建议去看刘镇伟的《东成西就2011》 该导演特别会写当下社会的种种形式表现
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一、短视行为导致地方产业结构失衡 小城镇建设过程中条件不断变化。无视条件变化便把握不住小城镇建设的未来演变趋势。回头看，凡发生产业结构失衡的经济落后县市，当初都曾出现过短视、蛮干的行政行为和明显失误的地方政策。整个演化进程分四阶段。 早期，城建摊子多半铺得太大，建筑业和房地产业超常规扩张。从县域经济层面考察，这些地方的财政收入已高度依赖于建筑业和房地产业，于是陷入两大窘境：一是为获得更多财政收入直接介入房地产，前期协从房地产商低价征用民房搞旧城改造，后期则为房地产炒作推波助澜，民怨不小；二是当地一些实权官员直接干预或间接参与房地产开发，获利不小，更让社会上贫富悬殊差距转化成党群、干群间紧张关系。中西部县市过去经济多半薄弱，启动小城镇建设常靠土地拍卖，后来又人为助长房地产炒作，拆迁范围内百姓们花掉几十年积蓄才能适应。民间资金大多沉淀在房子上面，当地个体私营经济遭遇寒流，过去刻意打造的“食府一条街”、“娱乐一条街”等纯消费店面陆续歇业，很能说明问题。 随之，当地劳动力市场受影响。以前，经济落后县市的国有企业差不多“放”完了，绝大部分城镇劳动力和农村剩余劳动力靠个体私营企业消化。当地居民现在购置新房后却面临个体私营经济寒流，劳动力只能外出沿海和经济发达地区寻业，本地劳动力反而匮乏，严重时新引进的劳动力密集型企业无法招满合格工人，当地个体私营经济进一步萎缩，完全出乎外来老板原先所料。问题还有，因劳力外出的劳务收入高于本地，不仅给本地更多的劳动力外出起示范效应，且因其带回资金增量短期内还达不到个体投资办企业的数量，只能偏向于投入家人生活消费，从而慢慢提高了本地的生活资料价格。笔者看到，那些县市的日常生活用品和服务价格就时常高于当地中心城市甚至省城。 继而，当地财政对房地产业和建筑业的依赖性进一步增大。由于本地劳动力大量外出，产业格局失衡，本地工薪阶层收入长年不得提高，其生活水平渐渐落后于其他居民，劳动力外出家庭大多剩下老弱妇孺和在读学生，造成本地的生活资料消费萎缩；而本地的廉价劳动力潜在优势丧失，又使得外地资金投资本地的难度陡升；结果是本地农业产品多以低价位的原材料形式进入外地市场，外地工业产品和农业加工产品多以高价位进入本地市场，本地贸易出现逆差，再加上前几年农村税费改革和今年取消农业税，当地财政收入吃紧，迫使政府更投入地“促进”房地产业和建筑业。有的地方完成旧城区改造后又立即搞新一轮城区扩建，于是出现已建房入住率低、新城区半拉子工程的尴尬情景。最后，产业格局严重失衡成定局，财政收入萎缩。由于经济落后县市多处于交通和资源条件均较差的边远山区，本地经济难以催生资本大户，故小城镇建设所需的巨大启动资金主要来自银行贷款和房地产商；城建新房陆续出售时期，当地民间资金开始向房地产商手中聚集，但因本地产业结构仍然落后、利润回报率低且不稳定，所以他们并不把积聚的资金投入本地其他产业，而是外投其他地区，致使本地资金外流。这个阶段，有些地方的银行储蓄显著增大，来源主要是房地产商，其他产业的增量资金则开始减小。硬着头皮走下去房屋空闲率陡然上升，房地产商随之淡出，倚重房地产业和建筑业的财政收入萎缩。 单一依赖于房地产的小城镇建设政策取向，前期导致其他产业增量资金渐渐不足，后期导致当地整个产业结构动态调整滞后，前期条件变化成为后期条件变化的前提。由此可见，小城镇建设在此所涉及的已不只是单纯的城建学、经济学问题，而是涉及到经济与社会协调发展目标的系统问题。 二、导致地方政策失误的四大矛盾 单一依赖房地产业小城镇建设策略，无疑是多重矛盾的作用结果。新的小城镇建设怎样选择正确发展方向，已陷产业结构失衡的经济落后县市怎样摆脱困境，不能不面对这些矛盾深加思考。本文归纳四大矛盾。 第一，地方经济实力单薄与城镇建设所需资金缺口之间的矛盾。单靠政府财政，多数经济落后县市小城镇建设资金不足；故很多地方派员外出寻经，引进利用民间闲散资金的办法，其中两个办法即是：低价格征收老城区民房、高标准规划民间新建房。据此，贫穷县市小城镇建设愈超前，一时内财政增收幅度愈大；但由于原来本地经济资源形态低级、内生性储蓄低、社会闲散资金存量小，结果随之民间资金消耗愈大，其他产业发展所受影响亦愈大。此矛盾的内在固有因素是资源。欲化解这个矛盾，当从活化资源着手，化本地天然资源为可市场交换的商品资源、货币资源。 第二，行政权力不断扩张与社会公众权益弱化之间的矛盾。为了低价征收老城区民房，这些经济落后县市往往成立含有土地、城建、公安等部门的“拆迁办”，强制居民拆房迁居；为了高价卖出房地产，当地的城建、土地部门往往联手策划炒作，导致房地产价格扶摇直上。贱征贵卖损害百姓利益，已引起中央政府高度重视且出台一系列文件规定严加制止。