的民意收集机制，乃至广大公众对社会组织介入社会救助的不了解、不信任，甚至在救助实践中对社会组织的救助工作不配合，甚至强烈抵制。不仅如此，在政社协作的救助实践中，由于政府相关部门对社会组织的救助绩效评估有绝对主导权，一些社会组织往往采取权钱交易，获取政府资金的资助和考核认定，极大降低了政府的合法性和社会组织的信誉度，甚或致使政府与社会组织的救助协作关系陷入困境。

在政府、市场与社会关系重构的背景下，社会组织的自治能力和社会参与能力都有显著的提高，但与新形势下社会救助的需要还存在一些不相适应的问题，影响社会组织自身能力建设的内部要素还没有完全改变。一方面，社会组织运行经费不足，行动的逐利化倾向严重。长期以来，由于资金来源渠道较少、稳定性较差，公益性募捐的文化氛围还尚未形成，政府对社会组织的总体投入也明显不足，因此我国大多数社会组织尤其是基层和草根民间组织普遍存在经费严重不足的问题，有研究表明，“平均而言，私人捐款占非营利部门的收入通常不会超过1/3，而来自商业活动和政府资助的资金则高居非营利部门收入来源的前两位。”*胡薇：《政府购买社会组织服务的理论逻辑与制度现实》，《经济社会体制比较》2012年第6期。由此，在缺乏私人捐助和政府资助的情况下，我国的社会组织往往更多地依赖商业活动，在实践中商业化倾向也就在所难免了，这必然会减损社会组织的公益性特质。另一方面是社会组织内部治理结构和保障制度不够健全，大多数社会组织仍未建立起科学合理的组织治理结构，诸如理事会设置不健全、民主选举程序缺乏、成员构成单一等等。不仅如此，当前社会组织还普遍存在内部管理制度不健全，缺乏有效的决策、人事、财务及其日常管理的制度规范，即便做出了明确的规定，但实际中多数束之高阁。再者，社会组织专业化程度低，人才缺乏，救助能力不足。事实证明，缺乏专业人才、自身能力不足是制约我国社会组织参与社会救助的关键因素，据民政部的有关统计显示，目前社会组织专职人员比例仅为 60%，且50 岁以上的专职人员比例数为 52%，30—50 岁则为 32%，30 岁以下的仅占 16%，66% 的专职人员只具备大专以下学历。*梁立新：《社会组织介入协商民主的价值体现及实现路径》，《学术交流》2016年第2期。概言之，我国社会组织的发展还处于起步时期，其整体发展水平仍然相对较低，参与社会救助的能力有待提高，社会救助的专业知识普遍欠缺。

三、社会组织参与社会救助效能提升的路径选择

改革开放以来，尤其是国家治理方式现代化转型以来，我国社会组织不仅数量大增，而且活动领域也日益扩大，价值功能不断彰显，日渐成为我国社会救助的重要力量，扩大了社会救助的范围，减轻了政府的救助负担，改善了救助对象的生活状况，促进了社会的公平正义。同时，社会组织为社会成员提供了更多的就业岗位，在解决下岗失业人员再就业和促进其他弱势群体就业方面发挥了重大作用，保障了弱势群体的基本权益。然而，由于各种原因，我国的社会组织在面临发展良好机遇的同时，也面临许多困境和问题。

(一)优化社会组织发展的体制机制环境

我国社会组织发展的实践表明，无论是从中国社会的文化惯性，还是从中国政治发展的历史经验来看，国家主导都具有历史的正当性和必然性，国家力量的推动无疑是决定社会组织发育状况和价值体现的关键变量。故此，针对社会组织建设的状况和痼疾，需要在国家主导下营造社会组织发育成长的体制机制环境。首先，要根据政社分开原则，在履行业务主管一体化和登记管理职能的基础上，按照“非禁即入、不适则调、宽进严管”的准入原则，放宽社会组织的登记要求，逐步扩大备案制度的适应范围，确保对尚未达到登记条件的基层社会组织通过登记制度合法化，制定有效的政策，激励全社会捐赠，拓展社会组织筹资渠道。其次，要加强民政部门在设立宗旨、资金流向和活动内容等方面对社会组织进行审定核准，充分明确民政、财政税务、审计部门各自责任与权限，建立民政部门初审、财政税务部门确认、审计监督部门联动机制，构建统一规范的社会组织公益性捐赠税前扣除资格认定体系，推行普遍税务登记政策，切实提高公益性捐赠税收优惠力度。同时针对目前部分省市税前扣除资格仅限于全国性和省级社会组织的状况，基于有利于基层社会组织发展的考虑，应将资格认定的范围所有区域符合相关条件的社会组织，进一步扩大社会组织税收优惠范围。再次，要加强对社会组织的法律保护，针对当前社会组织立法层次较低的状况，亟须在《宪法》中增加有关社会组织的原则规定，确立社会组织的合法地位，依法保障活动空间的进一步开放，为其参与社会救助实践提供坚实的法律依据。

