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城市低保制度仍存三大突出问题 ■ 低保标准虽不断提高，但幅度太小，远远落后于在职人员平均工资的增长幅度 ■ 配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保户找工作的积极性 ■ 目前不少城市的低保资金筹集机制中存在着平均主义的倾向 受民政部的委托，2006年7-9月中国人民大学李迎生教授及其同事对我国城市低保制度进行了一次较大规模的调查。调查地点分布在全国的五大地区、九大城市，包括东北（沈阳、哈尔滨）、华东（南京、上海）、西北（兰州、西安）、华南（南宁）和华北（北京、天津）等区域。共发放问卷2740份，包括2200份居民问卷（针对低保对象）和540份机构问卷（针对基层低保工作人员）。回收有效问卷2495份。下文即为此次调研的初步成果。 进入21世纪以来，城市低保制度进入更加完善的转型期，实现了一系列转变：从生活救助向综合救助的转变、从平均主义救助向分类救助的转变、从普遍型救助向选择型救助的转变、从维持型救助向发展型救助的转变、从不太规范的救助向比较规范的救助的转变。但是，调查显示，城市低保制度仍存在三大突出问题： 低保标准偏低难解饥渴 2003年，低保制度开始了“分类救助”的制度建设。分类救助对“三无”人员、重病重残人员、在读中小学生、优抚对象等采取上调一定比例待遇的做法，使特殊困难的低保对象的基本生活得到一定改善。调查表明，目前享受分类救助的家庭占低保家庭总数的80%以上。 城市低保制度建立以来，低保标准虽不断提高，但幅度太小，远远落后于在职人员平均工资的增长幅度。全国在建立这一制度时确立的保障线不足100元，到2006年上升到6元/人、月，人均补差9元/月，上升幅度不到1倍。除整体保障标准过低外，各地保障线之间的差别也很大。2004年全国低保标准最高的地区（京、沪，290元）和最低的地区（甘肃，118元）之间相差接近3倍。 对有特殊困难的低保对象救助力度不足是整体保障标准较低导致的后果。我们在低保机构问卷中设计了一个问题：当前的低保标准是否能满足这些对象的实际需求？ 图表显示，大部分低保干部认为当前的低保制度对于“三无”人员、享受低保待遇的重残人、享受低保待遇的70岁以上老人而言标准尤其偏低；比例分别为9%、6%和6%。 相当一部分实际生活存在巨大困难但又达不到当地低保补助标准的边缘家庭难以成为制度照顾的对象。当然，个别地方也出台了相应政策，例如江苏省个别城市对家庭人均收入高于当地保障标准但低于5倍的家庭，实行对患重大疾病人员特殊生活保障的救助政策。但从全国看，这毕竟是少数。 对策建议：首先，适当提高低保补助标准，扩大低保制度的覆盖面。其次，在完善分类办法的基础上建立更加科学、合理的分类救助标准体系。建议各地政府通过实际调查，对低保对象做更为科学、合理、细致的分类，归纳不同困难人群的特点和需求，深入细化分类救助的办法，实施多种救助方式（标准），以更好地满足这些特殊困难群体的基本需求。此外，适当考虑对贫困边缘户的救助。建议各地根据实际，逐步将贫困边缘户纳入低保制度的保护范围，至于办法与形式可以灵活采用。 与再就业机制缺乏有效衔接 目前全国大部分省份都出台了关于促进有劳动能力的低保对象再就业、实施低保制度与再就业制度联动或衔接的相关措施。这些措施对低保对象再就业起了促进作用。以上海市为例，到2005年6月底，该市有15个区县连续12个月低保退出人数大于进入人数，2005年6月底全市城镇领取政府救济的人数较2004年12月底净减少53万人。 进入新世纪以来，各地对低保对象中有劳动能力者加大了再就业培训的力度（见图1），对低保家庭中就读子女的照顾也在不断强化。 从就业培训来看，受访低保户中4%表示接受过政府提供的就业培训，但是只有6%认为这些就业培训有用。从对再就业低保户的优惠政策来看，不少城市都采取了“救助渐退”的政策，但时限太短，各市的救助渐退政策最多不超过三个月。显然，这种鼓励措施在实质上起不到太大的激励效果。更有甚者，纳入低保的困难家庭，尽管所获得的低保金不高，但是除此之外，他们还有可能获得配套救助。配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保户找工作的积极性。此外，低保户一旦参加工作，获得收入，就要退出低保。然而他们的收入普遍不高，扣除就业成本，就相差无几了。在这种情况下，他们就可能拒绝就业、享受低保。 对策建议：强化制度促进再就业的功能。为了防止福利依赖，促进再就业，我们建议从以下几方面着手：其一，在保障标准上，扩大有劳动能力的贫困者与无劳动能力的贫困者之间的差别；其二，民政部门积极配合劳动部门加强对低保对象再就业的培训，改进培训方式与培训内容，使之真正切合低保对象的就业需要。其三，对有劳动能力低保对象的保障待遇在支付方式上尽量避免直接的现金支付。各社区可以积极发展社区服务和公共服务，为有劳动能力的低保对象提供临时性就业岗位,将救助金转化为推动其工作的劳动津贴。 低保资金筹集机制中存在平均主义倾向 到上个世纪末，由于各级政府重视，低保制度的资金来源较有保障，为推动“应保尽保”与适度提高保障的水平提供了必要的资金支持。但是，低保资金筹集机制却存在一定的问题。调查显示：在社区低保资金的构成中，国家财政和省财政所占的比例较低，市、区两级财政是资金的主渠道。由于各市的经济发展水平差异较大；且即使在同一个市，不同的区之间的经济发展水平也是有差异的，各区财政能力也就有所不同。但目前不少城市的低保资金筹集机制中存在着平均主义的倾向，即市财政给各区的拨付比例是固定的，各区所要自筹的比例也是相同的。这就引发了一个问题：财政困难的区在资金筹措方面捉襟见肘；而资金不到位，又影响了低保工作的正常开展。 对策建议：完善低保制度的筹资机制。中央、省、市、区各级政府所应承担的比例应当合理划分，做到各尽所能，不宜“一刀切”。一方面,在属地管理的基础上,中央和省一级要建立社会救助专项调剂资金,用于补充贫困地区保障资金的不足。另一方面,在城市中要合理确定市、区两级财政各自的负担比例,根据保障对象的分布状况和财政承受能力合理分担,市财政应适当向贫困市区倾斜。除此之外，为确保“应保尽保”所需资金，各地还可以采取开拓社会筹资渠道作为补充。再加上中国低保和美国低保对比下酒好了呀
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浅谈如何做好水利工程施工过程管理的成本控制 今年6月份，我先后到公司所属乌恰开普太希水库工程、和布克赛尔乌克塔斯水库工程等几个水利项目调研，发现这些项目都存在以下几个共性问题：民工组织不到位，材料供应不及时，作业面没有铺开，进度资金没拨付，施工进度上不去。乍一听，理由很充分，似乎很合乎情理，但仔细一分析，却经不起推敲。为什么？开（复）工前期，抢抓工期非常关键。工期是水利施工组织计划的关键，如果不把不利因素转化为有利因素，不仅浪费了有效的施工时间，还造成成本的大量增加，亏损面也因此会进一步加大。工程进度滞后的原因，不外乎是光喊低成本战略，而缺乏低成本战术。所谓战术，就是成本控制，制定成本管理目标，而缺乏可操作性，那么目标始终无法预期实现。水利工程如何做好施工过程成本控制呢？现结合本人实际工作经验谈几点认识和看法。 一、施工项目过程成本控制的重要意义 “企业是利润中心，项目是成本中心”。施工企业要想从工程项目的建设中获得利润，必须在保证安全、质量和工期的前提下，严格实行成本控制。目前，项目部对工程前期成本费用的管理没有进行的有效的预测、核算及控制，造成了企业本来应该获得或者快要到手的收益转而流失，从而影响了施工项目的盈利水平或出现亏本。 成本管理就是要对成本要素的投入作必要控制及核算、分析、对比，采取积极的措施，把投入施工生产的各种消耗控制在最合理的水平。控制工程施工过程的成本费用支出，管好工程施工前期必然发生的成本费用支出，掌控施工生产过程中的成本投入（物化劳动、资源消耗），以求实现成本管理科学化，资源消耗合理化，建设功能全面化，经济效益最大化。 水利工程不同于一般的土建工程，其具有一定的特点。因此对于水利工程施工成本的管理，应根据水利工程特点，按照工程情况进行分析。通过工程预算分解、动态资金管理以及基础管理等几个方面，来进行水利工程项目的成本管理工作。成本控制是项目管理的核心。水利水电工程施工承包合同中，成本可分为两部分：施工成本和经营管理费用，其中施工成本一般占合同总价的70%以上，所以，施工成本是成本控制的主要内容。因此水利工程项目管理对于施工企业有着重要的意义。 