惩防扶贫领域职务犯罪的困难与破解路径——立足社会预防政策的考量

十八大以来，扶贫开发工作被党中央作为重点纳入到“四个全面”战略布局中,2015年11月23日党中央审议通过的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》进一步对服务和保障农村扶贫开发作出具体部署。2017年10月24日，习近平总书记在十九大报告中提出了扶贫攻坚的新任务、新要求、新机制、新策略、新责任和新担当，强调全面动员全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，突出中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，协同续写脱贫攻坚的新篇章。目前，我国扶贫开发已进入攻坚期，必须依托不断创新的扶贫开发的手段方法，才能丰富和拓展扶贫道路，开创农村扶贫事业新局面。

然而，当前我国的扶贫工作仍然面临诸多困难：扶贫对象人数众多、监督协调机制缺失、涉农资金使用环节杂乱等。如何高效惩防扶贫领域的职务犯罪已然成为全面推进扶贫开发工作的重点与难点，同时也是检察机关保障和协调扶贫工作的政治使命。为了保障扶贫工作的顺利开展，响应中央反腐败斗争的决策部署，有必要加大对扶贫领域职务犯罪的惩防力度，深入考察当前扶贫地区职务犯罪的现状及成因，分析农村职务犯罪的法律适用难点和司法实践困境，立足社会预防政策角度提出惩防扶贫领域职务犯罪的解决路径和综合对策，这不仅是社会主义法治建设的重要内容，更对预防职务犯罪、净化农村风气、建设社会主义新农村具有重大现实意义。

一、扶贫领域职务犯罪的现状与成因分析

扶贫领域的职务犯罪通常表现为村基础组织人员(俗称“村干部”)的职务犯罪，是指农村基础组织人员在履行职务过程中，利用职权或者地位形成的便利条件实施犯罪的行为。2010年全国第六次人口普查情况显示，城镇居民约6.65亿，占总人口49.68%；农村居民约6.74亿，占总人口50.32%。《2015中国国土资源公报》显示，截至2014年底，全国共有农用地64574.11万公顷，其中耕地13505.73万公顷(20.26亿亩)[1]。由此可见，农村人口和面积占比仍居高位，作为国家政权体系的根基，农村基层的政权稳定和廉洁直接影响到社会主义法治发展和国家的长治久安、人民幸福。对农村基层组织人员实施扶贫领域职务犯罪的现状和成因进行学理分析，有助于了解该领域职务犯罪的法律适用和司法实践中的疑难。

(一)扶贫领域职务犯罪现状考察

根据有关数据统计：2013年至2015年11月，全国检察机关共查办涉农扶贫领域的职务犯罪35240人，占同期检察机关查办职务犯罪人数的22.3%[2]42。 2016年1至10月，全国检察机关共查办扶贫领域职务犯罪案件1623人，同比上升94.6%；侦查终结1147人，同比上升67.7%[3]。

从所涉罪名来看，我国对农村基层组织人员所犯职务犯罪的刑法规制主要集中在以下罪名：非国家工作人员受贿罪(第一百六十三条)、非法转让、倒卖土地使用权罪(第二百二十八条)、职务侵占罪(第二百七十一条)、挪用资金罪(第二百七十二条)、挪用特定款物罪(第二百七十三条)、非法占用农用地罪(第三百四十二条)、非法采矿罪、破坏性采矿罪(第三百四十三条)、盗伐林木罪、滥伐林木罪(第三百四十五条)、贪污罪(第三百八十二条)、挪用公款罪(第三百八十四条)、受贿罪(第三百八十五条)等。其中，贪污侵吞类型的犯罪最为常见和突出，2016年1至10月，全国检察机关共在涉农和扶贫领域查办贪污犯罪8888人，占该领域职务犯罪涉案总人数的65.7%[3]。

再后来，当小牛孕育出Huracán Performante，一个更努力、更专注的兰博基尼变得形象更加生动起来。我仍然记得，2017年在富士赛道举办的一站兰博基尼Esperienza驾驶体验活动中，第一次体验Huracán Performante时收获的惊艳感觉：天啊，明明是定位最极端的兰博基尼公路超跑，实际上竟然如此好开—没错，就是好开！尽管我无法试探摸清其极限，但是在它的表演和帮助之下，最纯粹的感官刺激却表现得极度安稳而销魂，让人欲罢不能，让人情不自禁，管它多么深奥的轻量化和空气动力学设计呢，好快和好开才是王道……

