改革开放以来中国工会推进集体协商制度建设的回顾与前瞻

随着劳动关系矛盾的凸显，有关集体协商的研究不断增多，但以工会推进集体协商为主题开展的研究却还很少，尤其是几乎还没有学者从历史角度对改革开放40年中国工会推进集体协商制度建设（指制度的健全完善和实施）进行过深入研究。比如，改革开放40年中国工会在推进集体协商制度建设中究竟承担了怎样的角色，中国工会推进集体协商制度建设面临哪些制约因素，在全面深化改革新形势下中国工会推进集体协商制度建设的着力点或者说未来取向是什么？还有待进行研究。这对于更好发挥中国工会在推进集体协商制度建设方面的重要作用，构建新时代中国特色和谐劳动关系具有一定参考价值。

一、改革开放40年中国工会推进集体协商制度建设的历程分析

改革开放40年来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，为适应协调市场化劳动关系的现实需要，中国集体协商制度也获得了重生并得到了不断发展。在这个过程中，中国工会发挥了重要作用。大致看，中国工会推进集体协商制度建设的历程可分为四个阶段:

第一阶段：从1978年到1991年

1978年召开的十一届三中全会，做出了实行改革开放的重大决策，党和国家工作重心开始转向经济建设。在这一背景下，中国工会开始利用各种机会和场合，主张恢复推行集体协商制度。1979年召开的全国总工会九届二次执委扩大会议呼吁在全民所有制企业恢复开展集体协商。1980年7月，全国总工会党组在给中央的工作汇报提纲中提出，“集体合同是把发展生产与改善生活紧密结合的很好形式”，因而“建议在企业中普遍推行集体合同制度”。[1]事实上，当时有些企业已经恢复实行了集体协商制度，如大连轧钢厂。全国总工会党组的这个建议就是在总结这些企业经验基础上提出来的。1983年10月，中国工会十大提出“基层工会要通过职工代表大会做出具体决议，或者代表职工同行政方面签订集体合同等方式，统筹安排发展生产和改善生活问题”。[2]这次大会通过的《中国工会章程》第二十六条还明确规定，基层工会有权同企事业单位行政部门签订集体合同。

1984年10月，中共十二届三中全会召开，标志着中国进入了全面经济体制改革阶段。不久，政治体制改革也开始兴起。在这些因素的共同促进下，全国总工会也开始研究工会改革问题。1988年10月，全国总工会十届六次执委会议通过了《工会改革的基本设想》（以下简称《设想》），明确提出“在企业中，要大力推行由工会代表职工与厂长签订集体合同的制度，把实现企业的生产经营目标和增加职工收入、改善劳动条件、增进职工福利等要求和措施具体化、契约化。”[3]《设想》并非全国总工会的独家意图，事先是经请示中共中央并取得其同意的，其实也反映了中共中央的基本设想。紧接着召开的中国工会十一大再次强调要在企业实行集体合同制度。由于工会改革本身就是国家政治体制改革的一部分，随着1989年6月以后国家政治体制改革基本停滞，《设想》基本上也就偃旗息鼓了。不过，中国集体协商制度建设却并没有因此而止步。

这一时期集体协商制度尚处于恢复试行阶段，真正实行这项制度的企业还很少。需要指出的是，20世纪80年代后期一些地区国有企业开始实行共保合同制度。但是，共保合同与世界上市场经济国家通用的集体合同相比都有很大差异。[4]随着《劳动法》的实施，共保合同就逐步向规范的集体合同过渡。

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第二阶段：从1992年到1999年

1992年4月，第二部《工会法》颁布。该法第十八条规定：“工会可以代表职工与企业、事业单位行政方面签订集体合同。”这就为工会开展集体协商提供了法律依据。不过，由于当时还没有明确提出要建立社会主义市场经济体制，因而这部法律难免带有诸多计划经济色彩。1992年10月，中共十四大明确提出要建立社会主义市场经济体制。与之相适应，1994年《劳动法》颁布，对集体协商制度作了更为具体的规定。这两部法律的颁布，标志着中国集体协商制度正式确立。紧接着，原劳动部颁布了《集体合同规定》并开始选择部分地区非国有企业进行集体协商试点。有了明确的法律依据，中国工会对集体协商制度实施更为积极。1994年12月召开的全国总工会十二届二次执委会议明确提出“贯彻实施《劳动法》要确立以签订集体合同为重点的工作路子，并做好前期基础性工作。”[5]150此后，时任全国总工会主席尉健行多次强调，贯彻实施《劳动法》的“牛鼻子”就是抓集体合同。[5]193、236、257这也说明中国工会开始以开展集体协商作为维护职工权益的重要手段。为此，全国总工会先后下发了5个指导性文件，对工会集体协商工作进行了初步规范。