在确保工期达到合同要求时，尽可能降低工期成本。当然，切不可为了追求市场竞争力而盲目赶抢工期，否则，不但增加技术措施费用，导致工期成本超支，还会出现质量、安全事故，直接影响经济效益。 二、项目成本管理的组织与计划 制定岗位责任制和考核方法，达到人人有职责，事事有人管，互相牵制，权力公开，接受监督。各个岗位的独立运行与协作循环，保证施工生产的持续推进，为实现施工生产的目标提供组织保证。施工工程的成本管理目的就是把成本消耗水平控制在最合理的水平，即少花钱，多办事，花少钱，办成事。其措施主要有： （一）事前计划。在项目开（复）工前，项目经理部应做好前期准备工作，选定科学合理、可操作性的施工方案，制定前期阶段性的项目成本计划。 施工方案的优化选择是施工企业降低工程成本的重要途径。制定施工方案要以合同工期和上级要求为依据，联系项目的规模、性质、复杂程度、现场等因素综合考虑。可以同时制订几个施工方案，互相比较，从中优选最科学合理、最经济的方案。并报告建设单位、监理单位确认。为保证技术组织措施计划的落实并取得预期效果，工程技术人员、材料员、现场管理人员应明确分工，形成落实技术组织措施的组织保证。 组织签订合理的分包合同与材料合同。分包合同及材料合同应通过公开招标投标的方式，由项目经理组织经营、工程、材料和财务部门有关人员，同分包商就合同价格和合同条款经过双方谈判协商一致，签订合法有效分包协议和材料供货合同。同时，还应建立分包商和材料商的档案，以选择最合理的分包商与材料商，从而达到控制支出的目的。 做好项目成本计划。成本计划是项目实施之前所做的成本管理准备活动，是项目管理系统运行的基础和先决条件，是根据内部承包合同确定的目标成本。应根据施工组织设计和生产要素的配置等情况，按施工进度计划，确定每个项目月、季成本计划和项目总成本计划，计算出保本点和目标利润，作为控制施工过程生产成本的依据，使项目经理部人员及施工人员无论在工程进行到何种进度，都能事前清楚知道自己的目标成本，以便采取相应手段控制成本。 （二）、事中控制。在项目施工过程中，按照所选的技术方案，严格按照成本计划进行实施和控制，包括对生产资料的投入，人工消耗的控制和现场管理费用等。 1、设备材料的控制 （1）推行三级收料及限额领料。在工程建设中，材料成本占整个工程成本的比重最大，一般可达60—70%，而且有一定的节约余地，往往在其他的成本费用项目出现超耗时，要靠材料费的结余来弥补。材料价格的控制，是降低工程成本的重点。组成工程成本的材料包括主要材料和辅助材料，主要材料是构成工程的主要材料，如：钢材、木材、水泥等，辅助材料是完成工程所必须的零星材料，如：氧（乙炔）气、锯（砂轮片）等。对施工主要材料实行限额发料，按理论用量加合理损耗的办法与施工班组考核结算。节约的金额按比例给予班组奖励，超出的费用由班组承担，确保材料的合理使用，消除浪费损失现象。 （2）准确确定材料进出场合理时间。一个项目往往有上百种材料，所以合理安排材料进出场的时间特别重要。首先应当根据定额和施工进度编制材料计划，并确定好材料的进出场时间。因为如果进场过早，材料商就会结算货款，增加资金使用成本，增加材料保管费用开支，有时还产生二次搬运费，有些易受潮的材料更可能堆放太久导致不能使用，形成浪费问题，若材料进场太晚，延误施工，影响进度，还可能造成误期罚款或增加赶工费。 2、人工费的控制 重点是定额定员的控制，项目部一方面要根据工程的实际情况制订劳动定额、工时定额，认真进行定员配备和劳动力安排，这样既能提高劳动生产力，又可以消除过多占用劳动力的现象。另一方面对生产工人的工时利用也应控制，使实际消耗的工时总数不超过规定工时数。除此之外，对职工的奖金也应加以控制，奖金的发放必须按照实际完成的工作量认真计算，并报公司领导审批。民工在开春时期，不仅价格低，而且数量充足，在这个时候要合理配备民工，加强民工管理，杜绝民工使用上的浪费。 3、其他直接费、间接费的控制 其他直接费是指施工过程中发生的材料二次搬运费、临时设施摊销费、工具用具使用费、检验实验费、工程点交费、场地清理费等费用。这些费用具有较大的弹性，有些可能发生，有些可能不发生。 间接费用项目繁多，包括管理人员的工资、资金、办公费、差旅费、电话费、劳动保护费、上级管理费以及其他费用。这些费用稍微放松，就极易失控，因此要合理利用人力资源，避免人浮于事。行政办公用品，一律要有计划采购，一律要登卡使用。项目机构的设置要根据工程规模大小和工程难易程度，按照组织设计原则，因事设职、因职选人、各司其职、各负其责。同时也要控制业务招待费，根据工作制定招待标准并严格控制。 4、安全事故的预防及措施 安全工作要预防为主，消除事故隐患。不应把搞好安全生产单纯看作技术性工作，而必须从思想上、组织上、制度上、技术上采取相应的措施，综合治理才能奏效。首先，思想上要重视，尤其是项目部领导要重视，要纠正只管生产不管安全、只抓进度不抓安全、不出事故不抓安全的错误倾向；要加强对职工进行安全生产的思想教育，使每个职工牢固树立“安全第一”的思想。其次，建立健全安全生产规章制度，要建立安全生产责任制、各级领导的安全管理责任制和职工的安全操作责任制，真正做到“安全生产，人人有责”；要坚持安全生产检查制度，通过检查及时发现问题，堵塞事故漏洞；要坚持安全生产教育制度以及建立安全事故处理制度，事故发生后，应认真吸取教训，防止同类事故重复发生。此外，要制订切实可行的安全技术措施。 5、加强工程质量管理，控制质量成本 质量成本包括故障成本、预防成本、鉴定成本三部分。项目部一次性完成合格的建筑产品也是降低成本的重要环节，应把工程质量管理当作成本管理的重要内容来抓，在施工生产中严把质量关，从施工前的测量放样、施工中材料投入以及施工后工程质量养护等，都必须严格按工程质量要求作业，避免不必要的返工损失。 6、加强合同管理 项目施工合同管理就是应严格按照合同进行工程结算，特别是以分包工程为主的项目部，承包合同的工程价款应以重新编制的施工预算依据进行确定；另外，必须指定专人负责合同管理，除能够及时结算或者处理的事项外，其他的与外单位或个人的经济往来，技术、用工等事项，都必须签订正式的具有法律效力的合同，不得以口头形式约定。在合同履行过程中，要严格按照合同有关条款进行处理。 7、提高财务人员素质 财务部门是成本控制的重要组成部分，主要是通过审核各项费用的支出，平衡调度资金以及建立各项辅助记录和配合项目经理对各部门成本执行情况进行检查监督，对工程进行全方位的成本分析，并及时反馈到决策领导和部门，以便采取有效措施来纠正项目成本的偏差。作为企业只有不断深化财务管理体制的改革，突出成本管理的中心地位，进一步加强成本管理，实行全员、全过程、全方位的成本控制，才能不断适应市场竞争的形势，从而摆脱困境，实现成本控制的目标。 8、意外风险的控制。为防止不可抗力因素给工程带来意外损失，开工之初对工程项目进行财产及其他保险、对员工进行意外保险，遭到不可抗力时，及时向保险公司进行索赔，也能使工程成本损失降到最低。 （严力江）-----------------------------------------------------------------------------------------小议水利工程施工成本控制要点 在水利工程施工阶段成本控制管理过程中，机械设备使用费用控制主要体现在使用和管理环节，以下是一篇探究水利工程施工前成本控制管理的论文范文，供大家阅读借鉴。 【摘要】本文作者对水利工程施工全过程成本控制进行了分析探讨，提出了相应的控制要点。 【关键词】水利工程;施工成本;控制管理 1 水利工程施工前的成本控制管理 1 投标报价工作策划 施工单位在获得水利工程招标信息后，要对项目进行投标前评估，决定是否参与竞标。施工单位报价时，要结合当前市场价格状况和企业自身管理水平确定报价水平，不能过高也不能过低，这样才能提高中标率和确保中标后不会因为标价过低直接造成项目亏损。中标后，施工单位应对拟投入整个项目的人力、物力和财力等资源进行成本预测，对每个分部分项工程测算目标成本，作为现场项目经理部实施项目时成本控制的最高限额。 2 制订成本控制实施方案 项目经理作为项目施工实施第一责任人，应根据总部下达的目标成本，组织有关人员编制施工成本控制实施方案，明确各职能部门成本管理职责及各个主要管理人员成本管理岗位职责。进一步将分部分项工程目标成本分解为人工费、材料费、机械设备使用费、措施费和间接费等作为项目部可支配费用，同时，根据施工组织设计方案拟投入的资源情况测算出拟实际施工成本，保证拟实际施工成本小于可支配费用。对于超出的可支配费用的分部分项工程拟实际成本，项目部应分析超出原因并采取相应措施进行修改和费用总体平衡。