从作案手段来看，通常表现为以下几类：一是利用惠农支农项目发放之便，利用其审批、管理、发放项目资金的权力，向有关单位或扶贫对象索取贿赂、吃拿卡要。二是通过隐瞒政策的方式欺骗扶贫对象私自截留补贴。由于各地惠农项目和政策繁琐、资金发放形式多样，部分扶贫政策宣传力度不够，使得扶贫对象难以对政策种类全面把握，加之农民维权能力较弱，给了犯罪分子可乘之机，以奖金、加班费的名义私自截留惠农补贴。三是滥用职权，在扶贫开发项目的承包和经营过程中恣意侵吞、挪用公共款物和补贴，谋取私利，违规处置集体所有的资金财物。

识字教学是小学语文教学的重要组成部分。可现实的教学中，我们发现教师对于识字教学的方式过于机械，面对识字量大的现状，一二年级教师感到识字教学压力很大，三四年级教师对识字教学有所忽略。对于学生遗忘率快、音近字形近字的误用情况表示无策。

从案发领域和环节来看，检察机关查办的职务犯罪主要集中于贫困地区的生产发展、拆迁改造、环境保护、生活保障和环境保护领域，体现在土地征拆迁补偿款、救济扶贫补贴、医疗救助款等款项的项目申报、核查审批、财务管理、执法监督等阶段。涉及地区主要有民族地区、边疆地区、革命老区和连片贫困区，由于相关职能部门工作人员存在渎职滥权的情形，加之这些地区的居民文化水平普遍偏低，维权意识淡薄，使得他们较容易成为职务犯罪的被害者。此外，在扶贫开发工程的申报、审批、查验、公示环节也存在大量徇私枉法、滥用职权的情形，许多农村基层组织人员利用职务便利为其亲友、特殊关系人谎报、多报项目金额，或敷衍塞责为其提供掩护、给予方便，导致反腐败高压形势下的“小官巨贪”案件日益显著。

从作案主体来看，主要集中在以下两类人员：一类是乡镇站所的工作人员和部分县级职能部门工作人员，他们是惠农支农政策的直接负责者；另一类是村级“两委”组成人员，如村委会主任、村党支部书记等“两委”成员和村民组长等村组干部，他们根植于农村，对当地情况了解最为深入，是协助乡镇站所工作人员落实惠农支农政策的具体实施者。两类人员均处于扶贫资金和使用等环节的末端，可谓是扶贫开发工作的“最后一公里”。如河南省检察机关2010年至2015年共查办资金发放末端的犯罪案件1458件，占涉农扶贫职务犯罪总数的58.5%；在其查办的4064名涉农扶贫领域涉案人员中，农村基层组织人员占53.9%，多达2189人；乡镇站所工作人员762人，占18.8%[3]。

(二)扶贫领域职务犯罪成因分析

总的来说，从宏观层面上看，要充分发挥检察职能的预防功能，建立健全扶贫领域职务犯罪“惩防一体化”机制，锁定重点领域、重点环节、重点地区的犯罪动向，还要注重农村基层组织人员权力的合理分配，优化农村公共权力的设置，以实现确权法定、合理便民、程序正当、权责统一。从微观层面上看，要认真对待“农村基层组织”及其“人员”的界定问题，科学区分公务和村务、公共财产和集体财产，加强对村基层组织人员和县乡级扶贫工作人员的教育和引导，创新思想教育方式，提高扶贫领域职务犯罪预防的群民参与度。

权力的高度集中和恣意扩大为扶贫领域职务犯罪创造了客观条件。基层群众性自治组织是极具中国特色的一项自治制度。根据我国宪法和《村民委员会组织法》的相关规定，村民委员会是农村村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，以办理本村的公共事务和公益事业为主要任务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。随着中央扶持“三农”力度的不断加强和农村经济的快速发展，农村基层群众组织人员的实际权力开始扩张，相伴衍生的概括性权力也逐渐增多。在现有体制下，农村基层组织人员掌握的权力几乎涵盖了政府各个部门的职能，这种兼具政府代理人和村民代理人的重叠身份，使得他们能够游离于国家权力和村民权利的监督[4]64。加之乡土“裙带”文化根深蒂固，使得宗亲攀附、互为帮衬的农村基层政权格局更加稳固，这些都为该领域职务犯罪埋下隐患。

扶贫政策信息不公开、缺乏有效的监管为扶贫领域职务犯罪提供了现实机会。农村地区大多经济匮乏，村基层组织人员的薪资待遇普遍偏低、缺乏社会保障，在接触大量惠农支农项目和资金时，有些人思想防线出现裂缝，为了钱权和一己私欲铤而走险。加上扶贫政策和实施动态通常不会及时公示给广大村民，村民难以知晓相关政策、规定的操作步骤和落实情况，导致村民“民主监督”流于形式，难以形成对相关人员的有效监管。还有的地区虽然“公开”村务，但大多规避了涉及财务项目和政策执行的关键内容，仅公开一些经过筛选处理的信息，或者是公开的方式、时间存在瑕疵。

