纵观我国民族教育几十年的发展历程,民族教育法规建设总是落后于民族教育自身的发展。由于民族教育法制的不健全,导致民族教育政策所确定的各项优惠措施难以落实,民族教育发展所需要的各种资源得不到保障。特别是改革开放后,随着社会主义市场经济体制的建立和发展,随着国家法制建设的加强及2001 年12 月我国加入WTO ,民族教育立法已远远不能满足民族教育发展的需要,这种不相适应的矛盾日显突出。主要表现在:第一,民族教育法规体系极不完善,法规层级过低。从现行的民族教育法规来看,大量的为民族教育行政规章及规章性文件,法规很少,至今没有民族教育单项法,更没有居于《宪法》和《教育法》之下的统领民族教育法规规章的民族教育基本法,民族教育法规体系远远没有建立起来。由于民族教育法规体系不完善,法规层级过低,必然导致法规刚性不足,从而影响其效力的发挥,很难起到应有的对民族教育的保障和促进作用。2002 年,国家曾启动了《少数民族教育条例》的起草调研工作,拟在行政法规层次对全国少数民族教育中重要的基本的问题做出明确规范,并计划于“十五”期间颁布实施《少数民族教育条例》。但《少数民族教育条例》至今未能出台。当前,为适应我国依法治国、依法治教的需要,以及民族教育的进一步改革和发展,迫切要求有关方面将《少数民族教育条例》的制订工作列入紧要工作议事日程,促成其尽快出台。与此同时,从现在起就着手起草我国少数民族教育的基本法———《少数民族教育法》,为它的出台积极创造条件。《少数民族教育法》的起草制订,将极大地推进我国民族教育法规体系的建设和完善,使我国民族教育事业尽快走上法制化轨道。第二,民族教育立法指导思想有失偏颇。通过对我国民族教育立法历史与现状的考察,我们不难发现,我国民族教育立法比较注重对少数民族受教育权特别是进入主流社会的受教育权的保护,而忽视对民族教育在传承和发展少数民族文化中作用、角色的规范。我国现行民族教育法规很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容,这是我国民族教育立法内容的重大缺失,也是我国民族教育立法指导思想的偏颇。这一点,可从我国双语教学政策的演变中略见一斑。建国初期我国非常重视少数民族语言文字的学习和运用,而现阶段更多地是关注少数民族学生对汉语的学习和掌握,如规定在使用民族语授课的民族中小学逐步从小学一年级开设汉语课程、制定了《全日制民族中小学汉语教学大纲(试行) 》、《关于在有关省区试行中国少数民族汉语水平等级考试的通知》等,而有关少数民族学生学习、运用本民族语言文字的规定,则非常缺乏。语言文字是文化的载体,民族语言文字的失传,将导致民族文化的消失。因此,必须重视民族教育立法在保障和促进民族文化传承和发展中的重要作用。另一方面,从维护少数民族平等的受教育权出发,我国民族教育立法比较注重对少数民族学生的升学优待与照顾,而忽视了对其升学后有关学习辅导与帮助的规范,没有确立民族教育与一般教育同等质量要求的思想。这从一定程度上导致了少数民族学生的低学业成就,从而其教育平等权也不可能得到真正落实。第三,民族教育立法内容不完善,重点不突出。如前所述,我国现行的民族教育法规很少有关于维护和发展少数民族传统文化的内容,忽视了对少数民族学生升学后有关学习辅导与帮助的规定等。此外,对于民族教育发展中的其他重大问题,如政府在发展民族教育中的职责、民族教育经费、师资、少数民族高层次人才和特殊专门人才的培养、民族教育科学研究等,或忽略了对其的规定,或缺乏具体明确的规定。当前,关于民族教育基本重大问题的规定,主要体现在2002 年国务院颁布的《关于深化改革加快发展民族教育的决定》中,内容比较宏观,针对性和可操作性不强。关于这些问题,建国初期,我国政府曾制定了《关于少数民族教育事业费的指示》、《培养少数民族师资试行方案》等专项法规,但这些法规,随着时间的推移及我国民族教育的发展变化,许多内容已不适用。因此,有必要加强民族教育法规的修订、废止工作,或制订一些新的法规,使我国民族教育中的主要问题特别是重点和突出的问题,有法可依,而且具有较强的可操作性和适用性。第四,地方民族教育立法严重滞后。我国154 个民族自治地方中,仅有十几个地方制定了民族教育法规,绝大多数地方还没有制定民族教育法规,这既与中央教育立法的发展不相适应,也与民族教育快速发展的要求及在当地经济社会发展中的重要地位极不协调。另据统计,从1985 年我国第一部民族自治地方自治条例《延边朝鲜族自治州自治条例》经吉林省人大批准诞生,到2000 年底,各民族自治地方共制定自治条例133 件,单行条例280 件,变通或补充规定64 件。[1]与此相比,地方民族教育立法明显滞后。第五,现行民族教育法规还存在法律形式、法律语言不规范,民族教育立法理论研究亟待加强等问题。针对我国民族教育立法的现状及问题,为加强少数民族教育立法工作,尽快改变民族教育立法的不适应状况,首先必须树立科学、正确的少数民族教育立法指导思想,明确少数民族教育立法的基本原则,在此基础上,根据我国少数民族教育发展的实际需要研究确定少数民族教育立法的内容,并从建立和完善少数民族教育法规体系的角度出发,科学有序地推进民族教育立法工作。只有这样,才能提高少数民族教育立法的质量与效率,避免立法工作的盲目性与随意性,避免法规之间不必要的交叉与重复,使民族教育立法从整体上真正发挥为民族教育保驾护航的作用。
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