项目部对那些易受外部因素影响导致成本波动较大的分部分项工程作为施工过程中重点监控对象，可考虑适当的不可预见费来弥补预亏。 3 应用先进技术 在保证水利工程的施工质量、安全和进度的基础上，使用水利工程领域的新技术、新设备，新材料、新工艺(以下简称“四新技术”)不仅能够有效提高施工质量和效率，还能降低施工成本。施工单位应发挥自身特长采用“四新技术”服务于项目施工，不断提高自身施工水平和管理水平，从而降低施工成本。建设单位也应对施工单位采用的“四新技术”并能够给项目带来经济和社会效益的予以支持，同时建议在施工合同中约定相应奖励条款。 4 正确处理安全、质量、进度和投资的关系 水利工程施工中安全、质量、进度和投资“四者”之间是既相互联系、又相互制约，既相互独立、又相互统一的关系。如何平衡这些关系需要建设单位、施工单位等各个参建单位的共同努力和利益平衡，若加大安全投入，相应地造成进度减缓、投资增加，但质量可能会下滑;加大质量投入，相应地造成进度慢、投资增加、但也会减少安全事故的发生;加快进度，相应地造成质量下滑、安全性降低、投资增加;控制投资，相应地工程安全性、工程质量和进度都会受到负面影响。因此不能单独去抓某方面工作而忽略其他方面工作，要得到项目建设的最佳结果，应做好各项控制工作，找到“四者”最佳效益交汇点，这也是项目参建各方管理者追求的目标。 2 施工中的成本控制管理 施工成本控制执行者是施工单位现场项目经理部，项目部应制订有效的成本控制管理实施细则对施工现场发生的各项成本费用进行管控，主要工作如下： 1 人工费控制 水利工程施工中的人工费一般占合同价款的15%～20%比例，项目部应依据成本控制实施方案中分解的人工费和人工耗量进行总量控制。项目部可自行组织企业职工成立承包小组，采用“基本工资+计件工资”酬薪分配模式，激励职工劳动生产积极性，体现多劳多得的原则。施工企业也可以通过竞标方式选择有实力、信誉好、长期合作的劳务协助队伍，采用劳务分包模式进行人工费管控。这个环节应严格控制辅助用工以及非生产用工的数量，确保人工费不突破目标成本。 2 材料费控制 在水利工程施工中，材料费一般占到合同价款的55%～65%比例，由此可知，材料费的重要性就不言而喻了。材料费控制宜遵循“量价分离”的原则，具体控制方法如下： 1 材料耗量控制 1 应以企业消耗定额作为材料消耗依据，实行限额领料和专人领用制度。材料应分期分批领用，超出限额的材料，领用单位必须说明原因经技术、预算和施工部门核实后，由主管生产经理批准后方可继续领料。 2 没有企业消耗定额的材料，应由技术、预算和施工部门参照以往项目耗用情况及行业定额，结合本项目施工内容和要求，测算材料耗量指标。超出消耗指标的材料由领用单位说明原因并经测算部门核实后，主管生产经理批准后方可继续领用。 3 对于周转性材料和低值易耗品，譬如模板、排架、管扣、电焊条、铁钉、铁丝等，可以按照实体工程量设定材料消耗指标。 2材料价格控制 水利工程材料价格一般包括材料原价、运杂费和采保费等组成。项目部应对主要材料建立最高采购控制价清单，作为材料采购限额指导价格。采购部门负责材料的询价、编制采购方案、签订采购合同、采购和价格控制工作。采购部门要实时掌握供货商、产品货源、市场价格、名称规格、供货能力、交货付款方式、质量保证等信息并建立相关信息台账供项目部评审和决策。采购人员也应经常深入施工现场，了解材料需求情况，根据需求缓急程度，合理安排采购，避免不必要的资金占用。大宗材料采购应采用招标形式选择供货商，坚持“质量好、价格低、数量足、供应及时、运距短、运费低”的原则确定材料供货商。 3 机械设备使用费控制 在水利工程施工阶段成本控制管理过程中，机械设备使用费用控制主要体现在使用和管理环节，应从做好以下几个方面工作：一、科学合理配置机械设备类型和数量，分批次组织进场，最大限度满足施工生产需要，避免机械设备闲置浪费;二、合理安排施工生产，统筹安排机械设备使用，提高机械设备使用率，避免出现怠工和窝工现象;三、做好机械设备维护、维修及保养工作，确保机械设备完好率;四、建立单台机械设备运行台账和费用核算，对于耗费高而生产效率低的机械设备要坚决清退或更换。 4 施工成本控制管理总结 水利工程竣工后，施工阶段成本控制管理工作逐渐接近尾声，施工单位应对投标报价、目标成本和实际成本进行对比，找出差异分析原因，总结项目成本控制管理经验，为完善企业消耗定额提供反馈，为类似项目目标成本提供借鉴，为新项目投标报价提供参考，从而逐步提高施工企业的施工成本控制管理水平和市场竞争力。 结束语 总而言之，随着不断发展的社会经济和数量不断增多的水利工程建设，在建筑市场竞争日益激烈的今天，如何在保证工程质量、安全、进度的前提下降低施工成本成为了施工企业参与市场竞争的核心任务。综上所述，施工成本控制管理作为水利工程施工一个重要组成部分，有助于提高企业建设项目的经济效益和社会效益[4]。因此，加强水利工程施工成本管理，直面施工阶段的成本控制管理存在的问题，积极寻找行之有效的管理方案来降低施工成本，不仅要注重施工成本的控制，还要兼顾工程质量、安全和进度等方面工作，适应水利工程项目的可持续发展要求，为水利工程施工开拓市场创造出良好的条件，真正实现水利工程施工阶段有效的成本控制管理。 参考文献 [1] 汪孝荣水利工程造价控制及管理措施的几点体会[J]北京农业2013，(30) [2] 吕荣水利工程施工阶段的造价控制分析[J]中国科技投资2012，(20) [3] 徐俊水利工程项目施工成本控制与管理优化研究[D]南昌大学， [4] 姜晓波水利工程施工成本控制及管理[J]中国新技术新产品，2010，(08) [5] 杨帆，王少兵，田新闻，胡东海浅析水利工程施工项目中的成本控制及管理技术[J] 科技与企业，2013，(04)
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也不一定，每个导师的要求不同，有的只要是上知网的期刊就行，有的则要求要是专业的期刊，所有最好还是发在专业相关的期刊上最好了，当然了，不这样其实也无所谓，因为研究生发表论文其实也是一个硬性的要求，好多导师只认你的有没有发论文到期
要还是不要？
《北欧福利国家》主要内容简介：北欧福利国家制度是北欧最鲜明的特色之一，这些福利国家成功地在经济发展与社会公正之间保持了相对平衡，并在国民的充分就业、社会保障、教育、平等、保护弱势群体等方面做得非常出色。它们的经验对许多国家具有重要的参考意义。《北欧福利国家》收录了十多位北欧国家从事福利国家研究的专家的论文，从政治学、社会学、历史学和经济学等多个视角。
西方各国自80年代以来所掀起的声势浩大的教育改革浪潮眼下还在持续进行。各国教育改革所要解决的问题既有不同点，也有共同之处，后者包括教育体制僵化，效率低下，质量不高等等，这就决定了它们所采取的改革措施具有某些一致性和相似性。其中为大多数国家所共同具备的一点，就是与过去相比，各级各类教育的市场化倾向和特征越来越明显，成为教育改革的一个突出现象。本文试图就此作一分析。 一、教育市场改革的由来背景在本世纪80年代之前相当长的时期里，即便是在西方发达国家这样市场化渗透到社会生活的各个领域，各种社会活动极具商业色彩的社会里，谈论教育的市场化应该说是没有什么市场的，引不起太多人的响应和赞同。从实践上看，几乎所有国家的政府都将教育当作一项公共的事业，把办教育作为政府天经地义的职责来看待。然后，近十几年来情况却发生很大的变化，各国政府虽未放弃自身对教育的职责，但教育的市场化已不再是什么新鲜的或敏感的话题，它已成为各国教育改革的一个重要内容。如果加以分析，这其中的原因是复杂多样的。 （一）主要的理论依据教育市场化的理论依据，可以追溯到17世纪英国自由主义经济学家霍斯和洛克的思想以及19世纪亚当斯密关于市场和政府作用的论述。但近年来教育市场化改革的理论的直接依据主要是来自战后西方一些著名经济学家有关理论。 美国当代著名经济学家、芝级哥大学教授、诺贝尔奖获得者弗里德曼（MiltonFriedman）因其地位和影响，被看作是教育市场化的代言人和重要代表人物。作为教育市场化的积极倡导者，早在1955年，他便发表了《政府在教育中的作用》一文，该论文后收入其1962年出版的《资本主义与自由》一书中。弗里德曼提出了如下主要观点。第一，上个世纪后半叶以来建立起来的公共教育制度是一种政府的垄断。由于对其缺乏必要的市场竞争的约束，无论从经济从社会还是从教育上看都是失败的，因为它导致效率低下，资源浪费。学校对学生，学生对自己的学习均不负责。要改变这种状况，通过以往的改革措施是无效的，唯一的出路是走市场化的条件。