二、扶贫领域职务犯罪的法律适用疑难与司法实践困境

当前我国扶贫领域以农村基层组织人员的职务犯罪最为突出，对于该类犯罪，存在一些法律适用上的难点和司法实践中的困境有待梳理，具体包括理解和把握法律解释对“农村基层组织”及其“人员”的界定、公务和自治事务的界限、公共财产和集体财产的混同以及由此带来的立案侦查管辖上的不统一。

(一)扶贫领域职务犯罪的法律适用疑难

我国现行刑法及立法解释对“农村基层组织”及其“人员”的界定较为模糊，这带来犯罪主体认定上的混乱。《全国人民代表大会关于〈中华人民共和国刑法〉第九十三条第二款的解释》(以下简称《解释》)规定，村民委员会等村基层组织人员只有在协助人民政府从事七类行政管理工作时，才属于《刑法》第九十三条第二款规定的“其他依照法律从事公务的人员”。*七类行政管理工作包括：(一)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理；(二)社会捐助公益事业款物的管理；(三)国有土地的经营和管理；(四)土地征用补偿费用的管理；(五)代征、代缴税款；(六)有关计划生育、户籍、征兵工作；(七)协助人民政府从事的其他行政管理工作。也就是说，只有当村民委员会等村基层组织人员协助政府从事这七类公务时，才能被法律拟制为“国家工作人员”，这时若行为人利用职务上的便利，非法占有公共财产、挪用公款或者非法收受他人财物，才有可能成立贪污罪、挪用公款罪和受贿罪。相对应的，若村基层组织人员在实施集体事务时，利用职务之便，非法占有公共财产、挪用公款或者非法收受他人财物，仅有可能构成职务侵占罪、挪用资金罪和非国家工作人员受贿罪。然而，农村基层的事务十分复杂繁琐，各组织人员的权力分工也不尽明确，他们通常具备“政府代理人”和“村民代理人”的双重身份，履行职务时很难区分，这是农村基层工作的客观现实，容易导致定罪上的困难。相比较之下，美国和日本刑法对职务犯罪的规定精简且明确。以受贿罪为例，美国刑法中的贿赂罪(bribery)包括公务贿赂(official bribery)、准公务贿赂(quasi-official bribery)、业务贿赂(occupation bribery)，每一类所对应的犯罪主体都规定得清楚、详实[5]。日本刑法规定的受贿犯罪包括普通受贿罪、受托受贿罪、斡旋受贿罪、加重受贿罪、事前受贿罪和事后受贿罪，除最后两者外，其余的实行犯都以特殊身份为前提[6]。

公务和村民自治事务的界限不清同样影响案件定性。以农村集体土改建设农民住房为例，农村集体土地转化为国有土地需经过严格的审批程序，即省级政府批准立项后，将相应建设补助下发，农民住房建设的具体事项则由村集体实施。由政府立项的公务属性可以看出，村基层组织人员是“协助人民政府”从事“国有土地的经营和管理”，属于前述七类行政管理工作的范畴，应视为协助政府履行公务。然而，农村土地归集体所有，农民住房也是出售给村集体的各农户，因此，村集体在住房改革过程中积极奔走、贷款融资、筹备规划、施工建设农民住房的行为，不能排除在村集体事务之外。这种情况下，若村集体在建设施工过程中，出现村基层组织人员侵占政府划拨的住房建设补助的情形，如何认定该行为性质就成为问题。此外，农村基层组织人员在协助司法机关、国家权力机关或军事机关从事相关管理工作时，利用职务之便，实施非法占有公共财物、索取或收受他人财物、挪用公款的，能否被认为是“协助人民政府从事行政管理行为”，也值得探讨。

服务员端来两杯滚烫热茶，刘必芒吹了一口喝下，左小龙看得诧异，想莫非刘必芒的触觉也失去了。窗外锣鼓喧天，腰鼓队的大妈和学生们正在奏欢迎曲，一排人坐上了主席台。此时骄阳四射，空气温热，左小龙在他们斜上方的玻璃房里端着茶看他们，突然油然而生一种豪迈感，他觉得电影里，决定事情走向的真正幕后高手都是在他那个位置，端着一杯液体慢慢摇晃，隔着玻璃，看着下面的一堆人卖力表演，目光长远，镇定自若，举重若轻，胸有成竹，空调设定在二十二度。

影响学生心理的因素非常复杂，因而帮助他们形成健康心理的任务就十分艰巨。为了适应教学改革新形势的要求，实现全面实施素质教育的要求，教师应积极帮助农村中学生形成健康心理，更有效地对学生进行心理健康教育，这就需要学生、学校、家庭和社会等多方通力协作，共同来完成。