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在全面深化改革新形势下，围绕去“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”等脱离群众现象，2015年11月全国总工会制订了《改革试点方案》并经中央全面深化改革领导小组审议通过。2016年，全国总工会在机构调整中将原集体合同部与原保障工作部合并组成了新的权益保障部，运行了14年的集体合同部不复存在。对此，全国总工会领导认为，这一举措实现了内容与手段的有机统一，“强化了工会维护职工权益的职能”。②全国总工会副主席焦开河在2017年10月召开的全国工会集体协商工作会上指出，“新成立了权益保障部，实现了劳动就业、收入分配、社会保障、后勤福利、劳动安全等职工劳动经济权益的内容与维护职工权益的手段的有机统一，强化了工会维护职工权益的职能。”不过，也有不少从事集体协商工作的地方工会干部认为，这种合并是弱化集体协商工作的体现。中国工会深化集体协商工作仍在进行之中，不知其最终实际效果如何，但从目前情况来看，要想达到“不断提升集体协商质量”的目的，还有很长的路要走。全国总工会领导也坦承，部分工会还存在着“重建制、轻实效”等问题。③全国总工会副主席焦开河在2017年10月召开的全国工会集体协商工作会上指出，“督查发现，部分工会存在着‘重建制、轻实效’，职工参与率、知晓率、满意率不高等问题。”

2007年，《劳动合同法》颁布，首次对劳动安全卫生、女职工权益保护、工资调整机制等专项集体合同和县级以下区域内开展行业性区域性集体合同做出法律规定。全国总工会抓住贯彻实施《劳动合同法》的有利时机，先后下发3个指导性文件，并召开了3个全国工会工资集体协商工作经验交流会或现场会。不过，由于认识不到位等原因，在一些地方，工会并没有集中力量向维护职工权益倾斜，工会集体协商工作出现了一定程度的曲折反复，甚至停滞不前。[6]11由于国际金融危机等因素叠加影响，2010年前后，全国出现了不少影响较大的集体停工事件，中国工会被推向了风口浪尖。正是在这一背景下，2010年7月，全国总工会旗帜鲜明地提出了“两个普遍”，将集体协商工作摆上了全会重中之中的位置。②“两个普遍”是“依法推动企业普遍建立工会组织，依法推动企业普遍开展工资集体协商”的简称，是由时任中央政治局委员、全国总工会主席王兆国代表党中央在2010年7月召开的全国总工会十五届四次执委会议上提出来的。为此，全国总工会连续制发了《2011—2013年深入推进工资集体协商工作规划》（以下简称“三年规划”）等4个指导性文件，先后召开了3个全国工会集体协商工作经验交流会或推进会，特别是从2012年起连续三年专门下发考核办法，对省级总工会推进工资集体协商工作进行考核。

在这一阶段，集体协商制度得到了法律的正式确认，全国报送劳动行政部门的集体合同数逐年增加，由1996年底的6.9万份增加到1999年底的19.4万份，涉及职工增加到5980万人。①根据国家人力资源和社会保障部网站·政务公开·数字人社·统计公报栏公布的《1996年度劳动事业发展公报》、《1999年度劳动和社会保障事业发展统计公报》相关数据整理获得。不过，总体来看，集体协商制度处于试点推广阶段，还很不规范。

中共十八届三中全会吹响了全面深化改革的号角，明确提出要“完善企业工资集体协商制度”。相对中共十八大首次提出要“推行企业工资集体协商制度”而言，“完善企业工资集体协商制度”的要求显然更高。这就要求中国工会在扩大集体协商覆盖面的基础上，着力向提高集体协商质量转变。为此，全国总工会先后于2014年3月和4月下发了两个旨在推动集体协商提质增效的文件，对2014—2018年集体协商工作进行全面部署。2014年4月，全国总工会还联合人社部等部门制定了推进实施集体合同制度“攻坚计划”。这3个文件虽然侧重点有所不同，但其精神实质和工作目标是基本一致的，都是着眼于巩固集体协商建制成果，进一步提升集体协商质量，从而达到“完善企业工资集体协商制度”的目的。这一努力方向无疑是正确的。