他分析说，使教育向市场化过渡，必须具备三个要素或条件：一是要在"消费者"（consumers）和"生产者"（producers）中形成市场观念；二是要形成取代免费集体服务的市场交换关系；三是建立起全国统一的生产者机构市场，在这个市场中所有的机构（无论私立还是公立的）均是独立的和竞争的企业，社会无论是对私立的还是公共的机构都应一视同仁。在他看来，只要通过适当的措施，这几个条件便可具备。第三，教育市场化改革的措施。在基础教育方面，他主张废除义务教育的立法。他虽不反对国家将公共资金用于教育事业，但认为形式加以改变，应从目前的对公立学校的直接补助改为由政府向学生家庭直接发放教育凭券（voucher）的办法。其基本的运行机制是：家长取得政府发放的教育凭券，其子女可借此进入经政府认可的学校就读，政府可借此来维护对教育的最低限度的资助。家长在为其子女作决定时可以进行自主的选择，只要进入政府认可的学校即可，而不必考虑是公立学校还是私立学校。政府的作用是确保学校维护最低的办学水准。在市场条件下，公立学校与私立学校处在相同的竞争位置，二者都只有在满足"消费者"需要的条件下才能获得生存与发展。在高等教育领域，他同样主张进行市场化的改革。认为无论是私立还是公立高等院校均应向学生全额收取学费。政府对公立院校的资助也必须采取教育凭券或贷款的形式，由学生自主地选择就读的院校，学生将来就业后归还所欠款项。 弗里德曼观点引起人们的关注，但在校长一段时间里并未被各国政府所接受。直到80年代末期，他的理论才开始广为流行，并对西方国家政府教育政策的制定产生影响。 教育市场化改革的另一积极鼓动者是著名经济学家海耶克（FAHayek）。他从60年代起便将经济学理论运用于教育领域，在西方国家有着广泛的影响。他认为，市场是教育活动的基础和依据，应将市场的竞争原则运用于教育领域。对学生进行选择的唯一途径是竞争和市场过程。正如西方学者所分析的那样，他所赞同的唯一的平等形式是市场公平（marketequity），即在教育市场中进行竞争的权利。而不平等是一种完全正常的社会现象，它是促进一个社会经济发展所不可或缺的。片面强调社会正义（SocialJustice）会促使人们对市场秩序发生怀疑并产生各种不切实际的期望。如果没有了竞争，整个社会的秩序就会受到威胁。他认为，不存在用以决定谁该接受进一步教育的所谓"公平"的教育依据。不必通过教育手段对学生进行选拔，因为影响学生学习成绩的因素不可能被充分认识。他反对社会上流行的观点，即应尽量使每个学生在教育上获得成功。他认为，政府绝不可以为所有有能力接受高等教育的人提供资助。多少人需接受高等教育完全是由市场来决定的。他还认为，国家对教育的投资规模不应受非经济的各种社会因素的影响，而完全应由教育投资的回报率来决定。所以，他不赞同那种认为应尽可能促使所有学生在学习上获得最大限度成功的观点。他指出，一个社会如果要从有限的教育投资中得到最大限度的回报，就应该将投资集中于少数尖子的高等教育。 在英国，教育市场化理论也十分活跃。早在1964年，英国经济学家皮科克（AlanPeacock）和怀斯曼（JackWiseman）也提出了不必由国家投资教育，而应通过给家长凭券、资助或贷款的方式在自由市场状态下进行自由选择的主张，这在60年代热衷于教育的民主化和机会均等的英国并未得到多数人的支持。在此后若干年间，持相同或相近看法的虽大有人在，但只是到了80年代中后期以来，随着社会客观环境的变化，市场化才开始受到许多人的推崇，人们开始将此当作教育改革的重要途径。 值得注意的是，进入80年代以来，主要西方国家中的社会政治思潮发生了较大的变化。突出的现象是以新保守主义（Neo-conservatism）和新自由主义（Neo-liberalism）为主要哲学体系所组成的"新右派"（NweRight）在社会政治思潮中占据了支配地位。在保守主义和新自由主义中，尤以后者强调鼓励开展竞争，允许个人进行自由选择，减少政府对社会部门的干预，加大市场化的力度，提高社会的总体效益。弗里德曼、海耶克等人所极力倡导的教育市场化的主张在当时的社会背景下并未引起人们的广泛关注。而在近年来却风行开来，不能不说与这种社会政治思潮的变化有直接的关系。 （二）经济因素的影响从经济的角度来分析，从50年代到70年代初，是西方国家经济发展最为迅速的时期。受经济快速发展的刺激、建设福利国家理念和对教育促进经济发展的功能的全新认识，在许多国家，无论是政府还是民间，均把公共资金用于教育看作是天经地义的事情，教育常常与医疗和生活保证等基本社会福利相提并论。各国政府纷纷加大对教育的投资力度。无论是从教育投资的总规模上看，还是从教育支出在国民生产总值和政府开支中所占的比例来看，均达到了历史的最高水平。这一时期各国公共教育获得了大量的资金。遗憾的是，这一黄金景象并没有持续太长时间。进入70年代后不久，在西方各国经济不景气的重击之下，西方各国的财政负担日趋沉重，各国政府对支付包括教育在内的各种庞大的公共开支感到力不从心。在这种情况下，削减教育经费便成为各国政府的普遍做法。于是，教育领域便呈一派萧条景象中。 在经合组织国家中，除少数几个外，政府对教育的投资在国内生产总值（GDP）中的比重均多年来呈逐年下降的趋势。如从1975年至1986年，在主要发达国家中，除挪威、瑞典和奥地利等少数几国外，大多数国家均呈下降趋势。丹麦从8%下降至5%，荷兰从1%下降至0%，加拿大从1%下降至5%，美国从4%下降至8%，日本从4%下降至0%，联邦德国从4%下降至2%，英国政府的教育开支在国民生产总值中比重也由1980年的6%下降到1986年的2%。各国教育经费减少的直接后果是造成教育投入不足，进而影响到教育量的发展和质的提高。 出于经济上的原因，各国政府开始寻求对策，以求得在不增加公共开支的情况下来维持和发展本国的教育事业。正是在这样一种经济环境下，教育市场成为一种选择。 （三）教育因素的影响从公私立学校的比较来看，公立学校处在较为不利的地位。这主要反映在以下几个方面。第一，从办学效率来看，显然各国公立中小学的办学条件，如生均经费、教师工资、班级规模和教学设备等诸多方面都得到极大改善，但效率普遍不高。例如，美国公立学校年生均经费由1960年的2035美元上升到1990年到5247美元（以1992年至1993年不变价格计算）。相比之下，私立学校的生均培养经费只有公立学校学生的50%-75%。据分析，造成这种状况的主要原因是私立学校建立起了较为完善的成本核算的机制，注重投入产出效益。第二，从办学的质量来看，近年来大量公私立学校学生学习成绩比较的研究表明，公立学校学生学习成绩从1961年至1991年一直呈下降趋势。1990年，约33%的公立学校学生参加了SAT测验，平均分为896；同年，私立学校67%学生参加此测试，平均分为932。反映社会公众对教育态度的盖洛普民意测验连续多年一直表明，大多数人对公立学校教育环境和教育效果开始使人们感到，在各种改革措施均难奏效的情况下，应该从体制上寻找原因。这使得不仅市场改革的鼓动者加大了声调，甚至连一些原先对市场改革持消极态度的人也改变看法，转而支持市场的改革措施。第三，公立学校逃学、暴力、吸毒等问题十分严重，教师士气低落，相比之下，大多数私立学校在教育质量上具备较高的水平，校园中也较少出现各种不良行为。例如，澳大利亚私立学校12年教育中的在学率平均为80%，而公立学校仅为30%。 因此，从教育体制内部两种类型学校的横向比较来看，对私立学校较为有利。一些人指出，私立学校之所以成功。关键之处在它是以市场化的公平竞争为发展动力的。而公立学校正是缺少这个。他们提出，保持教育制度和学校教育活力的最重要的因素就是竞争，这也是保证教育质量的重要前提和条件。对于广大消费者来说，竞争最为实际的意义在于，假如你对卖方－－某所学校提供的服务不满意，你可以选择为手段，选择另一所你所满意的学校。要竞争，就要形成开放的市场，这就要求不仅要打破公立学校对教育市场的垄断，在政策上将两种学校公平对待，而且要在公立学校系统内部引入市场竞争机制，对公立学校的办学体制进行改革。 二、教育市场化改革的途径和措施 在近年来西方国家教育改革过程中，以市场化为导向的特征日趋明显。从市场化所涉及的领域来看，在宏观上涉及到国家的体制，在微观上涉及到学校的运行机制。就这二者而言，各国均采取了不少改革措施，发生了较大的变化。就中小学领域而言，大致可以归纳为下述几个方面。 （一）改革公立学校的办学体制和模式在战后历次教育改革中，各国对公立中小学的办学体制少有触及。近年来，这种情况已经开始改变。一些国家开始探讨在不改变公立学校性质的情况下对其办学模式进行改革。如近年来英国许多公立中小学相继脱离地方教育当局的管辖，成为接受中央政府直接拨款的学校。