(二)扶贫领域职务犯罪的司法实践困境

上述农村基层组织人员职务犯罪的法律适用疑难，同样引起司法实践操作中的难题。除了前述不同性质的财产和不同性质的事务引起的定罪上的困难，不同案件性质还意味着职务犯罪管辖机关的不同。2012年12月26日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、全国人大常委会法制工作委员联合出台了《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》(以下简称《六机关规定》)，其中第一条的内容是贪污贿赂案件的管辖权规定，当然适用于扶贫领域职务犯罪的部分情况。*《六机关规定》第一条规定：“公安机关侦查刑事案件涉及人民检察院管辖的贪污贿赂案件时，应当将贪污贿赂案件移送人民检察院；人民检察院侦查贪污贿赂案件涉及公安机关管辖的刑事案件，应当将属于公安机关管辖的刑事案件移送公安机关。在上述情况中，如果涉嫌主罪属于公安机关管辖，由公安机关为主侦查，人民检察院予以配合；如果涉嫌主罪属于人民检察院管辖，由人民检察院为主侦查，公安机关予以配合。”根据《六机关规定》的规定，若农村基层组织人员涉嫌职务侵占、非国家工作人员受贿、挪用资金的，由公安机关负责侦查；若涉嫌贪污、受贿、挪用公款的，由检察机关负责侦查；农村基层组织的党员违纪的，由纪检监察部门负责查办，若行为人涉嫌刑事犯罪，纪检监察部门根据所涉罪名将其移交公安机关或检察机关进一步调查。由于农村基层组织人员职务犯罪案件管辖的不统一，各单位对案件事实定性把握不尽相同，往往导致证据收集的延误。另外，管辖权的不确定还带来了群众举报难、风险高等隐患，在移送管辖的过程中，由于流转环节多，相关材料线索、举报人信息容易被他人截获，不利于保护举报人[4]66。此外，扶贫领域职务犯罪的被害人众多，难以精准至个人，一旦该领域的犯罪人被司法裁决，涉案赃款或追缴、责令退赔，或上缴国库，资金往往不会“流转”到受害农户身上。司法实践中的侦查、审判、执行程序动辄耗时数月，急待惠农支农资金帮助的广大受害农民，很难及时得到其他补位资金的支持，等待国家划拨资助的繁琐程序和漫长的刑罚执行周期，均不利于扶贫政策的推进。

三、惩防扶贫领域职务犯罪的思路和路径

2016年2月23日，最高人民检察院与国务院扶贫办召开联合会议，宣布开展为期5年的扶贫领域职务犯罪集中整治和加强预防该领域职务犯罪的专项工作。经过近十个月的专项整治，各级检察机关针对扶贫领域职务犯罪的高发环节、重点领域和关键地区做到精准打击、精准预防、精准监督，在促进扶贫政策落实、保障扶贫资金安全、维护受扶对象合法权益等方面取得一定成果。然而，犯罪的产生源于多种因素的综合作用，预防犯罪也必须从社会生活的多个领域、多个方面、多个维度进行综合治理，不仅要从国家层面的政治、经济、文化方面制定预防犯罪的社会政策，还要综合社会、家庭、城市社区、农村集体、工作单位等多方力量，将国家强制力的惩罚、改造和教育、感化功能相结合，运用各种方法和手段，在弱化诱发犯罪产生的社会因素的同时，减少直至消除导致犯罪产生的条件，这样才能实现犯罪预防的目的[7]94。当前我国脱贫形势仍然严峻，需要在综合考量社会预防政策的基础上，从下面几个方面探索惩防扶贫领域职务犯罪的相关思路和具体路径。

公共财产和集体财产混同的情况也给定罪量刑带来疑惑。如前所述，农村基层事务复杂冗杂，基层组织人员的职权分工不够明晰，财务管理难以做到专款专账专用。当农村基层组织人员利用职务便利侵吞、窃取、骗取或者非法占有的财产出现公共财产和集体财产混同的情况，该以何种财产性质定性；如果分别以公共财产和集体财产的数额作为定罪标准，两种性质的数额均未达到成立犯罪的程度，又该如何准确把握行为性质，这些问题都值得我们思考。