此矛盾的内在固有因素是权力，其发生前提是公共权力的赋予、监督机制不完善。与其他经济发达地区相比，中西部不少县市之所以经济落后，并非单纯的自然因素使然，而常伴有市场秩序欠佳、社会环境欠理想等综合因素作用，尤其表现为行政权力异常扩张。故当小城镇建设规划超越当地经济实力时，便要倚仗不当行政辅佐。欲化解此矛盾，只能经由建立和完善民本政府予以完成，也就是让普通百姓的意见、要求和评议进入公共权力的赋予和监督环节。 第三，地方财税收入增加与税源缩小之间的矛盾。低价征收旧房地产和高价出售土地使用权，形成巨大的价差，加上房地产业膨胀，政府获得可观的税费收入，迅速扭转了经济落后县市以往财政上捉襟见肘的被动状况；然而，大量民间资金沉淀于房地产，其他产业的“资金——商品——资金”循环周期延长，产业税源范围反而缩小。房产业过度膨胀本身意味着经济泡沫，政府主导型的房产业过度膨胀更将直接导致当地整个产业结构严重失衡。该矛盾中，生产要素是其内在固有因素。虽然各地均有种类数量迥异的天然资源。但只有经过有效的开发利用，先行投入资金、技术和设备等，方可将本地天然资源转化成更具经济价值的可市场化的物质形态，换取更多生产要素。强硬推行超常规小城镇建设方案，使本地生产要素高度聚集于房地产业而减少其他产业所获份额，近乎杀鸡取卵。欲化解此矛盾，唯有破除不合科学发展观的“捷径”思想，按经济规律办事，再造衡稳型产业结构。第四，地方党政领导政绩标准与和谐社会全面发展需要之间的矛盾。城镇建设多被当作最能体现领导政绩的“形象”工程；相比之下，要实现和谐社会的全面发展，则需更多地做些前提性、过渡性或扫尾性工作，隐而不彰，却要花大力气且讲求实效。现在各界一致认同新的科学发展观政绩观念，但与此相符的领导政绩考核、评判方法还很不成熟，以前的单纯财税工程、形象工程、政绩工程影响力还很大，经济落后地区的党政领导仍难免看齐经济发达地区的政绩标准，故一厢情愿地搞超常规小城镇建设也就顺理成章了。这个矛盾中的内在固有因素是执政观念。欲化解此矛盾，必须牢牢树立“以民为本”、“执政为民”理念，规范“权为民所用、利为民所谋”的权力行为准则。 小城镇建设中，四大矛盾所处阶段及其作用各不同，但彼此关联。规划方案一旦超过地方经济实力的承载力，通常先遇行政权力不当扩张与社会公众权益弱化的矛盾，继而遭遇地方财税收入增加与税源缩小的矛盾；这两个矛盾则常由地方党政领导政绩标准与和谐社会全面发展需要的矛盾引发，于此凸显决策的重要性，落实科学发展观确实具有广泛的现实意义。但在中西部经济落后县市地方经济实力薄弱与城镇建设巨大资金缺口的矛盾贯穿全过程。 四大矛盾分别围绕本地资源、公共权力、生产要素和执政观念等深层影响因素展开。紧扣深层因素化解矛盾，是那些县市在小城镇建设中成功规避产业结构失衡的先决条件。 三、采取综合措施走出误区 基于前述分析，陷入产业结构失衡的经济落后县市若要快步走出困境，必须有针对性地采取综合性治理措施。在小城镇建设的不同阶段上，均应正视所遇矛盾，从长远考虑。 前期规划阶段，应当紧扣地方领导执政观念因素，端正小城镇建设的目的，树立经济社会协调可持续发展的政绩观念，着重规避不合实际的政绩标准与和谐社会全面发展需要的矛盾，严把立项关。措施上既要加强领导干部自律、完善素质修养、强化亲民意识，也要加强上级党委政府指导监督力度、探索新的政绩指标系统、增加基层民主评议。 中期实施阶段，应紧扣公共权力因素，完善权力监督和约束机制，及时纠正、制止和杜绝侵犯群众利益行为，规避行政权力不当扩张与社会公众权益弱化的矛盾，严格依法行政。属地最高权力机构人大宜增加相关工作内容，取消多职能部门联合组建的“拆迁办”，将合法强制拆迁事权交还城建和司法部门，坚持按市场公平原则协商处理非强制性拆迁。 后期定型阶段，应当紧扣生产要素因素，着重解决好城镇建设已获成果与非房地产业资源开发利用之间的衔接，规避财税收入增加与税源缩小的矛盾。分时分区开展小城镇建设，及时恢复生产要素的合理配置，纠正明显的产业结构失衡，给本地产业优化重组提供必要时间。已陷入小城镇建设异常轨道的经济落后县市，要摆脱倚重单一房地产业税源的局面很不容易，但长远发展决定了必须这样做。 地方经济实力单薄与城镇建设所需资金缺口的矛盾，是一个需长期面对的矛盾。该矛盾之所以具长期性，是因为城镇建设首先应满足人们聚集居住的条件需求；居住条件档次并不依循城镇大小截然不同，加上城镇其他功能需求，如区域性商贸、信息、文教科卫中心的功能，较长时期内小城镇建设所需单位投资量总要超过当地经济的承载能力。承认该矛盾的长期性，不是否定经济落后县市小城镇建设的现实必要性和可行性，而是为了更精确地把握、遵循小城镇建设的内在规律。化解其他三个矛盾的同时也成功地化解此贯穿全程的矛盾，就能在推进小城镇建设中维持合理的产业结构。