这些学校获得了办学经费的管理权和使用权、人事权，比以往能够更加独立地进行管理和决策，并要在办学质量上达到规定的要求。一种有别于以往的新的公立学校办学体制正在英国形成。 在美国，各州也在不断探索如何改革公立学校的办学体制。80年代以来出现的学校有："选择性学校"（AlternativeSchool）、"有吸收力学校"（Magnerschool）和"二次机会学校"（SecondChanceSchool），其主要做法是对现有的公立中小学进行改造，学校通过与政府部门签订合同，订立招生、课程、办学质量和财务等方面的标准，来换取政府的办学经费。这样做的目的是促使中小学形成维持和提高办学质量的动力和机制。据统计，到1997年上半年，美国已有约30个州出现了特许学校，总数超出700所。这一新型学校的出现表明美国传统的公立学校的办学体制正在发生前所未有的变化。 （二）扩大家长和学生的教育选择权利从目前西方国家教育改革的实际来看，教育选择主要有两种形式。一种是将公立学校本身看作一个开放的系统，允许人们在公立学校系统内部，亦即不同公立学校之间进行选择，以改变长期以来学生及其家长在教育方面始终处于被动接受地位的不利状况，赋予他们主动的选择权利。在这方面，典型的有英国所实施的"入学开放"的入学新政策。根据这一政策，教育被看作是一个开放的市场，家庭是这个市场的消费者，家长可以根据学校的办学质量来为自己的子女选择学校就读，而不必受过去按片就近入学的限制。采取这一措施的根本目的是鼓励学校为了吸引学生而相互开展竞争，优胜劣汰，以提高教育的整体水平。近年来，美国的一些州也已相继采取了与此类似的允许家长在居住的地学区内或跨学区学校间为其子女自由选择学校就读的措施，前者叫做"区内选择方案"（Intradistr－ctpians），后者叫做"跨区选择方案"（Inter-districtplans）。这一做法目前有逐步推广的趋势。 另一种是更大范围的既可在不同的公立学校之间也可在公私立学校之间进行选择的做法。如英国在多年前就已经实施了"公助学额计划"，对选择私立学校就读的学生予以补助。在丹麦和荷兰等国，长期以来也一直存在允许学生在公立与私立学校之间进行选择的做法。美国一些地区在改革中也采取了为学生家庭发放教育券的方式，允许他们自由选择学校。1991年，美国出版了由查布（JEChubb）和莫（TMMoe）撰写的《政治、市场与美国学校》一书，引起美国教育界很大的反响。在这本书中，作者明确提出，在所有吸引人们注意的改革措施中，唯有符合市场规则的选择才能够解决美国的教育问题。 （三）完善中小学内部的管理机制80年代中期以来，无论是实行中央集权教育行政管理体制的国家，还是采取地方分权制的国家，都将扩大学校的办学自主权当作教育改革的一项重要措施。共同的做法是将许多原属于地方教育行政部门的权力直接下放到学校，给予学校更大更多的办学自主权。近年来一些国家纷纷推行的所谓"学校管理的地方化"（LocalManagementofSchools）的改革，就是一个例证。 在学校内部的管理方面，各国纷纷从改革学校运行机制入手，使之更为规范化和民主化。突出的措施是实行和完善学校董事会机制，并在学校董事会或管理委员会成员组织中规定了校长、教师、家长和社会人士组成比例，特别是扩大了家长和当地社区代表的比例，以使学校在办学的各个方面能够反映社会的要求。例如，在新西兰，不久前颁布的《教育法》所制定的教育改革的具体步骤中，就包括制定学校宪章，改革中小学的管理体制，扩大学校董事会在人财物各方面的权力，赋予家长更大的教育参与权与选择权。丹麦颁布了新的国民学校行政管理条例，强调发挥地方、社会团体、个人和家长的办学积极性和主动性，提出逐步下放教育管理权限，赋予学校董事会更大的办学自主权。瑞典政府也提出了加强义务教育的议案，其中的一项重要内容除了赋予学生及家长更大的责任和权力，使他们有更多的机会选择学校外，特别强调鼓励他们参与学校重大事务的决策。 与此同时，公立学校也出现了所谓的私有化或私营化的改革措施。这包括采用私立学校的管理手段，引入市场竞争机制，鼓励与工商企业的合作，等等。 （四）推动私立学校的发展教育的私有化（privatization）也是一个热门话题。但私有化又是一个较为复杂的概念，将私有化的概念运用到教育时尤为如此。对教育领域的私有化有着深入研究的普宁（RichardPring）教授提出了私有化的两种典型形式。一种是由私人出钱购买私立机构提供的教育服务。从实际情况看，这两种形式的私有化近年来已大量存在。 在教育领域私有化的影响下，西方许多国家私立中小学的比重均有所加大。80年代，美国私立中小学的数量增加了30%，达26800所，而同期公立学校数量却下降了3%，为83800所。1991年，美国出现了被媒体誉为历史上最为大胆的教育私有化计划，即以发明家爱迪生的名字命名的爱迪生计划（EdisonProject）。该计划原打算在1996年秋季前创办200所赢利性私立学校，到2010年招收200万名学生，但由于在经费的筹措等方面遇到困难而受挫。尽管这样，这反映出公立教育体制正面临前所未有的挑战。在澳大利亚，1981年至1991年，私立中小学学生数由占全部学生数的04%增至9%，而公立学校的学生数却由96%下降1%。这同样反映出学生由公立学校向私立学校的流动。俄罗斯在私有化运动的带动下也打破了原苏联国有化的单一办学模式，出现了大量的由社会团体、企业或个人兴办的中小学，正在形成公私立学校相互竞争、共同发展的机制。 （五）鼓励工商企业参与学校教育近年来，西方国家企业介入学校教育的程度和方式都有所变化，集中表现在企业开始广泛关注并直接介入学校教育的改革和运作。至1990年，美国企业界已发表了约300份关于美国教育的报告。美国政府同年发表的《美国2000年：教育战略》中也明确提出要发挥企业在教育中的重要作用。布什政府的最高教育助理不是教育专家，而是施乐公司前总裁大卫卡恩斯（DavidDearns）。一些地区也改变惯例，任命了企业经理担任教育行政部门的官员。在英国，不仅规定新设立的城市技术学校的董事会必须要有工商企业界的代表，而且许多原有的公立中小学都在董事会中安排了企业界的成员。这种参与有利于学校改进管理，提高效率。 企业介入教育还表现在为学校教育提供各种资助。据统计，美国公立中小学从工商企业获得的资助每年多达40亿美元，这还不包括各种奖学金、辅导等其他形式的资助。而高校所接受的资助更是中小学的5倍之多。 三、简略的分析 由上可见，在西方国家近年来的教育改革过程中，市场化倾向已变得越来越明显。那么，应如何看待这一现象呢？国外一些教育学者已就此展开讨论，从政治、经济和社会各个角度进行探讨，焦点主要集中在以下两个方面。 （一）国家的教育职能问题从教育发展的历史进程来看，国家承担起教育职能大致始于19世纪中后期。在这之前，国家的教育职能是极其有限的。从欧洲教育发展来看，教育由宗教化向世俗化过渡以及各国公共国民教育制度的建立，意味着国家教育职能的重大变化。在这之后，国民教育的义务性和中小学校教育的公立性便成为一种十分普遍的现象。国家承担教育的职能成为一种历史的必然。 国家教育职能的变化是与西方福利国家政策的改变相联系的。虽然教育不能与福利国家相提并论，但二者已具有十分密切的关系。推行福利国家政策是第二次世界大战后发达资本主义国家的一个普遍特征。所谓"福利国家"就是国家规定最低的住房、医疗、工资和教育等标准，通过高税收缩小贫富差别，从而最大限度地体现国家的社会服务职能。福利国家的理论基础是福利经济学，它认为资本主义生产的目的是寻求最大限度的社会福利。当社会中每个人的个人收入的效用总和达到最大值时，社会的经济福利也就达到最大值。由于存在着边际效应递减规律，国民收入的总量越多，分配越平均，则社会福利也就越大。因此，福利国家的主要内容就是国家干预国民收入的分配，使每一个公民能保证一定水准的社会福利。自英国工党政府于1948年首次宣布建成福利国家以后，发达资本主义国家纷纷效仿，70年代，所有西方发达国家被认为均已成为福利国家。 在西方福利国家的体制下，免费教育成为一项重要内容，其范围甚至从小学延伸到高等教育阶段。学生不仅免交学杂费，甚至连午餐和服装等也由国家提供。这就导致如上所述的国家财政不堪重负的现象。教育经费在绝大多数国家均成为严重困扰政府的一个问题。从现实来看，削减教育经费便成为一种必然。 随着教育市场化改革的深入，西方一些国家开始出现争论。争论的重点围绕两个方面，一是关于国家是否继续要维持其教育职能，一是国家如何来维持其教育职能。 强调国家必需具备教育职能的观点目前仍占居主导地位。赞同者指出，早在200多年前，古典自由主义代表人物亚当斯密在其《国富论》一书中为自由制度中的政府规定的三种职责中的第三种就是建立并维持某些公共设施和公共工程。