(一)社会预防政策引导扶贫领域职务犯罪预防

犯罪已经成为影响世界各国经济发展、政局稳固的重要因素，预防犯罪作为社会政策的一项合法目标被确立，预防犯罪与社会政策的规范性冲突已经导致“犯罪化的社会政策”(criminalization of social policy)和“预防犯罪的社会化”(socialization of crime prevention)的交叉[8]。社会预防是指，通过科学制定和依法执行适当的公共政策和社会政策，一方面配合经济的稳步发展、完善各项制度建设，另一方面有效组织和管理社会，弱化和消除矛盾，减少和克服犯罪的社会过程。充分发挥社会预防犯罪体系的功能，实行科学的社会控制，可以有效地预防犯罪，保证社会生活正常、有序地运行，促进社会的发展和进步。社会预防政策与刑事惩罚政策是刑事政策分系统的两个主要方面，前者是指国家机关运用刑事法律与违法犯罪作斗争的一切方式、手段和措施，内容涉及立法、司法和执行三个方面；后者是对犯罪控制和犯罪预防具有影响的措施、策略和方法，包括直接和间接两种表现形式[7]97。两类政策相辅相成、彼此协调、互为补充，共同为刑事政策的落实和发展作出贡献。社会预防政策不是普通政策的简单相加，而是由一系列系统性、目的性、关联性、社会性的预防措施组成的有机整体，它以控制与预防犯罪为主要目的，通过良性地调整和改良社会形态和社会结构，以实现从根本上解决犯罪的目的。严励教授将社会预防政策划分为宏观预防政策和微观预防政策，前者是立足全局和整体，充分运用和发挥国家职能，减少和控制犯罪现象的预防体系；后者则是通过各种具体的措施、手段和方法，减少行为人实施犯罪的社会因素，同时兼顾对犯罪者的矫治和再犯罪的防范的预防体系[7]95。该分类方式具有相当的科学性和可操作性，也为本文所认可。

11.2.5 转段：间苗后，会出现相邻两个灵芝相连而长到一起的情况，需要转段。转段时不要用手触摸灵芝菌盖。

当前我国扶贫领域职务犯罪屡见不鲜，主要有两大成因：一是客观原因，即农村基层组织人员的管理权限不仅集中于村“两委”手中，还被恣意扩大，这是由于随着国家扶贫政策倾斜和扶贫开发力度增加，缺乏相关权力制约机制的背景下的权力不当延展所致；二是实施职务犯罪的现实条件和空间被增加，村民自治缺乏必要的监管，为农村基层组织人员实施职务犯罪创造了现实机会，加之社会预防政策的运用不足，社会控制存在疏漏，各个操作环节的群民参与力度低，同样为扶贫领域职务犯罪起到推波助澜的效果。

(二)建立健全扶贫领域职务犯罪“惩防一体化”机制

“惩防一体化”机制的建立，是为了有效应对扶贫领域职务犯罪的案件环节冗杂、犯罪主体多元、受害对象众多、犯罪手段隐蔽等特点。

发表偏倚分析和小样本效应评估[23] 漏斗图是基于PASI75指标绘制而成，大部分研究散点位于漏斗图上方，偏向于中线右侧分布，提示存在一定的发表偏倚，且有四个散点位于漏斗图底部，说明本研究还受一定的小样本效应的影响。见图8。

综上所述，本研究证实了PRKCI是miR-219的下游靶基因，miR-219是通过直接调控PRKCI的表达来实现对舌鳞状细胞癌的抑制作用的。在舌鳞状细胞癌组织中，两者的表达呈明显的负相关。这些结果将为针对舌鳞状细胞癌的miRNAs及其靶基因的药物研究提供新的线索。但是肿瘤基因调控的复杂性不仅仅在于一条通路线性表达的变化，而是网络表达的变化，日后应深入研究miR-219、PRKCI与其他基因调控网络在TSCC细胞中的关系，并且需要更多的临床实验探讨miR-219与PRKCI的表达变化对舌癌患者预后的影响。

“惩防一体化”机制要求我们准确理解和把握“惩办是手段、预防是重点”的内涵，要求检察机关充分发挥犯罪预防的功能。首先，要坚持宽严相济的刑事政策，对于事实清楚、证据充分的职务犯罪坚决依法严惩；对于事实不清、证据存疑的案件，要坚持罪刑法定原则和严格的证据标准，以保护行为人的合法权益，维护司法公正。其次，要进一步加强和规范乡镇检察室的建设，加强同纪检、审计、扶贫部门的合作，定期召开联席会议，完善信息沟通交流机制，提高信息数据的共享，建立扶贫财务监控平台，及时报告扶贫各环节的进度情况，了解扶贫资金的流向，对重点扶贫项目进行风险评估和风险防控，就职务犯罪的高发环节建言献策，提高犯罪预防的精准度。要健全相关制度和规范，填补扶贫部门等其他部门的权力监控漏洞，充分发挥检察建议的监督功效，强化跟踪监督机制，针对有关单位提出监管方面存在的问题，并建议其作出整改，相关单位要高度重视检察建议，并及时将整改情况反馈给检察机关。再次，乡镇检察室和对应的村扶贫小组要及时将国家扶贫政策、扶贫计划、扶贫措施向扶贫对象进行宣传、解读，必要时应给予法律帮助，健全检举、申诉机制，提高扶贫对象的维权意识，帮助他们通过理性合法的权利救济渠道维护合法权益，还要融洽检民关系，及时将扶贫领域职务犯罪查办情况传达给扶贫对象。最后，要加强扶贫领域职务犯罪的预警工作，在总结各扶贫地区职务犯罪的原因、特点、规律和综合调研的基础上，积极开展前瞻性专题调研，注重对相关地区的实证研究，要联合当地政府部门，建立网络化的协作预警机制，探索扶贫领域职务犯罪的源头性预防对策措施。

