关于完善长沙市耕地占补平衡管理的思考

2017年4月，中共中央、国务院《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》指出，我国经济发展进入新常态，新型工业化、城镇化建设深入推进，耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优、占水田补水田的难度日趋加大，激励约束机制尚不健全，耕地保护面临多重压力，要求按照“以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充”的原则，改进并规范耕地占补平衡管理[1]。长沙市作为湖南省省会，同时也是长江中下游地区重要的经济发展区，城乡建设用地扩张快，耕地占用多，占补平衡压力大，如何实施或改进耕地占补平衡，协调城镇发展与耕地保护关系，实现社会经济的良性循环是必须慎重考虑的问题。

1 长沙市耕地占补平衡执行现状

1.1 严格落实耕地占补平衡责任，占补平衡主要以异地补充为主

自1999年实施修订后的《中华人民共和国土地管理法》以来，长沙市各级人民政府认真执行耕地占补平衡的法定义务，逐步建立了长沙市耕地保护、土地开发管理方面的规章制度，建立了各年度耕地占补平衡台账；坚持建设项目必须实行先补后占的基本原则，在耕地后备资源十分匮乏的情况下，通过精心挖潜、有序有节地按计划进行土地开发、土地复垦，并结合异地购买储备耕地指标等方式，做到了耕地“先补后占、占一补一、占优补优”，实现了建设项目的耕地数量占补平衡，保障了长沙市社会经济建设的正常运行，耕地占补平衡责任落实情况较好。

但这种平衡并不是在长沙市市域内实现，而是在湖南省省内进行平衡，长沙市的耕地面积和人均耕地面积在近几年整体上呈现下降趋势，造成耕地减少的原因主要是建设用地占用耕地，其次是灾毁、生态退耕和农业结构调整。

随着“中部崛起”、“国家中心城市建设”、“长株潭一体化”、“湘江新区”、“临空经济示范区”等重要发展战略的实施[2-3]，需要大量土地提供支撑，建设用地需求逐步增大，不可避免地占用了大量城镇郊区、交通水源便利地区的优质耕地，耕地占补平衡压力日益增大，长沙市2013～2015年非农建设占用耕地数据见表1。随着城镇化和工业化进程的进一步深入，社会经济的进一步发展，建设占用耕地这一现象仍将持续较长的一段时间，落实耕地占补平衡、保护耕地将面临巨大的挑战。

从耕地补充情况来看（表2），2013～2015年，长沙市建设共占用耕地5012.17公顷，通过县域自行平衡、市域和省域调剂方式补充耕地5012.17公顷，实现了耕地占补平衡。从各区县的耕地补充方式看，长沙市内五区、望城区主要以省域异地指标调剂为主，长沙县、浏阳市通过县域自行平衡和省域调剂方式相结合进行补充，宁乡市则是以县域自行平衡为主，省域调剂补充为辅。

 

表1 长沙市2013～2015年建设占用耕地情况（单位：公顷）Table 1 Cultivated land occupied by construction in Changsha from 2013 to 2015 (Unit: hm2)

  

注：内五区为芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区和雨花区。

 

区 域 2013年 2014年 2015年 合 计内五区 567.94 458.13 298.04 1324.11望城区 472.34 395.51 320.85 1188.70长沙县 343.48 351.57 297.04 992.09浏阳市 252.14 241.81 177.80 671.75宁乡市 321.09 273.82 240.61 835.52合 计 1957.00 1720.84 1334.33 5012.17

 

表2 2013～2015年长沙市耕地补充情况（单位：公顷）Table 2 Cultivated land supplement in Changsha from 2013 to 2015 (Unit: hm2)

  

1.2 大力实施土地整治，提升现有耕地质量，但新增耕地面积不明显

三是设立限制建设区，限制占用其它耕地，禁止占用基本农田。在限制建设区，主导用途是农业生产空间，是开展土地整治和基本农田建设的主要区域，区内禁止城、镇、村建设，严格控制线型基础设施和独立选址项目占用其它耕地。