成功化解该矛盾的前提，在于正确制定中长期社会发展战略目标，正确实施适宜的产业经济政策，促进生产要素合理配置，创造产业发展新机遇。这是一项系统工程，主要目标是要活化本地资源，也就是挖掘本地天然资源的相对比较优势，使之转化为新颖的可市场化形态。经济落后县市过去在开发本地资源方面也做过大量工作，但随着小城镇建设进程中渐渐单一依赖房地产业，又更容易忽视本地资源的开发利用，活化本地资源的工作也就渐渐不能到位了。 理论上，中西部落后地区天然资源固然广袤，但从品位、聚集度、交通、技术、开发或加工成本等方面与经济发达地区相比，又缺乏明显的可市场化优势，故长期闲置。但不能不好好思考：如果你那里真没一点资源优势，域外资金、技术和人才怎么会来呢? 从社会学角度看，一个地区的天然资源不仅是自然资源，还包括了社会资源。社会资源是历史人化自然和现实人文环境的总和，是漫长历史中人们不断创造、积累的结果，其范围涵盖“硬”性的古代遗迹、传统景观、各类博物馆以及“软”性的体现于今人身上的衣食住行、民风民俗、道德准则、社会风气、制度构架、语言和艺术、生存安全度、交往信任度等等。有序化程度高的社会资源与优质自然资源同样重要。 现实中，经济落后县市往往忽视自身社会资源，尤其是忽视体现于今人身上的“软”性社会资源。一些地方在小城镇建设过程中同时破坏本地有序化社会资源，譬如拆除数百年历史的商贸阁楼街，强拆民宅时出动警察甚至雇佣打手，怂恿各方哄抬房地产价格等等。保护有序化社会资源不够，合理开发利用空间缩减，可衍生的产业发展机遇也就没有了。 用创新精神来保护、开发和利用本地有序化程度高的社会资源，活化本地资源的路子就宽广起来了。枚举三条：(1)保护或恢复原有社会资源的有序化部分，如维持、恢复社会正常秩序和良好互信，能够增强人们定居和投资意念，提高已有房产利用率，拓延小城镇建设的边际效应。(2)开发利用现有社会资源的有序化部分，如扶持管理规范的旅行社、增加本地旅游项目的宣传，能够促进旅店、交通等配套工程，增强小城镇建设的特定功能。(3)创新有序化社会资源，如将民俗风情、戏曲杂耍与旅游业、商贸业联袂登上一个独具色彩的信息平台，能够拓展本地农渔产品、食谱服装和历史人文景观的知名度，触发产业新机。 总之，小镇建设必须以促进本地产业发展为前提，发掘、保护和营造本地有序化程度高的社会资源，乃是活化本地资源的一种高档次手段。
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[摘 要] 农村城镇化过程中，往往更注重其直接的经济效益，而容易忽视其间接的社会效益和环境效益,从而导致一系列环境问题与农村城镇化建设相伴而生，进而影响到城镇的持续健康发展。本文在对农村城镇化环境问题具体表现进行探讨的基础上，重点对农村城镇化环境恶化的原因进行了剖析。 [关键词] 农村 城镇化 环境问题 农村城镇化是农业人口向城镇地域集中和农村地域转化为城镇地域的过程，是农村经济发展的必然趋势。农村城镇化进程的关键在于搞好小城镇建设，而搞好小城镇建设又势必无法回避城镇的生态环境问题。如果我们对城镇化建设中的生态环境问题未给予足够的重视，就会与城镇可持续发展的目标相背离，进而直接影响到当地城市化、工业化战略的实施。在新形势下如何兼顾城镇化与生态环境保护,选择一条既能保护生态环境、又能实现城镇经济、环境与资源协调发展的城镇建设之路，对进一步贯彻落实科学发展观、建设资源节约型宜居城镇具有十分重要的现实意义。 一、农村城镇化环境问题的具体表现 人口增长过快。人口和自然之间应该说是相互作用、相互影响的。从一定意义上讲，农村城镇化既可使农村人口向城镇聚集，以减少对自然环境的负面影响；但同时也会加重城镇水、电、燃气等资源消耗的负担，增加生活垃圾、废气、污水等废弃物的排放。农村城镇化的发展，自然伴随着人口增长。但如果城镇的人口增长过快，一旦其产生的各种废弃物排泄量超出了城镇环境的承载能力和自净能力，就会带来城镇环境污染。 生物多样性减少。生物界多种多样的物种是大自然的基本组成部分，也是人类赖以生存和实现可持续性发展的必要基础，而我国则是物种多样性最为丰富的国家之一。在农村城镇化建设过程中，由于缺乏合理规划，加之管理人员的环境保护意识相对淡薄，滥砍树木、乱占耕地、随意改造河塘等现象不时发生，破坏了生物的固有栖息地，致使城镇周围的生物多样性受到威胁，进而制约了城镇经济、社会以及资源、环境的可持续发展。 土地资源短缺。土地资源短缺问题，在河北省乃至全国都表现得很突出。小城镇是农村经济发展到一定阶段的固有产物。在农村城镇化建设初期，许多地方对小城镇的功能、性质和定位的认识还不够清楚，把握还不够准确，只追求面积扩大，盲目向外扩张，有的甚至放弃已经形成的原有集镇，重新征地建设新城镇。这样就使得城镇建设用地的集约化程度降低，造成土地资源的浪费，使农村人与地之间的矛盾变得更为突出。 地面沉降。