检察机关和扶贫部门要抓准扶贫领域职务犯罪的三个重点，将重点领域、重点地区、重点环节作为犯罪预防的重点，切实开展区域性、行业性的专项预防。要依法保护农村小微企业、自主创业者的合法权益；积极落实农村土地拆迁、搬迁的资金划拨、安置区建设和迁居农民的就业等环节的工作；重点预防退耕还林还草、重大林业生态、受污染耕地水源修复等工程的职务犯罪；加强对贫困地区基础教育、职业教育等领域的职务犯罪，尤其是改善贫困地区教育条件过程中的贪污挪用、失职渎职犯罪的预防；严肃查办和积极预防涉及农村医疗保障、医疗救助、最低生活保障等领域的职务犯罪；惩办和预防农村特色产业脱贫、劳务输出脱贫、资产收益扶贫、“互联网+”扶贫、关爱服务体系中的职务犯罪；加强对有关农村基础设施建设如电网改造、饮水安全工程、危房改造等惠农工程中的职务犯罪的查处力度；重点防范革命老区、民族地区、边疆地区、连片特困地区的扶贫领域职务犯罪[2]45-46。

具体到扶贫领域职务犯罪的惩治和预防，须通过社会预防政策来引导犯罪预防的各项工作，妥善综合刑罚强制手段和社会预防政策的功能、作用，从宏观和微观层面探索扶贫领域职务犯罪预防的新思路。一方面，我们需要肯定刑罚的犯罪预防的功能，因为“刑罚是为特殊预防和一般预防服务的”[9]；另一方面，我们还需积极探索社会预防的功能，从宏观和微观层面去发挥社会预防政策在犯罪预防领域的效用。

对于扶贫领域的职务犯罪，主张“立案侦查主体一元化”，从而避免公、检、纪部门的管辖争议，这样也有利于形成查处合力，提高惩防效率。如前所述，根据现行刑法和刑事诉讼法的相关规定，贪污罪、受贿罪和挪用公款罪与职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪和挪用资金罪由检察机关和公安机关分别立案管辖。农村基层组织人员职务犯罪的内部复杂性和管辖权分立、移送的不便，容易导致公检部门争夺案源或相互推诿，浪费司法资源的同时降低侦办效率。因此，针对当前农村职务犯罪高发的现状，为了保障农村经济发展和社会稳定，有必要通过统一立案管辖权来加大此类犯罪的查处力度。建议在《六机关规定》第一条第一款后补充：“农村基层组织人员职务犯罪案件，由检察机关统一管辖。”如此，有助于消除扶贫领域职务犯罪的管辖争议，提高侦查效率，维护司法权威。

(三)合理配置农村基层组织人员权力

合理的权力配置是农村基层组织面临的现实难题。为了进一步落实社会预防政策和“惩防一体化”机制，必须坚持依法治权，用法律将农村公共权力“关进制度的笼子里”。宪法和法律赋予基层群众自治组织进行自我管理、自我教育、自我服务，这就需要在法律的框架内对农村公共权力优化，以实现确权法定、合理便民、程序正当、权责统一。

确权法定是预防村基层组织人员职务犯罪的前提，必须明晰权力的边界和内容，规范村基层组织及其人员的职责权限，严格遵循《村民委员会组织法》保障村民依法监督的权利。要严格村基层组织人员的准入制度，以确保德才兼备的人才被挑选到村基层组织人员队伍中，稳步完善他们的激励增资机制、加班补助机制和社会保障制度，消除其后顾之忧，进而预防该领域职务犯罪的发生。合理便民是行政法基本原则在村民自治领域的具体表现，即村基层组织人员在开展工作时要注意联系实际，结合本村的乡土文化和本土资源，在落实国家扶贫政策时更要注重手段的灵活，真正做到便农惠农支农助农。程序正当是实现村民自治的重要保障，通过法律规定规范村基层组织人员行使权力的手段、方式、步骤等，实现村务决策和实施的程序法定。保障农村“两委”选举过程的合法性，坚决同农村“黑社会”势力、“贿选”现象作斗争。农村必须及时公开关键内容如集体财务、项目申报、审批和落实情况的详细信息，保障村民的知情权、管理权、监督权，及时回应村民有关村集体政务的疑问。权责统一要求推进村民自我监督的制度化和法定化，建立责任追究制度，由村民大会选举产生的村务监督小组对本村内部公共管理事务进行监督，且不得与村委会组交叉兼任。须加强村务监督小组与乡镇检察室、纪检小组和乡镇派出所的工作联系，及时反馈扶贫领域的村务监督情况，共同预防扶贫领域的职务犯罪。