对于这于职能，他特意做出解释："这类机关和工程，对于一个大社会当然是有很大利益的，但就其性质来说，若由个人或少数人办理，那所得利润决不可能偿其所费。所以这种事业不能期望个人或少数人出来创办维持。"亚当斯密的国家职能观在西方国家曾获得普遍的接受，将教育纳入了国家的第三种职能。贝特兰罗素把政府的职能划分为消极和积极的两个方面，前者包括防止个人的暴力行为，保护生命和财产，制定并实施刑法；后者主要指教育和经济两个方面。英国学者约翰斯顿（RJJohnston）总结了当代对国家职能的各种讨论，在他所列的六种国家职能中，就包括了"国家是经济文化教育上的投资"这一项。其实，在教育的作用不断被人们所认识的今天，要求一个国家的政府放弃其教育职能是不可思议的。主要的问题在于，国家应如何来行使其教育职能。与过去强调不断扩大教育职能不同的是，目前西方国家较流行的观点是认为应对国家的教育职能加以限制，不能无所不包，而应是最低限度的，属于非教育性的社会福利性补助应予以严格限制。 在如何维持教育职能的问题上，开始认识到国家的教育职能主要体现在要保证其公民接受教育的权利上，国家行使教育职能并不等于国家要介入学校的运作，这样才可避免由国家干预形成的各种福利性的教育措施所造成的巨大浪费。 如果说在普通教育阶段国家的教育职能还十分明确的话，在高等教育领域情况下则大不相同了，将高等教育看作完全是个人投资的观点已经十分流行，并开始反映在一些国家政府的教育政策中。根据英国著名教育学者斯科特（PeterScott）的分析，经过近年来的改革，国家与高等教育机构的关系发生了很大变化，英国、瑞典、荷兰和法国等国家已不再将高等教育看作是政府的完全职责，而是更多地看作是代表纳税人购买由高校所提供的教学、科研和咨询服务。而对于学生来说，接受高等教育是在为自己的将来进行必要的投资。 （二）关于平等与效率问题回顾战后西方国家教育发展的历程，可以清楚地看到，平等与效率一直是贯穿于西方国家教育中的一对矛盾。这一矛盾时而潜伏，时而爆发，时而缓和，时而加剧。但总的来看，这一矛盾一直未能得到较好的解决。 战后西方国家政府的教育政策，是与各国社会政治环境相联系的。战后西方国家普遍经历了民主化的社会思潮。这种思潮在教育上的集中反映便是将教育机会均等看作是制定教育政策的出发点和归宿。在把教育看作是促进社会平等，弥合阶级鸿沟的工具，还是个人的消费手段问题上，明显倾向于前者，这就导致欧洲国家在60年代中后期出现了大范围波及众多国家的中等教育体制改革的浪潮。各国纷纷改革导致学生过早分流的中等教育体质，推行中等教育的综合化，使中等教育面向大众，而不是少数尖子生。私立学校在这种社会背景下被看作是保守的，阻碍了教育机会均等的实现，造成了新的社会不平等。所以，私立学校政策一直是各国的一个重要的政治问题，不断引发党派和社会公众的争论。
一、社会保险法与劳动法的关系 （一）黄越钦教授关于劳动法与社会法关系的分析 已故黄越钦教授系我国台湾地区著名法学家，他对推动台湾地区劳工法、社会法进步发挥了继上世纪史尚宽教授之后承上启下的作用。黄程贯教授、郭明政教授等皆是其学生，先行教育，之后任大法官。黄教授留学于奥地利，对于奥地利、德国法制有着精深研究，他所处的时代已是社会法大有发展的年代。在他的鼓动之下，黄程贯教授、郭明政教授赴德学习、研究劳动法和社会法，后两位在我国台湾地区劳动法与社会法研究及立法中所发挥的作用为学界公认。黄越钦教授专门研究劳动法，对于社会法亦有相当研究。其在大陆地区发行的《劳动法新论》对于推动大陆地区劳动法进步起到了不可替代的作用。黄越钦教授对于劳动法与社会法的关系进行了深入探讨，其中对社会法的关注几乎全部集中于社会保险法。其中观点如下： 1．劳动法与社会法的并存关系。所列事例为劳工保险中职业灾害保险医疗给付与全民健康保险给付。失业保险给付与资遣费的给付都呈现并存状态。 2．社会法取代劳动法的关系。他认为：“所谓取代关系指，原属劳动法范围之内容，由社会法取代，其中最重要的关键在1952年国际劳工组织的社会安全最低基准公约，将劳资冲突中的重要内容改以保险之方式替代……”，[1]尤其是人民年金取代退休金制度。[2] 3．社会法优先于劳动法的关系。职业灾害保险责任优先于雇主责任。 4．劳动法与社会法的互补关系。他认为：“不论失业或退休，均对劳动者之经济生活造成重大影响，为维持劳动者之基本生活水准，遂有令雇主支付资遣费及退休金之制度。惟或因要件不符或因雇无资力，并非所有劳动者均能受惠，而开办失业保险以补其不足。”[3] 5．劳动法与社会法的竞合关系。劳保职灾医疗给付与健保医疗给付，可选择适用。 劳动法向社会法的过渡关系。退休金、劳保老年给付、人民年金将逐步过渡。[4] 黄越钦教授所指社会法系德国法中的社会法，一般包含社会保险、社会救助、社会福利与社会补偿制度，台湾地区袭用德国法概念，与中国大陆地区社会保障法概念略同。事实上，社会法与劳动法的关系集中体现在劳动法与社会保险法的关系上。 （二）中国大陆的实践 1．实在法体现。中国大陆地区自社会主义改造完成后，劳动法失去了存在的社会土壤。即便是改革开放初期，劳动法亦仅仅是名词而已。但是，企业劳动关系的变迁，使消失多年的劳动法概念逐渐成为实在法。自上世纪80年代后众多劳动法规的颁布到1994年劳动法的出台，中国劳动法逐渐增多和成熟。1986年颁布实施的《国营企业实行劳动合同制暂行规定》第四章“在职和待业期间的待遇”和第五章“退休养老期间的待遇”已经涉及到了社会保险概念和制度建构思路。该行政法规中已经使用了“社会保险专门机构”概念。《国营企业实行劳动合同制暂行规定》的实施应当是劳动力市场化的里程碑，亦是中国劳动法制恢复的起点。劳动合同是雇佣劳动的法律形式，劳动合同制度的建立与社会保险制度的建立几乎同时起步，中国特色非常鲜明。可以说，劳动法律规范和社会保险法律规范杂揉在一体中，更准确地说，当时的社会保险实质上是针对劳工保险。1994年7月5日，《劳动法》颁布，该法第十章“社会保险”就社会保险的种类、基本内容作出了原则性规定，在《劳动法》中规定社会保险专章。笔者推测，当初人们对劳动法与社会保险法之间到底关系如何并不清晰，但有一点是共同的：都以保护劳动者利益为出发点。 本世纪以来，“社会保障”概念逐渐成型，之前的“劳动法”渐成“劳动和社会保障法”，劳动法与社会保障法在越来越多的实在法颁布后已经开始逐步分离，尤其是2007年《劳动合同法》的颁布和2010年《社会保险法》的颁布，使得过去将“社会保险”规范认定为劳动法律规范的认识逐渐得到矫正，更多的人感知劳动法与社会保险法的差异与区别。 2．学界状态。在我国，社会保障概念至1998年劳动和社会保障部成立后偶有提及，但大学课堂上尚无“社会保障法”课程。而讲授劳动法的教师大部分也将“社会保险”作为劳动法课程的内容。劳动法学领域研究，不仅落后于雇佣劳动实践，亦落后于立法展开，当初讲授劳动法课程时将社会保险作为内容几乎没有异议。 2006年之后，中国法学会社会法学研究会成立，该研究会主要以高校劳动法和社会保障师资为班底，已经出现了侧重，即有的老师相对专注于劳动法，有的老师则专注于社会保障法。但是，劳动法和社会保障法学者队伍并未分野。不像有些发达国家和地区的学界，该领域的学者队伍已经在分列而立，彼此有联系但相对独立。目前，大部分学者已经意识到劳动法与社会保险法的差异。不过，系统性地阐释两类不同法律规范异同的研究成果几乎未见。 （三）劳动法与社会保险法异同点与未来趋势 一般来讲，先有劳动法，后有社会保险法。从时间节点上看，劳动法应当是历史两百年以上的法律制度，而社会保险法历史不过百余年。劳动法的产生是调整劳资关系的需要和结果，或者说，劳动法的功能和作用就是在劳资之间进行平衡，因劳资关系之强弱变更而由不同力度之劳动法调整。社会保险法的产生是在劳资关系调整遇到僵局之后的结果，劳资关系的调整在劳资关系不能维系或劳资关系中断后陷入了僵局。例如劳动者年老、疾病、职业伤害、生育等情况下劳资关系终止后，劳动法已经难以“再”发挥作用。换言之，当劳动者不再是劳动者的时候，当事人已经不成其为劳动法上的当事人。这些退出工作岗位的劳动者需要有另外法律制度的庇护。 2．劳动法的给付为私法上的给付，而社会保险法为公法上的给付。在不少学者的认知中，劳动法属于私法，或者说是私法的特别法，这种认知是从给付的当事人角度的判断，即雇主对于雇员的工资给付，属于私法上的给付。不过，我们认为劳动法并非完整意义上的私法，它仅从给付角度具备上述性质，大量的劳动基准，尤其是职业安全卫生制度大部分属于公法规范。社会保险法的给付全部为公法上的给付，保险人为公法上的主体，保险给付对象—被保险人为自然人。