由于城镇地域建筑物密度的增大,以及城镇排水系统等地下设施的大量增加，在一定程度上阻止了雨水向土壤的渗透；再加上人们对地下水的过度抽取，导致了地下水位的不断下降，进而引起了地面沉降。地面沉降的程度越大，其沉降区的分布范围也就越大。地面沉降不但可造成地面标高的损失，以及河道行洪能力的下降，而且还可造成房屋破坏、地下管线扭断破裂，进而对当地经济造成难以估量的损失。 土壤污染。由于城镇土壤分布多呈现零星分布状态，面积相对小而孤立，土壤的生态系统较为封闭，物质循环与转化过程较为单调和缓慢，土壤微生物的种类和数量较少，因而其污染物代谢和降解功效，以及环境载荷能力相对较低。当城镇频繁的人为活动所产生的大量固体废物进入土壤，一旦超过了土壤的自净能力，就会造成土壤污染。因为有机废物是可以分解的，而无机废物如不加以处理就会永远侵占我们的土地资源。 乡镇工业污染。随着乡镇企业的迅猛发展，城镇环境污染也正在从点到面、从局部向整体蔓延。从目前的情况看，农村城镇化建设过程中产生的环境问题主要来源于乡镇企业。这是与乡镇工业的粗放式经营有密切关联的。工业生产活动在城镇地区的集中，如果治理不周，工业企业所排放出来的废水、废物、废气和废渣等污染物会在一个位点上集中。当这些污染物排放超过自然系统本身的净化能力后，就会产生环境问题。 生态环境恶化。农村城镇化的发展，不可避免地在一定程度上影响着城镇的生态环境。由于城镇建设规模的急剧扩张，使得城镇的环境基础设施建设速度难以跟上城镇发展的需要。到现在，一些城镇尚无系统排污管渠和集中污水处理厂，城镇污水大多是未经处理而就近排放；有的城镇其生活垃圾还主要采用的是露天堆放等简单处理方式。而没有经过处理的污水和随意堆放的固体垃圾，极易对城镇周围的环境造成破坏。 二、农村城镇化过程中环境恶化的成因 缺乏科学合理的城镇规划。目前大部分城镇都坚持“城镇要建设，规划要先行”的方针。但也有些城镇的建设带有一定的随意性，缺乏科学合理的城镇规划指导，盲目追求“高、大、新、全”，从而导致城镇建设摊子铺得过大，城镇布局有些零乱、土地配置有些失当、功能分区不太明显，不仅给城镇的管理带来不便，而且也造成了土地资源的浪费，加大了城镇环境的治理难度。城镇规划布局的不合理，直接导致了城镇生态环境的恶化。 缺乏环保意识。城镇环境保护是政府公共管理和社会服务的重要职能，但一些城镇人民政府却往往忽视可持续发展指标的导向，未把环境保护工作放到应有的地位来加以重视。在农村城镇化建设过程中，传统的资源开发利用方式仍未从根本上改变。重开发建设，轻环境保护；重当前利益，轻长远利益；盖厂兴镇不治污，毁林建房不绿化的现象在一些城镇依然存在。更有些人误以为，自然资源是取之不尽、用之不竭、可随意利用之物。 自然资源的过量利用。自然资源能否合理利用将直接关系到环境保护的成效。在人类将自然资源加工成产品、又将生产排泄物返回到自然环境中去的循环往复过程中，如果不能充分、合理地利用资源，使资源得到最优化配置，那么生产排泄物将会积聚过多，就可能会造成污染。反之，如果能够循环、综合地利用自然资源，提高自然资源的转化率，那么，其生产排泄物就必然会减少，对生态环境造成的压力从而也就相应地会减少。 环境监控能力薄弱。一是现行环保法律法规缺乏强制手段、操作性不强，排污收费和违法行为处罚标准偏低，在客观上造成了环保执法难的问题。二是环境管理体制无法适应环境保护工作的实际需要，环境管理的工作机制不健全，对外无法有效行使统一监管职能，对内无法形成上下联动、协调一致的局面。三是环境执法能力建设薄弱、执法装备落后，也严重影响了环境监控的正常进行和环境执法效能的提高。 城镇环保基础设施建设滞后。城镇环保基础设施建设对城镇经济、社会的发展具有重要影响。与城市的环保基础设施建设相比，小城镇的环保基础设施建设速度明显滞后于小城镇建设。相当一部分城镇的环保基础设施建设与城镇的建设发展速度不相适应，跟不上城镇环境保护的需要。垃圾和污水的收集处理能力不强，清洁能源的使用率不高，使一些常规技术很容易解决的诸如烟尘、污水、垃圾等污染问题难以得到解决。 城镇的经济与生态环境发展不协调。一些城镇片面追求经济效益，而忽视生态环境效益。经济效益和生态环境效益二者是相互联系、相互影响的。经济效益往往见效快，而且效果比较明显；而生态环境效益则往往具有一定的滞后性和累积性。一般说来，经济效益容易被人们所重视，因为它与人们的自身权益直接相关联。但如果只是追求一定的经济效益，而忽视相应的生态环境效益，往往就会适得其反。 城镇环境保护方面的投入不足。在环境保护人员投入方面，目前城镇环境管理人员的编制还偏少，特别是在环境监督第一线的基层环保力量更显薄弱，远远不能满足城镇环境管理的需要。而且，从事环境保护工作的人员又多半是从其他管理部门和技术岗位上转岗而来。在环境保护财力投入方面，政府、企业对环境基础设施建设上的投入也显不足。可以说，环境基础设施不健全，直接制约和影响了城镇生态环境的改善。