(四)“农村基层组织人员”的界定和村务、财产的区分问题

要准确界定“农村基层组织”和其“人员”的范围，理解和把握公务与村集体事务、公共财产和集体财产的边界，这不仅有利于确定行为类型，还有助于行为的定性、定量分析。《解释》规定，村民委员会等村基层组织人员被法律拟制为“国家工作人员”是以“协助政府从事(七类)行政管理工作”为充分必要条件的，即村党支部书记、村委会主任、村委会委员等人员，因其在农村基层组织中所担任的特殊职务，存在“协助政府从事行政管理工作的可能性”，因而可以被认定为“其他依照法律从事公务的人员”。因此，建议依据行为人“是否存在协助政府从事(七类)行政管理工作的可能性”，来判断其行为人是否符合“其他依照法律从事公务的人员”的主体资格。如果存在这种可能性，行为人利用职务上的便利，实施贪污、收受或索取贿赂、挪用公款的，达到法定数额或情节，分别依据贪污罪、受贿罪和挪用公款罪定罪处罚；反之，对于不具备“协助政府从事(七类)行政管理工作的可能性”的行为人，至少不能根据前述罪名进行规制，是否构成职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪、挪用资金罪须依具体数额或情节和是否具有处罚必要性而定。这不仅不违背刑法法律拟制和扩大解释的要求，还符合罪刑法定实质侧面的内涵[10]。

正确区分公务和集体村务，首先要明确“政府行政管理工作”的属性。根据宪法和法律的规定，村基层组织只是“协助政府从事行政管理工作”，因此政府是行政管理的主体并承担相应的行政管理责任，村基层组织实施的行为依附于对政府行政管理工作的协助，因此不能作为行政主体，更不能作为行政责任的最终承担者。若村基层组织实施的是不属于政府行政管理职权范围的行为，如协助军事部门、司法机关或各级权力机关实施其他管理、协调工作，依据罪刑法定原则，不能认定为“协助政府从事行政管理工作”。这种情况下，行为人即使行为达到入罪标准，也不能认定为贪污罪、受贿罪或挪用公款罪。

针对前述的农村集体土改建设农民住房的情形，当出现村务与公务混同的情形时，可以从犯罪客体来着手甄别具体的行为性质，即根据刑法所保护的而为犯罪行为所侵害的社会关系来认定所犯罪行。即如果村基层组织人员利用职务之便侵占、收受或索取贿赂、挪用款项针对的是国家划拨的补助，因为这种补助本身具有惠农支农的政策性，对这类款项的侵占，即是从实质层面对公共财产所有权或国家工作人员(即前述法律拟制的“其依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论”的情形)职务的廉洁性的侵犯，构成犯罪的，以贪污罪、受贿罪或挪用公款罪定罪处罚。若村基层组织人员侵占、收受或索取贿赂、挪用的是村集体后续为土改建房所筹集的融资、工程款项等，因其具有集体财产的性质，构成犯罪的，应以职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪或挪用资金罪论处。

对于公共财产和集体财产混同的情况，同理也应按照行为侵犯的犯罪客体的性质来判断。首先应判断行为人依据何种职务便利实施的侵占、收受或索取贿赂、挪用行为。如果行为人依据不同的职务便利，且仅有一个行为达到入罪门槛的，仅以此构成犯罪的罪名定罪判刑；若两个行为均达到犯罪标准的，则应分别定罪，数罪并罚。其次，若难以判断行为人依据何种职务之便实施的犯罪行为，则根据“存疑有利于被告人”原则，择一轻罪处罚。此外，犯罪数额对于职务犯罪的成立也起着至关重要的作用，它不仅是犯罪构成的要素之一，更是追诉定罪的标准。对于性质不同的财产来说，如果数额均未达到成立犯罪的标准，则不同行为均不构成犯罪。若村基层组织工作人员侵占、收受或索取贿赂、挪用两类性质不同的款项既未达到贪污罪、受贿罪或挪用公款罪的入罪标准，又未达到职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪或挪用资金罪的入罪标准，但两类款项相加总额超过后一罪名的入罪门槛，则以职务侵占罪、非国家工作人员受贿罪或挪用资金罪定罪处罚。