自然人一般先覆盖劳工阶层，之后覆盖其他社会群体。 皆属于社会政策导向的产物，皆针对劳工问题，皆属于社会立法的范畴。“劳动法与社会法为20世纪以来所成长的两大法域，其发达与整个人类历史进程有密不可分的关系，也刻画出意识形态对法制的深远影响。”[5]劳动法调整的社会关系常常被称作是劳动关系，而劳动关系的形成集中体现在工业革命后形成的产业雇佣劳动，形成于劳资对立统一的展开，并成为社会问题中心点的劳动问题。“劳动问题是工业革命后所形成的新课题，也是近两百年来世界上最大的一个社会问题。英国人瓦特发明蒸汽机作为生产动力之后，劳动者原来是生产工具的主人，现在变成了工具的附庸，有钱的资本家可以买工具建工厂大量生产坐在家里发财，无钱的劳动者只好受雇于开工厂的资本家每日赚取微薄的工资以维持生活，从此劳动者与生产工具的所有权分离，资本家与劳动者的阶级对立，利益难以协调，问题日益严重。此一问题，随着工业化的扩展，由英国扩及欧洲、美洲、澳洲，乃至于亚非拉丁美洲，成为世界性的社会问题。”[6]劳动法的产生与发展体现在所调整的社会关系—劳资关系永恒不变的话题，任何工业化国家和地区都无一例外地演绎着社会存在与法律建构的整体，即劳动关系的生成与调整劳动关系的劳动法的产生与发展。而这一进程深刻反映了公共政策或社会政策导向，如同其他法律门类必然存在相应的政策一样，劳工政策是重要的社会政策。劳动立法亦是重要的社会立法之一。社会保险法产生之初即以保劳工之险为使命，至今，社会保险中相当部分仍以职业人群为保险对象，体现着一个国家和地区劳工政策的动向，体现着一个国家和地区社会政策动向。可以这样讲，社会保险法制较为完备的国家和地区，其社会主义特征突出、整体或团体主义色彩鲜明；而社会保险法制建构不够齐整的国家和地区，其资本主义特征突出，自由主义或个体主义色彩鲜明。该法同样深刻地反映了当地劳工政策和社会政策动向。 4．两类法律的未来。劳动法产生两百多年来，人类在该领域的耕耘与拓展已取得了辉煌成就，在劳动契约制度，劳动基准，例如工作时间、职业安全卫生、团体协议与团体交涉，乃至劳动争议处理制度等领域已经有了相当多的积累。一些人类争取的目标早已实现，例如缩短工作时间与降低劳动强度皆已成为事实，在欧美国家，劳动法已经转战于“体面劳动”。所以，学界对于劳动法与社会法一直存在此消彼长的判断。可以这样讲，劳动法领域的问题越来越“传统”，新出现的问题或非常态性问题则成为学界的热点，成为法制的关切。例如，近年来以劳动派遣为代表的非典型雇佣成为劳动法研究的新宠。未来，随着科技进步和信息技术、智能科技的推展，人类劳动方式将发生天翻地覆的变化，劳动法的式微是不可抗拒的潮流。当然，劳动法所扮演的角色将逐步走向“高端”，更多的“白领”成为工厂法时代的劳工，不待时日，教科文卫体人员将逐渐成为“劳工”。毫无疑问，未来的法律属于社会法，社会保险法制是其中典型，换言之，未来社会，劳动人群的缩减，社会闲杂的增长；生产性人员的缩减，服务与娱乐性人员的增长将是发展趋势，可能他（她）不创造财富，但是，他（她）创造社会。在这样的社会变迁中，“吃闲饭”者的增长将是长期趋势，而创造“吃闲饭”的法律制度中，社会保险法制即是其一。曾经，老年年金保险法制专为职业人群而设，没有工作便没有年金，没有工作便没有退休金；如今，一些国家和地区在职业人群社会保险逐步完善的基础上，拓展了国民年金制度，即没有工作的人同样可以参加老年年金保险，这些人当达到相应的法定要件之后一样可以申领类似“退休金”性的养老金。 社会保险法制产生仅百余年时间，加上各国国家和地区因经济社会发展阶段的差异，该领域的起点和状态亦相差悬殊。我国尚处于“社会主义初级阶段”，社会保险法制当然处于初级阶段，更准确地说，该领域法制尚处于萌芽阶段。我国社会保险法的未来肯定是发展的未来。 二、社会保险法与其他门类法律制度之间的关系 （一）社会保险法与宪法的关系 宪法是国家的根本法，一般规定人民的基本权利和国家组织架构和国家安全事务。人民基本权利的内涵与外延因不同的历史阶段有所差异有所侧重，在封建压迫的年代，追求自由与解放乃是资产阶级革命的目标和动力，自由权、平等权自然而然成为宪法所确定的公民的基本权利。而社会发展至自由得到保障，机会平等大致实现，亦即平等权、自由权得到保障的情形后，结果的不平等导致社会扭曲而产生出弱势族群时，因其国民身份而产生的生存权利成为宪法关注的热点。我国学界已经开始探讨社会权利，开始使用“社会保险权”概念。[7]但是，这样的抽象权利究竟是否是定型的基本权利并未有共同的认知。德国社会法的法制建构堪为楷模，其宪法确立了“社会法治国”原则，旨在保障人民的基本生存权利。但是，“德国基本法、联邦宪法法院以及学说文献向来否定人民依据宪法享有向国家请求给付的社会基本权，基本法即明确放弃魏玛宪法具体罗列社会权的规范方式，而以‘社会法治国’（sozialer rechtsstaat）的概念作抽象规范，学者均认为其所表彰的社会国原则属于‘国家目标设定’（ Staatszielbestimmung ），其具体落实完全交由立法者因应社会条件的变迁以及新兴社会问题的兴起随时采取适当措施，以确保社会政策的弹性调整空间”[8]。上述分析表明，即便是德国这样社会法治国原则得以确立的国家，社会保险权亦不可直接成为向国家和社会申请给付的积极权利，社会保险所生的各类给付请求权须以社会经济条件为基础所创制的具体法律制度为依据而展开。尽管不承认社会基本权的存在，但德国宪法所确立社会法治国原则的推行，对于德国社会法的完善，尤其是社会法的实施形成了强力支撑。 《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”从上述我国《宪法》规定来分析，“有从国家和社会获得物质帮助的权利”亦如德国“社会法治国”原则或理念一样，该权利不可能成为具体、积极的请求权利，《宪法》所规定的上述权利须结合《宪法》第45条后款规定的具体内容和制度，即社会保险、社会救济、医疗卫生、军人抚恤残疾人劳动与生活、教育保障等制度建构，推演而成具体法律制度中的具体权利和积极权利。“社会保险”制度是我国宪法所确立的社会制度、经济制度和法律制度，我国社会保险法的开启与构建须依据《宪法》的规定循序渐进。宪法与社会保险法之间的关系，如同宪法与其他法律制度一样，没有宪法便没有社会保险法，没有宪法的规定便无从展开社会保险制度创制。随着我国宪法的实施呼声日高，宪法渐人人心，尤其是我国改革开放30多年来所累积的社会发展红利，人们不可能忘却《宪法》第45条。当然，从近10年来我国城乡养老、医疗、社会救助（低保）制度的生动实践，我国《宪法》所确立的“原则性”规定一样会丰富我国宪法的基本权利内涵，人民生存生活的基本保障终将成为积极权利。社会保险法上的权利至为复杂，因其所处的不同保险种类而产生不同的权利，例如在老年年金保险制度中，凡是达到法定要件的当事人即可请领老年年金，换言之，在中国，养老保险制度逐渐生成法律制度之后，尤其是宪法保障此等制度运行之后，当事人即可主张退休金请求权（退休人员）。利益的存在在于权利的维护，而权利的存在必依法律创制权利为前提。尽管现阶段我国《宪法》第45条所规定的权利存在一定程度上的“虚幻”，并且，我国宪法解释在宪法的实施环节上存在相当短板，但是，必须相信，没有宪法所确立的权利，社会保险法将无从展开。况且，我国本就是缺乏法治传统和法治基因的国度，如果不依赖宪法对社会保险制度固本，那么，我国社会保险制度法治化则有可能反复；不依赖宪法所确立制度的源流，社会保险制度永远属于“改革”中的制度，永远停留在政策的层面。因此，宪法关于社会保险制度等社会基本权利的创制，“就是企图将既有宪法自由权的‘给付权’功能扩大，或是将与社会安全相关的条款纳人基本权利规范之中，而使其能够具有‘受益权’的功能。如此一来，人民不仅在社会基本权遭受侵害时得以提起救济，甚至在政府怠于立法或行政作为时，也可据以要求公权力采取一定的积极作为”[9]。随着中国经济建设和社会建设事业的逐步推进，随着人民生活期待值和获得感逐渐成为政府的工作重点，社会基本权利的创制，以及宪法权利将更加明晰。 （二）社会保险法与行政法的关系 社会保险法具有社会行政法属性，属于公法范畴。但是，社会保险法亦有自身的理论体系和制度实施体系，近年来，学界存在“统一公法”的探讨，[10]但这种“统一”的方法、路径尚不清晰。笔者认为，医学分科越分越细说明医疗事业在进步，如停留在中医或西医的简单分类，医生为万能医生时，其能力肯定有所限制。法学如同医学，分门别类越细，立法才能越科学，法律实施才能更加人性而非任性。社会保险法尽管属于社会行政法，其所反映的乃是法律属性，而法律制度则与行政法有相当不同。