 

表3 长沙市2011～2015年土地整治项目耕地等别变化情况Table 3 Changes of cultivated land grade in land consolidation project in Changsha from 2011-2015

  

注：耕地质量等别中国家自然等、国家利用等、国家经济等，划分为1～15等，其中1等最高，15等最低。

 

国家自然等国家利用等国家经济等国家自然等国家利用等国家经济等国家自然等国家利用等国家经济等

耕地后备资源迟早会有枯竭的时候，从长远来看，单纯靠土地开发不可能做到占补平衡，并且耕地占补平衡也不应只是数量上的平衡，应该更注重“提高耕地生产能力”在落实耕地占补平衡工作中的重要性[5]。耕地质量提升是“提高耕地生产能力”的重要手段之一，基于这种认识，应当把通过土地综合整治和中低产田改造实现的“耕地质量提升”也列入占补平衡指标，以现在正在开展的耕地质量调查评价成果为基础，以耕地质量和耕地产能水平的提升，科学量化折算耕地补充的数量。

 

表4 长沙市2011～2015年土地综合整治项目新增耕地情况（单位：公顷）Table 4 Cultivated land supplement in land comprehensive consolidation project of Changsha from 2011～2015 (Unit: hm2)

  

2 长沙市实现耕地占补平衡存在的问题和困难

2.1 耕地后备资源严重匮乏

由于新开发补充的耕地区位条件普遍较差，基础设施条件及自然条件都和优质耕地有一定的差距，农业产能较低，加上大量农村青壮年外出，农村劳动力转移，只剩下老弱病残者，没有太多的精力打理耕地；有的地即使进行了耕种，也只是传统农业种植，效率低、产量不高、规模小，加上农业经济比较效益差，劳动投入与农业产出不成正比，甚至出现负支出的倒挂现象，因而导致农民种植积极性不高而粗放经营土地，加上补充耕地在后续利用过程中缺乏监管，致使耕地未能充分利用，质量提升缓慢，甚至存在部分耕地由于无人耕种重新抛荒，造成投资的极大浪费。

目前，补充新增耕地主要通过深度挖潜进行土地复垦、土地整治，以开发草地、滩涂等后备资源补充耕地数量。然而在实际操作过程中，为了减少土地征用成本，存在开发山区灌木林地、湿地资源补充耕地的现象。林地和滩涂是重要的生态系统组成部分，对生态系统的稳定起到重要的作用，这种以牺牲环境为代价的补充耕地方式，极易导致生态系统的抗干扰能力降低，引起生态破坏、水土流失、土壤污染，破坏区域生物多样性和增加景观破碎化程度等问题，与生态文明建设和土地资源可持续利用发展观严重相悖。

半柔性路面是将一定级配的水泥砂浆灌入到大空隙沥青混凝土而形成的一种路面结构，它的结构特点是母体沥青混合料具有较大的空隙率，水泥砂浆的灌入使形成的密实骨架结构更具有嵌挤和胶结能力。本文结合工程应用，并对试验路段进行质量检验。结果表明：该半柔性路面施工工艺和质量控制要求的应用，能有效提高施工质量，改善路面整体使用性能。

2.2 通过土地开发新增耕地质量普遍较低，利用低下

长沙市地处洞庭湖平原南端向湘中丘陵盆地过渡地带，属亚热带季风性湿润气候，土壤肥沃，水资源丰富，适宜农业生产，耕地质量普遍较高。根据耕地质量等别评价结果显示，长沙市耕地国家自然质量等别为2～7等，主要分布在交通要道和城镇周边等区位较好的区域，但这些耕地往往因城镇扩张首先被建设占用。通过近20年耕地占补平衡制度的实施，虽说在耕地数量上得到了平衡，但落实“占优补优”难度较高，一是补充的耕地区位条件变差，往往是在交通、水利、电力等农业生产外部条件明显变劣的偏僻地区；二是新增耕地的自然条件较差，土壤较贫瘠，耕作层薄，熟化程度低，生产能力弱，通过有机质培肥等手段提升土壤质量需较长的周期。