所有患者术前给予常规四联抗结核治疗（异烟肼0.4 g，利福平0.45 g，乙胺丁醇0.75 g，链霉素0.75 g，链霉素过敏者给予吡嗪酰胺）和辅助全身营养支持，抗结核治疗至少3周，定期监测血沉、肝肾功能和血尿酸情况调整用药，嘱患者严格卧床休息。待结核中毒症状改善、血红蛋白达到100 g/L以上、血沉＜60 mm/h或有明显下降趋势且全身状况良好后行手术治疗。对呈活动性病变、脓液较多、神经功能损伤呈进行性加重的患者，如果不经手术清除病灶，血沉难以下降，则考虑提前手术。根据术前抗结核治疗的时间不同分为早期手术组（术前抗结核治疗＜3周）（12例）和晚期手术组（术前抗结核治疗＞3周）（16例）。

(五)重视群众参与和思想文化教育

除了妥善运用社会预防政策建立健全扶贫领域职务犯罪的“惩防一体化”机制外，还要重视群民参与和思想文化教育。相比传统的集体联合的组织形式，现代治理不仅需要国家组织的主导，还需要非政府组织、企业、家庭、个人的多方参与，因此有必要提高社会预防政策在引导扶贫领域职务犯罪预防的群众参与度。一方面要重视群众举报和控告，根据扶贫领域职务犯罪的不同种类，设立举报机制，积极受理、科学甄别、及时取证，同时要注重保护举报者的个人隐私。另一方面，要加强对村基层组织人员职权的监督，

要发挥社会预防政策在扶贫领域职务犯罪的预防功能，还必须加强对村基层组织人员和县乡级扶贫工作人员的教育引导和宣传。思想文化教育不能仅限于举办法治讲座、开展警示教育讲座、发放宣传手册等简单形式的帮扶层面，而应该有针对地、有目的地、有指向地创新思想教育模式。如设立重点案例报告平台和扶贫领域重点案件警示录，县检察院和下属乡镇检察室定期开展对扶贫领域职务犯罪案例的详解，将所在辖区发生的相关犯罪案例真实、生动地展现在村干部面前，发挥警示警醒作用。应当充分利用信息社会的传媒技术，通过微博、微信等公众平台，定期推送扶贫政策实施进度、扶贫资金使用情况以及重点违反犯罪案例等内容，以达到宣传教育的目的。另外，还要不断加强农村文化建设和村基层组织中的党员党性教育，定期开展党性学习活动，丰富组织生活形式，将道德约束和法律约束手段相结合，改善农村法治文化土壤，提高村民的法治素养，提高基层组织人员拒腐抗压的能力。另外，还要定期为广大扶贫对象提供相关政策指导和法律咨询服务，使其更全面地了解国家扶贫政策的内容和精神。

电话很快就通了，“喂，徐艺，跟你打听个事儿，早几天同学聚会，你好像说过胜利大厦的事……你告诉我，这里面是不是有什么猫腻？徐艺我可跟你说，有什么事你可不能瞒着我，噢，是这样，我们刚接了个电话，是从胜利大厦打来的，说让我们开台转播车过去……你知道是怎么回事吗？”

参考文献：

[1]2015年中国国土资源公报[EB/OL].http://www.mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201604/t20160422_1403267.htm，最后访问时间:2016年12月16日.

[2]张建升等.充分履行法律监督职能 有效惩防扶贫领域职务犯罪[J].人民检察,2016(7).

[3]最高检：今年共查办扶贫职务犯罪1623人 “最后一公里”发案突出[EB/OL].http://www.spp.gov.cn/tt/201612/t20161214_175653.shtml,最后访问时间:2016年12月16日.

[4]尹建国.农村职务犯罪法律适用困难及其对策[J].湖南农业大学学报(社会科学版),2016(4).

[5]储槐植,江溯.美国刑法(第四版)[M].北京:北京大学出版社,2012:224-229.

[6][日]西田典之.日本刑法各论(第6版)[M].王昭武,刘明祥,译.北京:法律出版社,2012:496-514.

[7]严励.广义刑事政策视角下的刑事政策横向结构分析[J].北方法学,2011(3).

[8]Bill Dixon, Development, crime prevention and social policy in post-apartheid South Africa, Critical Social Policy, Vol. 26(1), 2006:169-191.

[9][德]克劳斯·罗克辛.德国刑法学总论：犯罪原理的基础构造(第1卷)[M].王世洲，译.北京:法律出版社,2005:50.

[10]苏彩霞.罪刑法定的实质侧面：起源、发展及其实现——一个学说史的考察[J].环球法律评论,2012(1):65.