（一）科学规划特色小镇和小城镇建设。结合产业空间布局优化和产城融合，立足要素和产业基础，科学布局建设特色小镇和小城镇，准确定位发展方向，实事求是、量力而行、控制数量、提高质量，体现区域差异性，提倡形态多样性，不搞区域平衡、产业平衡、数量要求和政绩考核，走少而特、少而精、少而专的发展之路，避免盲目发展、过度追求数量目标和投资规模。坚持试点先行，优先选择历史文化厚重、地理环境独特、交通便利、公共设施较为完善、特色鲜明、适合人居的小镇进行建设，循序渐进发展“市郊镇”“市中镇”“园中镇”“镇中镇”等不同类型特色小镇；依托大城市周边的重点镇培育发展卫星城，依托有特色资源的重点镇培育发展专业特色小城镇。不能硬性规定建设内容、让小镇承载不切实际的建设任务，不能把特色小镇当成筐、什么都往里装，不能盲目把产业园区、旅游景区、体育基地、美丽乡村、田园综合体以及行政建制镇戴上特色小镇“帽子”。（二）优化调整特色小镇和小城镇空间结构和布局。各地区要全面落实全省城镇体系规划，以资源环境承载能力为基础，结合严守生态保护红线、永久基本农田红线的“刚性底线”，按照生态空间应保尽保、农业空间总体稳定、城镇空间集约紧凑的原则，科学测算并注重管控开发强度，调整优化城镇建设、农业生产和生态保护的空间结构和布局，使人口规模和分布、产业结构和布局等与资源环境承载能力相适应。要落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，兼顾城镇布局和功能优化的弹性需要，从严划定特色小镇和小城镇发展边界，避免另起炉灶、大拆大建。严格节约集约用地，鼓励盘活存量和低效建设用地，鼓励开展城乡建设用地增减挂钩工作，严控新增建设用地规模，不得占用永久基本农田。要对小镇规划进行回头看，及时评估，及时调整，避免规划无法落地实施。合理控制特色小镇四至范围，规划用地面积控制在3平方公里以内，其中建设用地面积控制在1平方公里以内，旅游、体育和农业类特色小镇可适当放宽。（三）有效推进特色小镇和小城镇产城人文融合发展。各地区要立足以人为本，有效推进特色小镇的生产、生活、生态空间融合，将产业、文化、旅游、社区“四位一体”理念融入到建设过程中，营造宜居宜业环境，提高集聚人口能力和人民群众获得感。留存原住居民生活空间，防止将原住居民整体迁出。按照《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，依据应划尽划、应保尽保原则划定并严守生态保护红线。严禁以特色小镇和小城镇建设名义破坏生态，严格保护自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园等区域，严禁挖山填湖、破坏山水田园。严格把控特色小镇和小城镇产业准入关，避免项目简单堆砌和碎片化开发，防止引入高污染高耗能产业，加强环境治理设施建设。增强生活服务功能，构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”。提炼文化经典元素和标志性符号，合理应用于建设运营及公共空间。保护特色景观资源，将美丽资源转化为“美丽经济”。（四）严格控制政府债务风险和房地产化倾向。各地区要统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握配套设施建设节奏，严防政府在特色小镇和小城镇建设中大包大揽和加剧债务风险。县级政府综合债务率超过100%的风险预警地区，不得通过融资平台公司变相举债立项建设。要充分发挥市场主体作用，积极引入央企、国企和大中型民企等作为特色小镇主要投资运营商，尽可能避免政府举债建设进而加重债务包袱。要综合考虑特色小镇和小城镇吸纳就业和常住人口规模，从严控制房地产开发，合理确定住宅用地比例，并结合所在市县商品住房库存消化周期确定供应时序。适度提高产业及商业用地比例，鼓励优先发展产业。要科学论证企业创建特色小镇规划，对产业内容、盈利模式和后期运营方案进行重点把关，严格防范“假小镇真地产”项目上马。
摘 要:小城镇的发展对于推进我国的城镇化,解决农村剩余劳动力,减轻大中城市因农民工流入带来的巨大压力具有十分重要的意义近几年来我国小城镇建设也取得了很大的发展,比如小城镇数量和人口都有很大的增长但是,在小城镇的发展的同时,也伴随而来了很多的问题,严重的制约了小城镇的发展,针对小城镇建设中出现的问题,我们必须采取相应的对策 关键词:小城镇 土地流转 户籍管理制度 社会保障 投资机制加快小城镇发展步伐,是"十一五"规划的战略重点,它指出要"坚持大中小城市和小城镇协调发展,提高城镇综合承载能力,按照循序渐进,节约土地,集约发展,合理布局的原则,积极稳妥地推进城镇化,逐步改变城乡二元结构" 