经过近20年来的占补平衡，耕地后备资源已严重匮乏。据统计，2016年长沙市仅为8707.03公顷。由于经济增长较快，长沙市建设占用耕地现象普遍存在，而可用的耕地后备资源数量有限，区位条件好、开发成本低、生态影响小等适宜开垦的耕地后备资源早已被大量开垦或被农民自行开垦为自留地，只剩下数量不多、位置偏远、耕作条件差的区域尚可开垦，实现市域范围内“占一补一、占优补优、占水田补水田”日益困难。

2.3 资源环境条件严重约束

2）水平方向最大位移位于最上方的一根锚杆，最下方的锚杆位移最小。故在进行锚杆支护时，可以根据云图分析结果，对最容易出现问题的锚杆位置予以重视，同时可以增大最上方锚杆的直径和长度，减小最小面锚杆的直径和长度，从而在细节上进一步节省开支。

其三，关于统计与概率的案例研究虽多，但重复性研究较多，活动设计趋于形式化，未能真正落实数据分析观念.基于此，研究者尤其是一线教师联合高校等研究人员应注重积累和开发优秀的教学案例，挖掘教材中蕴涵的观念，充分利用素材体现观念.优秀的案例应以现实生活为背景，使用真实的数据；利用问题驱动统计活动，体会统计思维；使用信息技术，促进学生概念性理解；以学生为主体，给予适当的反馈.

3 长沙市落实补充耕地任务的对策与建议

3.1 依据土地利用总体规划，分区域建立耕地保护制度

一是设立允许建设区，实施占用耕地年度计划。在允许建设区，根据已经审批的土地利用总体规划，有步骤、有计划地安排非农建设占用耕地，按规划期及非农建设项目安排情况，分年度分解占用耕地指标。

长沙市正处于工业化城镇化高速发展阶段，基础设施和城乡建设用地需求仍然很大，仍将不可避免地占用一定量耕地。为落实耕地保护制度，在坚持严格控制非农建设占用耕地的原则基础上，可以依据土地利用总体规划，根据建设用地占用情况，实施分区域保护制度。

耕地减少的主要原因是建设的占用，在强调耕地占补平衡的同时，更应强调的是如何严格控制建设用地快速扩张，改进和优化建设用地管理，尽可能减少建设占用耕地，从源头上解决耕地减少的问题[4]。

二是设立有条件建设区，严格控制占用耕地。在有条件建设区，完善土地利用总体规划，强化对非农建设占用耕地的控制和引导，加大土地用途管制力度，对于非重点建设项目的建设，严格把关用地预审，尽可能做到少占耕地、不占耕地，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地。

土地综合整治是提升耕地质量、优化耕地结构与布局、提高土地利用效率的有效手段，也是耕地补充的常见方法之一。长沙市近些年来大力实施土地整治，改善土地利用条件，稳步提升区域现有耕地质量（表3），一定程度上缓解了耕地快速减少带来的粮食安全压力。

3.2 把耕地质量提升纳入耕地占补平衡指标

但随着高标准农田建设（农村土地整治）项目政策的放宽，仅要求项目区的耕地面积不得减少后，通过土地综合整治项目补充耕地面积效果逐渐不明显。根据2011～2015年长沙市土地综合整治项目的实施情况（表4）来看，长沙市土地综合整治项目建设总规模达68906.02公顷，但项目区新增耕地仅有1065.89公顷，为建设总规模的1.55%，主要分布在望城区、宁乡市和浏阳市，且新增耕地主要来源于2013年之前的土地综合整治项目，2014年土地整治项目新增耕地仅为2.68公顷，2015年土地整治项目无新增耕地。