(二)加强社会组织参与社会救助的能力建设

基于社会组织自身能力的不足，亟须从以下几方面增强社会组织参与救助的效能。首先，要加强社会组织内部治理能力建设。基于我国社会组织内部治理结构不合理的状况，需要按照新时期社会组织体制改革的要求，建立健全法人治理结构，同时也可以在法律的框架下，建立社会组织的委托代理关系，明确所有者、决策者、执行者的职责权限和相互关系，形成相互独立、相互配合、相互制约的制衡机制。其次，要加快社会组织运行和评价机制创新。就社会组织的运行而言，其中最为重要的是保证组织成员的知情权和参与权，允许和鼓励组织成员参与重大决策的讨论与制定，确保组织成员对组织参与社会救助工作的支持和信任。不仅如此，社会组织还需建立信息公开制度，提高社会组织运行的透明度，既要严格财务报告、审计，确保财务信息及时、准确公布，让会员和社会公众了解社会组织的财务收支状况，保障社会组织公正廉洁地运行，提高资金使用效率，还要充分利用各种信息手段，尤其是要借助网络传播，建立重大事项公示制度，及时披露社会组织的运营状况、重大活动开展等各类事项，提升社会组织的公信力。再次，要加强社会组织专业人才队伍建设，提高社会组织参与社会救助的专业化水平。在社会组织中人才是最活跃的要素，直接关系到社会组织运作的专业化程度，也在很大程度上决定着它实现组织承诺、参与社会救助的能力。因此，既要进一步规范与明确社会组织专职人员岗位设置、建立社会组织职业制度、健全社会组织人才继续教育制度，实现专业人才培养与职业资格的衔接，*李长文、赵淑英：《社会组织人才培养体系初探》，《中国民政》2014年第3期。开拓社会组织人才职业发展前景，增强职业认同和社会认同，同时还要通过建立社会组织薪酬福利制度，提高社会组织人才的工资水平和社会福利，加强社会组织的人才吸纳能力。

2.7 幽门螺杆菌感染 幽门螺杆菌感染是成人慢性胃炎、十二指肠溃疡等疾病的重要原因，与儿童慢性胃炎、十二指肠炎和消化性溃疡的发生发展也密切相关，幽门螺杆菌感染患儿最初可以无任何症状，随着病情加重而表现为功能性消化不良、食欲低下和厌食。蒋丽蓉等研究中，厌食患儿行幽门螺杆菌根治治疗后食欲得到明显改善[17]。

(三)构建社会救助领域中政社新型合作关系

“政府与社会组织都是社会救助体系中不可或缺的主体，两者充当的角色既不同又互补”*刘传铭：《中国政府与社会组织在社会救助领域建立新型合作关系的路径选择》，《首都经贸大学学报》2011年第6期。。但在我国社会救助领域中，政府居于绝对的主导地位，相反社会组织则明显处于权力的边缘地位。因此，为充分彰显社会组织在社会救助实践中的新型主体地位，需要在政府与社会组织之间构建平等合作的伙伴关系。首先，要合理定位两者在救助实践活动中的角色，建立政府与社会组织的良性互动关系。对于政府而言，其本质属性和职责功能决定它应承担社会救助的第一责任主体，为社会救助提供充足和稳定资金物质保障，建立科学规范的社会救助管理制度。而社会组织则应根据其公益性质和独特优势，应主要开展慈善捐赠，弥补政府社会救助资金的不足，参与救助政策的咨询与决策，承接政府救助项目，为社会救助提高专业化服务。其次，政府要加大对社会组织的扶持力度。政府的支持与帮扶是社会组织有效参与社会救助的重要条件。基于当前我国社会组织参与社会救助面临着项目短缺、经费不够等诸多挑战，政府不仅要加大对社会组织资金投入的力度，还需要将购买社会组织的救助服务纳入制度化的轨道，以此提高社会组织筹资的能力。最后，为了提高社会救助的效能，政府和社会组织作为两大救助主体需要建立资源、信息共享机制，加强人力资源的交流和信息沟通。一方面政府和社会组织之间应建立人员交流机制。这不仅有助于政府部门在救助政策制定过程中可以利用社会组织中的专业人员，进而提高政策的科学性和可行性，也有助于政府部门的公务人员深入社会组织为组织成员开展专业培训和政策宣传。另一方面政府和社会组织之间应建立信息沟通机制，使得社会救助政策的酝酿、制定、执行、评估等各个环节的信息互通共享，确保社会救助效应最大化。