国内外的各种城市发展经验也都表明,小城镇在推动城市化进程,拉动农村经济,解决农村剩余劳动力方面都起到了重要的作用,其成果是有目共睹的,它也成为了我国经济社会发展和现代化建设的重要组成部分因此,进一步摆脱小城镇发展的束缚,加快小城镇发展速度,提升小城镇建设品质是经济社会发展的一个大战略,是势在必行的本文基于我国小城镇发展的现状,从小城镇建设中凸显出来的问题入手,着重研究了能够推动小城镇发展步伐的各种对策,来解决小城镇发展中的各种障碍1 小城镇发展中存在的问题改革开放以来,随着乡镇企业的快速发展,我国的小城镇建设取得了长足的发展,例如:我国农村建制镇已经自1978年的2173个发展到了1998年的19060个,增长了77倍,平均每年增加35个;1998年小城镇人口为16984万,其中非农业户口的人数约25亿人,小城镇人口占农村总人口比重的9%,占全国总人口的比重为6%,比1978年占全国人口比重的5%上升了约8个百分点[1]这些骄人的成果都是必须肯定的,但是在充分肯定小城镇发展的这些成绩的同时,也应该注意到在小城镇发展的过程中暴露出来的种种问题,这些问题不但影响了小城镇发展的效果,增加了小城镇发展的副作用,同时也约了小城镇向更深层次的发展1 小城镇建设缺乏科学合理的规划由于政府功能软制弱,加上各种自然原因导致的小城镇发展的自发性,致使小城镇建设缺乏科学的规划,总体指导不明确,具体表现在:(1)在我国小城镇的发展过程中,缺乏统一的稳定的科学规划,小城镇建设的数量众多,但却基本雷同,造成了严重的重复建设资源和土地利用效率低下,浪费严重这种"全面"建设小城镇的发展思路使本来就紧缺的资金更加紧张,使小城镇的建设水平很低,质量很差,尤其是小城镇的基础设施和公用设施建设,远远达不到小城镇建设的要求(2)孤立的发展小城镇,没有把小城镇的发展纳入到大的城市群的体系之中,使小城镇的发展与周围大中城市和其它小城镇的发展相脱节,没有能够形成统一的城市网络体系,隔断了小城镇和周围大中城市的相互推动作用,不能够使小城镇的发展借助于大中城市的辐射和带动作用,不能很好的找准小城镇发展的定位,把小城镇建设孤立于城市体系之外 (3)很多小城镇的发展存在着盲目攀比,不注重实际情况的问题小城镇的发展不是根据本地的实际情况制定适合自己发展的道路,而是一味的追求政绩,照搬别人的建设经验,结果不适合的发展道路不但不能促进反而阻碍了小城镇的发展小城镇的发展政策还缺乏连续性,朝令夕改,反复建设,频繁改造,造成极大的浪费很多地方都是边建设边规划,甚至是先建设后规划,致使小城镇建设具有很大的盲目性和不合理性2 小城镇的规模过小我国的小城镇数量众多,但是规模过小有关研究认为,小城镇镇区人口在5万左右才能正常发挥集聚的功能[2]而我国农村镇镇区人口才6000多人,其中非农业人口只有3300多人[3]如此小的规模造成我国小城镇的功能不完善,吸引和带动能力不强,难以吸引农村剩余劳动力和乡镇企业向小城镇转移小城镇规模过小还导致了小城镇基础设施建设成本过高,小城镇基础设施不健全,不能满足小城镇居民生产和生活的需要,制约了小城镇的建设和经济的进一步发展3 制约小城镇发展的制度性因素依然存在小城镇的发展需要各种配套政策的支持,而从我国目前的情况来看,各种相关政策不仅不能推动小城镇的发展,反而羁绊了小城镇前进的脚步,它集中体现在承包土地流转制度,户籍管理制度和社会保障制度等方面1 农民承包土地流转的制约目前,我国尚未建立完善的土地流转制度,土地的流转程序和市场不规范主要表现在:(1)农民之间的土地流转有很多都没有签订合同或者签订的土地流转合同不规范,不具有法律效力,这就使日后发生纠纷时取证困难,增加了处理纠纷的难度,不利于维护农民的合法权益(2)农业生产的风险性大,投入多,收益小的特点和农民的承包土地地块小,土地分散,不利于管理等原因,致使农民承包的土地想要转让却无人愿意接手,使农民的承包土地流转困难重重另外,由于我国农民有几千年来的"土地情结",但农民进城落户不能携带土地,即我国的非农业户口没有土地的使用权力,这就使很多进城务工和经商的农民并没有放弃原有的土地,从而造成了"离土不离乡"的现象尤其在小城镇中,带地进城的人口占小城镇的总人口比重很大,农民进入小城镇后在农村依然保留着基本责任田和宅基地,这不但不利于农村土地的集中经营和农村的工业化和现代化,也不利于农村剩余劳动力向小城镇转移此外,对于土地的出让,转让,股份合作等经济行为必须明确土地的产权,而从目前情况来看,虽然规定农民对其承包的土地具有使用的权力,但是农民的土地承包权很不充分,比如我国规定了土地的延包期限为三十年,但是很多地方并未落实执行,土地承包依然调整频繁,致使农民的承包权不稳定;另外,农民的土地承包权在土地承包,经营权的内容方面都受到限制,在现行的制度安排下,农民无法对自己承包的土地使用权进行抵押贷款以获得所需资金农民承包权的不充分,弱化了农民对土地的享用权利,减少了土地使用权流转的可能性[4]2 