降解培养结束后，发酵液离心去除菌体后用盐酸调节至 pH = 2.0，在4 ℃下冷藏过夜。使用表面张力仪测定发酵液的表面张力。在试管中加入6 mL离心去菌后的发酵液和4 mL柴油，涡旋振荡2 min，静置24 h后测量乳化层高度和总高度。乳化指数(E24)=乳化层高度/总高度。

3.3 依据土地利用总体规划，分类型、分区域构建占补平衡制度

耕地占补平衡制度实施以来，落实情况及面临的问题均反映出耕地占补平衡制度亟需改进，完善耕地占补平衡制度应基于面临的困难和问题，顺应新形势新变化，构建符合实际，便于操作、方式灵活的制度体系[6]。

一是对占用基本农田的重大基础设施建设项目，严格按要求执行耕地占补平衡制度，行政区内无法实现平衡的，缴纳足额耕地补偿金后由省级统筹安排补充，保障基本农田红线不动摇。

控制系统通过以太网通信，采用西门子S7-300 PLC作为主站，两个S7-200 PLC作为从站，采用MCGS触摸屏作为人机交互界面，来实现对太阳能制冷系统各个电机的控制。

二是对占用一般耕地的建设项目，采取分区域差异化补充耕地方式：（1）允许建设区，严格按占用耕地年度计划占用耕地，由省国土资源行政主管部门直接按耕地开垦费征收标准的4倍直接征收耕地开垦费，由省国土资源行政主管部门负责组织占补平衡，保证耕地数量和质量的双平衡；（2）有条件建设区、限制建设区，采取以平衡生产力、土地整治新增耕地为主的耕地平衡方式，缴纳足额耕地补偿金，用于本行政区内中低产田提质改造、土地综合整治、旱改水工程、农业科技投入等；异地购买补充耕地指标为辅，多措并举，维持耕地的总体生产能力。

钢筋在进行制作以及加工时，首先应该按照钢筋加工以及制作的相关设计方案进行操作，根据设计方案重复检查，根据相关参数科学检查。根据相关指标进行合理的漏洞筛查，以免出现错误，引起不必要的施工损失，确保钢筋加工过程符合相关技术规定，并在进行较为详细的检查工作后，再进行实物检验。现场进行检查时，合格后才能进行相关制作工艺，对于加工完成的钢筋进行挂牌工作，确保钢筋的有序性。

3.4 完善责任目标考核制度

从组织架构上来看，耕地占补平衡目前主要是由党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的共同责任机制，各级政府主要负责人为耕地保护第一责任人，组织相关部门按照职责分工履职尽责，共同完成耕地保护工作。完善责任目标考核机制，一是要转变以GDP为主的考核方式，加大耕地保护与生态文明建设目标考核力度，制定相应的奖惩制度，引导各级党委和政府把经济社会发展和资源环境紧密结合起来，协调发挥资源环境对转型发展的优化保障和约束倒逼作用。二是将耕地保护考核列入干部选拔任用依据，引起各级官员对耕地保护的高度重视，积极推进永久基本农田保护、高标准农田建设、耕地质量保护和耕地占补平衡落实工作。三是推动领导干部耕地保护离任审计，将耕地保护情况作为地方党政领导干部任期内经济责任履行情况审计的重要内容。

参考文献

References

[1] 中共中央,国务院. 关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见[Z]. 2017年1月9日.

[2] 发展改革委. 促进中部地区崛起规划实施意见[Z].2010年8月12日.

[3] 住房和城乡建设部.《全国城镇体系规划纲要（2010-2020年）》[Z]. 2010年2月.

[4] 欧名豪. 改进建设用地管理才能有效保护耕地[J]. 中国土地 , 2017(03)：8-9.

[5] 董祚继. 新时期耕地保护的总方略[J]. 中国土地,2017(2)：8-11.

[6] 朱道林. 严格规范补充耕地国家统筹[J]. 中国土地,2017(3)：6-7.