从我国法律制度的分门，以及参照其他国家法律制度分门的经验，社会保险法归入社会法序列。社会保险法的行政法属性旨在与私法分开。“德国联邦社会法院前任院长Georg Wannagat将社会保险定义为：‘由国家依据自治行政原则所组织的公法上的强制保险，保护劳动大众在遭遇因工作能力丧失、失业及死亡时所可能带来的危害’，这一定义明确地描述社会保险的特性，并且划分其与一般私法保险的异同。”[11]一个国家社会保险法律制度的建构须依据自身条件而展开，换言之，社会保险存在不同险种与项目，哪些能够展开，哪些应该展开，须依据法律规定。“德国联邦社会法典第一篇第四条赋予社会法确立健康保险、看护保险、失业保险、意外灾害保险及退休金保险的责任，并藉由必要的措施来保护、维持、改善及重建人民的健康及工作能力，并提供在疾病、怀孕、丧失工作能力及老年的经济保障。”[12]德国社会法不仅编纂了社会法典，而且创制了社会法院体系，以保障人民相关权利的实现。当然，在德国，亦有学者对于社会法院、税法法院等专业行政法院的负面学说，但是，社会法院的存在便是社会法不同于一般行政法的最有力佐证，而德国法院体制中，行政法院则是完整体系的司法体制，亦说明了社会法与行政法的差异。 依据我国《社会保险法》的规定，我国目前开办养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险及生育保险等五个种类的社会保险项目，这些保险项目的开办是社会保险经办机构依法经办社会保险业务的范围。社会保险法之所以为行政给付法，关键在于其保险人的特殊性上，“国家于社会保险中与依据社会法而产生的作为义务，率皆由公法上的行政组织予以实现，例如：社会保险人根据德国社会法典第四篇（社会保险通则）第二十九条第一项为具有公法上义务的公法人”[13]。我国的社会保险经办机构在法律制度上尚未“正名”，尚属于归类性、定义性的名称，并非人格性名称，未来社会保险法制完善之后，社会保险经办机构将直接称呼为“某省某市社会保险局”或“某省某市医疗保险局”，并且，该机构将独立起草完整的组织法，负有相应的法律职责，承担相应的权能。而且，现今所有社会保险经办机构皆定性为“事业单位”，并非政府授权组织或法律授权的专业行政组织。以笔者观点，该机构应当为专业性、独立性、服务性行政组织，而不应是什么事业单位。从现实法律实践看，目前唯一展开的社会保险司法实践，就是工伤认定行政诉讼，工伤认定工作在地方实践中，就是行政机关（认定机构）和工伤保险经办机构一体两面，两者往往是一套人马，两块牌子，于此，人民法院受理、审理工伤认定诉讼案件亦列入行政诉讼案件。 从工伤保险司法展开的实践看，“统一公法学”思维并非有效，甚至出现了“业余”现象。毕竟行政事务包罗万象，而行政行为当然亦分一般行政行为与专业行政行为。对部分专业行政行为必然有其程序上的特殊要求。最近，我国成立了知识产权法院。其实早年在北京等地就存在独立的知识产权审判庭，就是因应知识产权的专业性。从德国社会法院建构经验看，我国庞杂的社会事务，几乎大部分业务将其托付于各级信访部门，这不是法治思维和法治方式的体现。我国现实生活中，社会保险、社会救助、社会补偿、社会福利等各类请求尚未形成法律上的请求权，单单一项社会保险法制，列定养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，如果皆能畅通诉讼渠道，目前的行政诉讼即将瘫痪。[14]于此，专业性的社会行政法庭建构和专业性的法官将因应此等社会难题，亦是我国法院和法官在社会保险法领域不再“业余”，社会治理不再脱离法治的核心所在。因此，社会保险法属于社会行政法，但是社会保险法绝非一般行政法，以一般的行政行为的当与不当来判解此等社会难题，只能说中国法制尚且幼稚。 目前，我国社会保险法的调整方法与一般行政法调整方法无异，皆为行政复议程序和行政诉讼程序。是否证实了社会保险法就是行政法门类中一个分支？我们认为，法律的调整方法肯定有趋同或竞合可能，但由此判断社会保险法就是行政法的构成显然过于简单。如果说德国社会法院法所形成的社会法领域的独特司法体制乃是因应事物规律的模板，其他国家和地区在处理社会保障争议的程序设计中，多有特殊的、反映该领域专业的专门程序前置。我国台湾地区就劳工保险争议专门颁布“劳工保险争议事项审议办法”，并设置争议审议委员会。日本处理社会保险争议时，专门设置社会保险审查官和社会保险审查会制度，[15]专业性地处理社会保险争议。从我国社会保险争议处理的实践看，法院目前展开的社会保险争议诉讼，以工伤保险争议为例，几乎全部集中于工伤认定诉讼上，保险缴费争议、保险给付争议尚未达至诉讼。因此，社会保险法系行政给付法，具有行政法属性，但其法律门类划分上属于社会法或社会保障法。 （三）社会保险法与民法、商法的关系 不同的法律门类扮演着不同的角色，发挥着不同的功能。民法，亦称私法，侧重于保护“私人”利益或“个体”利益，相对而言，法律价值偏斜于自由与个体权利的维护。“私法”的理解大概是从个体权利保护视角的一种法律价值观。不过，法律制度从来不是属于私人的，法律制度的构建总体上都是出于公共利益和社会秩序的维护，即使是民法，一样也是“大家”的法律，其社会公平公正一样需要考量，毕竟公平是两端的，没有绝对的“私法”存在。“民法传统上以个人权利为本位，对于组织团体、社会等任何集体及其利益均持怀疑和警惕的态度，强调人人生来平等，享有平等的能力和自由……它在微观经济领域内有很大的激励、动员作用，能够调动个人暨个体的积极、主动性和创造精神，保护社会个体利益，促进社会主义市场经济发展。但是对于国民经济整体和运行的全过程而言，个人权利本位却有着相当的局限性。”[16]社会保险法系通过引进保险技术、保障社会成员，尤其是弱势成员生存权利的法律制度，属于二次分配的法律再造，一定程度上存在“劫富济贫”的因素，客观上存在不生病的人为生病的人“埋单”的事实，自然存在着所谓的社会本位倾向，存在着以整体利益偏斜的法律价值。因此，社会保险法律制度自然考量整体利益和整体秩序的要素大于私法。曾经一度存在着私法向社会法过渡的提法，亦曾有夸大社会法功能，认定民法属于“传统”法律的观念，但是都存在着一定的偏差。应当说，民法所确立的是物权、债权、人身权、亲属权、人格权等一系列权利保障的法律制度，该法律制度过去是主干法律制度，今后亦是主干法律制度。而社会法所确立的社会保险、社会救济、社会补偿、社会福利等法律制度系人类发明的新型法律制度，该类法律制度19世纪中期前不曾存在，20世纪逐渐发展，未来肯定属于大有作为的法律制度，随着科技进步、社会生产越来越发达，社会中越来越多的“闲人”将参与到社会财富的分配进程中，社会法所发挥的作用越来越大。社会保险法与民法之间不存在法律制度的新旧与替代之说，他们都是法律体系中的重要成分。 社会保险法与民法上的相关制度具有密切的联系，法律制度之间不可能出现完全隔绝的法律门类，止痛药不仅能够止胃痛，而且可以止牙痛。民法上的主体制度对于社会保障制度有着天然的联系，比如，其他国家和地区已经将身份证号码与社会保障号码达成一致，我国即将实施这一浩大工程。民法上的亲属制度、婚姻制度（配偶制度）、继承制度对于社会保险法律制度实施乃是基础性保障，比如，工伤保险工亡职工的“供养亲属”、遗属津贴中的遗属范围、养老金分割中配偶的相关请求权，[17]民法上的相关制度对于社会保险法的实施具有基础性的支撑作用，另，社会保险权利的实现离不开相关义务的履行，其中，当事人个人身份信息的采集乃是社会保险法律制度运行的保障，然而，如何在个人信息采集过程中保护当事人个人信息不被泄露，如何保护隐私权，这些问题都是一体中的问题。当然，社会保险法制完善的国家和地区，私权保护才能切实到位，社会才会安定，人们才能追求“恒产”，如果贫富过于悬殊，社会弱势族群整日衣不蔽体、食不果腹，民法上的权利，尤其是基础性的物权是无法得到有效保护的。 社会保险法与属于商法门类的商业保险法除去法律技术上的趋同之外，亦有功能上的互补，都属于“补救”类型的法律。社会保险法与商法上的商事登记制度密切联系，一个没有良好商事登记的国度不可能有完善的社会保险制度运作。近年来，我国社会保险法上出现了“非法用工单位”，该类雇主是无法参保，而且是逃避参保的，从商法视角，所谓的“非法用工单位”亦是非法经营单位，也是不经商事登记的单位。换言之，没有商事登记，便没有社会保险登记。此外，公司是现代型经营主体，它的许多制度，例如财务制度、工资制度都与社会保险制度密不可分，没有公司财务便没有社会保险财务。任何法律门类不可能独立存在，它都与其他法律制度密不可分。
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