传统的户籍制度的制约长期以来,户籍问题是困扰农村剩余劳动力转移的大问题,也是困扰小城镇发展的大问题传统的户籍管理制度以身份为核心,以出生地为基础把我国人口划分为农业户口和非农业户口,形成了城市和农村户口的二元化管理按照我国现行的户籍制度,农民是农业户籍,进入小城镇也仍然是农业户籍[5]农民要想获得城市户口有很多的限制,也有很大的难度有些时候农民进入小城镇,获得城镇户口要付出一定的代价户籍制度成为农民进入小城镇的一只拦路虎的另一个原因在于传统的户籍制度把户口和社会保障,医疗,子女教育,社会福利,社会地位直接挂钩,形成了进城农民与原有市民的不公平身份和不平等的待遇这种对农业户口的"歧视"严重地制约着农村劳动力的转移和小城镇的发展虽然国务院1997年20号和1998年24号文件规定,实行以居住地和现行职业确定落户地点和身份的管理制度,但仍然不同程度的存在着指标控制,严格的进城落户条件和审批程序等问题这都在一定程度上阻碍和限制了农村人口的流动,制约了农民进入小城镇3 不完善的社会保障制度的制约目前,小城镇的就业,养老,医疗等社会保障制度还很不完善,社会保障水平不高,跟大城镇相比具有很大的差距且小城镇的社会保障制度改革滞后,政府投入的社会保障资金不足等,使其远远跟不上小城镇经济社会发展的需要,也不能够适应小城镇居民对于安全,稳定的要求农民进城落户之后,就要放弃原有的土地,而在小城镇中的工作和收入不稳定,社会保障又不能保障其生活的稳定,保障其失去工作和正常收入后的基本生活,这就减弱了对农村剩余劳动力转移的吸引力社会保障制度不能够消除进城农民的后顾之忧也是进入小城镇的农民不愿放弃土地的一个主要原因4 小城镇发展中资金短缺资金不足是小城镇建设普遍存在的问题,也是制约小城镇建设和阻碍小城镇发展的主要因素目前从总体上看,小城镇的投融资体制比较单一,投资的最重要来源仍然主要是政府而在我国,镇政府不是一级完整的预决算财政单位,所得税收需上缴县财政,镇政府的所需费用是县财政分发的人头费和超收部分的提成,这些费用仅够镇政府的正常运转,因此,城镇建设的资金就主要依靠预算外收入来弥补镇政府的预算外收入来源主要是土地拍卖所得和高额的城镇建设配套费为了增加收入,加快小城镇建设,政府只能抬高土地价格和建设配套费用,这就形成了限制农民进城和投资开发商进入的"门槛",增加了乡镇企业,农民和外部资金向小城镇集中的成本,抑制了乡镇企业和农民进城的积极性,减弱了招商引资的优势5 缺乏有效的产业带动小城镇的发展缺乏经济增长点,缺少有效的产业来带动这是因为近年来随着改革开放的不断深化,市场经济日趋完善,市场竞争日益的激烈,经济活动越来越复杂,而大部分乡镇企业领导因为思想僵化,文化程度不高,不具备所必需的管理素质和知识,没有能够适时调整企业发展战略和企业的发展方向,致使管理不善,没有能够跟上时代发展的步伐,所以,近几年来,乡镇企业出现了增长速度放慢,吸引带动能力下降和经济效益下滑等问题,这就在一定程度上影响了小城镇第二产业的发展第二产业发展的不充分,再加上小城镇的规模和人口过少,又影响着小城镇的规模和辐射效应,也就无法达到小城镇第三产业发展的需求此外,政府也没有能够根据小城镇自身特点和优势,制定出适合小城镇发展的经济道路小城镇发展和建设的盲目性很大,很多地方没有明确的发展路线或者其发展道路不适合,不能够拉动和引导小城镇第二,三产业的发展2 针对小城镇的发展应采取的措施随着我国农村经济的不断发展和我国工业化水平的进一步提高,我国发展小城镇的条件和环境也日益的完善和成熟扫除小城镇发展的障碍,提升小城镇发展的速度和品质,增强小城镇的功能也因此变得越来越紧迫,针对小城镇建设中存在的问题,要不失时机地实施各种相应政策,加快小城镇的发展 1 加强小城镇发展的科学规划 做好小城镇发展的统一规划,合理安排小城镇发展的布局和步骤避免小城镇发展的重复建设,土地和资源的浪费要把小城镇的发展建设放在大的城市体系之中,放在大的环境之下来考虑小城镇的发展必须以大中城市为依托在城市化发展中,大中城市和小城镇各有其优势,城市化体系必须是一个大中城市和小城镇协调发展的完整的城市体系小城镇的建设要借助大中城市的辐射和带动作用,与大中城市一起形成以大城市为中心的城市群小城镇的发展也要制定出适合自身发展的稳定连贯的政策要根据小城镇的地理位置,资源环境,人口等各种特点,因地制宜地制定出适合自身发展的政策,切莫盲目模仿,攀比2 加快乡镇企业和人口向小城镇流动并选择一批重点镇优先发展转变小城镇规模过小的限制,应加快乡镇企业向小城镇的聚集,对进城的乡镇企业在驻地,建房,办照等方面提供高效,快捷,方便的服务,可以设立专门的机构特事特办,所有手续在一个地方办理,简化手续,提高办事效率,从而调动乡镇企业向小城镇聚集的积极性此外,还需要大力发展小城镇的二,三产业,提高小城镇的就业空间和小城镇对农村闲置劳动力的吸收能力, 在小城镇的人口政策方面,要逐步取消户籍制度的限制,完善社会保障制度,促进农村人口向小城镇转移另外,小城镇的数量众多,而政府的力量有限,要想做到面面俱到是不可能的如果使所有小城镇齐头并进,全体发展,势必会造成小城镇规模小,层次低,质量差的问题因此,要想改变小城镇规模过小的局面,除了要制定政策吸引人口和乡镇企业向小城镇流动以外,还一定要改变小城镇"遍地开花"的发展战略,走分步骤,有阶段的小城镇发展道路首先,要选择一批基础好,经济发展潜力大的小城镇比如县城和县域中较大的镇集中力量优先发展这样既有利于提高小城镇发展的速度和品质,也有利于完善小城镇的功能,形成一定的辐射和带动作用,为下一步其他小城镇的发展创造条件和积累经验然后,在重点镇充分发展的基础上,
生态城镇是按生态学原理建立起来的一类社会、经济、自然协调发展，物质、能量、信息高效利用，生态良性循环的人类聚居地。其中人和自然环境和谐共处、互惠共生，物质、能量、信息高效利用，技术与自然充分融合，人的创造力和生产力得到最大限度的发挥，而居民的身心健康和环境质量得到最大限度的保护。 建设生态型小城镇必须牢牢把握四大生态环保体系： 一是循环经济产业体系。它主要涉及生态工业、生态农业、生态服务业三大产业。发展生态工业，要大力推进清洁生产工艺和资源综合利用技术，有条件的地方可建设生态工业园区；发展生态农业，要以无公害农产品、绿色食品为主导，调整产业结构；发展生态服务业，必须办好生态旅游、绿色饭店和各种绿色服务业。 二是城镇基础设施体系。重点包括水系统、能源系统、交通系统和建筑系统。 水系统。要积极治理和预防水、旱灾害，变对抗性为适应性，建镇建房不能随便把一些湿地、河塘沟渠、洼地填起来搞开发，更不能用水泥板把河沟盖起来，在上面搞建设，水虽可通，但暗沟的防洪生态功能远不如明渠；要保护好饮用水源，让群众喝上干净的水，尽量减少使用地下水，防止地表下沉；要增强节水意识，发展节水农业、节水工业、节水服务业，建立节水型社会；要树立“亲水”意识，建好城镇水网，形成良好的河流景观和滨水环境，既能为居民娱乐活动提供适宜的场所，周边地价也可随之提升。 能源系统。能源是生产生活正常运行的动力和重要基础。要大力开展节能降耗工作，推广再生能源，推广使用沼气、太阳能；在山区要大力发展小水电；在有地热的地方，要发展地能热；在沿海区域，要发展潮汐能；在有风力能源的地方，要发展风能。 交通系统。交通是小城镇发展的重要基础设施。要根据小城镇远期发展的人口规模和经济社会的发展需要，科学合理设计城镇道路的布局网络，保证交通的安全、畅通、舒适、节能、无污染、节约用地；要注意把道路建成生态大道，并做到“六好”，即路修好、树栽好、房盖好、田种好、清洁生产抓好、安全文明卫生搞好。 建筑系统。要积极使用环保的新材料、新技术、新工艺，妥善处理好建筑垃圾；要有鲜明个性和地域特色，并与周边自然环境相互协调；要充分考虑与水系统、能源系统、交通系统相适应，做到整体性、协调性、适应性。 三是生态环保体系。小城镇的绿化不能光种草，要做到乔灌草花科学搭配，针阔叶树种混交；要讲求树种结构选择的生态性、适应性、经济性、需求性、观赏性，形成一个多品种、多层次、相互和谐稳定的生物群落；在小城镇外围还可建设成片森林或森林带，发挥森林调节气候、清洁空气、保持水土、美化环境等多项生态功能。 建设生态型小城镇，还应实施雨污分流，在不可能都建污水处理厂的情况下，要在“小微”环境上作文章。由于沼气池厌氧发酵处理污水的成本低、效果好，可以大力推广。经沼气池厌氧发酵处理后的污水，可达二类水质，完全可以作为中水回用。要将小城镇生活垃圾管理体制置于整个社会、经济、环境大系统中，通过对垃圾产生源到最终处置各环节的全过程集成管理，逐步实现生活垃圾处理对环境无害、对资源回馈、对经济不增加过度负担。 小城镇建设选址要充分考虑自然灾害因素对城镇建设的影响，避免因选址不当，屡受自然灾害困扰。如避免在地质灾害频繁的地方建设城镇；在水库下游建设城镇要做好防洪措施；不要占用河床、河道等。 四是社会事业体系。小城镇建设要统筹规划科技、教育、文化、卫生、体育事业，尤其要抓好公共卫生体系建设，注重经济与社会、城乡之间、地区之间和人及自然的协调发展，注重政府的社会管理和公共服务职能，全面提高人民的物质生活、文化生活和健康水平。
太长了 贴不下。。。。小城镇建设技术政策目 录一、实施科学合理的城镇化战略，实现大中小城市和小城镇协调发展 实施科学合理的城镇化战略，实现小城镇合理有序发展…………………（1） 坚持区域协调和城乡协调，统筹规划小城镇发展…………………………（1） 科学编制县（市）域城镇体系规划…………………………………………（2） 实施发展重点小城镇的策略…………………………………………………（2）