第四阶段：从2014年至今

计算机网络主要是通过不同的节点来对信息进行接收与反馈，在这个过程中很可能因为系统等一些漏洞而感染上计算机病毒。一旦计算机病毒入侵到系统内就会在短时间内快速增长和再生，因此病毒的破坏性是不可估量的。在生活中所使用的各种存储介质也很可能是病毒的传播者。计算机病毒的破坏功能主要是能够对计算机资源进行深层次的破坏，可能会对用户产生极大的威胁。一旦计算机被感染病毒之后它的工作效率就会大大的下降，在一些严重的情况下，计算机上的数据和文件也可能会丢失，也可能会造成严重的后果，给用户带来不可估量的损失。

在各级工会的共同努力下，工会集体协商工作呈现出前所未有的新变化，工资开始成为集体协商的重点，行业集体协商也进展较快。截至2013年底，全国签订集体合同242万份，比2010年增长了72.0%；覆盖企业632.9万家，比2010年增长了159.6%；覆盖职工2.87亿人，比2010年增长了55.7%。签订工资专项集体合同129.8万份，比2010年增长了113.3%；覆盖企业364.4万家，比2010年增长了226.6%；覆盖职工1.64亿人，比2010年增长了116.5%。①根据全国总工会研究室，2010—2013年《中国工会组织和工会工作发展状况统计公报》整理获得。2014年召开的全国工会集体协商工作会议指出，“三年规划”确定的“2013年底实现已建工会组织的企业工资集体协商建制率达到80%”的目标任务顺利完成。[7]全国总工会推进“两个普遍”的工作，在维护劳动者合法权益、构建集体劳动关系架构等方面都发挥了积极作用。不过，同时也存在着严重的指标化、数字化和形式化等问题。[8]

2000年11月，为专门规范工资集体协商，原劳保部发布《工资集体协商试行办法》。2001年，“生不逢时”的第二部《工会法》进行了重新修订。新《工会法》明确规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”，并从法律上进一步明确集体协商是工会履行其基本职责的重要手段。为此，全国总工会还于2002年专门成立了负责此项工作的集体合同部。2003年12月，全国总工会十四届三次主席团(扩大)会议对工会履行基本职责进行高度概括，明确提出“组织起来、切实维权”的工会工作方针，为工会主动开展集体协商提供了重要遵循。

第三阶段：从2000年到2013年

从以上分析可以看出，中国工会是集体协商制度建设的主要推动者。从早在改革开放之初的1979年全国总工会就率先呼吁恢复开展集体协商到随后十几年利用各种场合和机会积极主张开展集体协商，从推动《劳动法》《工会法》《劳动合同法》等相关法律法规的出台到推动这些法律法规的贯彻实施，从联合人社部等部门下发相关文件到单独下发相关文件，从经常召开集体协商工作会议到对集体协商工作进行考核，都充分体现了中国工会对集体协商制度建设的主要推动作用。例如，仅最近20年全国总工会单独就集体协商工作发文就达10多个。虽然不像政府文件那样具有强制性，但由于上下级工会之间是领导与被领导的关系，因而这些文件在工会组织系统内部具有较强的权威性和指导性。这一系列文件的制发也表明全国总工会对集体协商制度建设重视程度之高。事实上，各地出现的一批行业集体协商典型基本上都是工会力推的结果。例如，曾经在全国产生强烈反响的2011年武汉餐饮行业工资集体协商，甚至突破了《劳动合同法》第五十三条“在县级以下区域内”订立行业性集体合同的规定，将集体协商提升到副省级城市层面，并得到了中央领导的肯定性批示。这次行业工资集体协商还入选中央电视台“中国年鉴·2011‘十大事件’”[9]。工会推进集体协商决心之大、力度之强、影响之广由此也可见一斑。

二、中国工会推进集体协商制度建设的制约因素

尽管改革开放以来中国工会对推进集体协商制度建设付出了积极努力，而且也取得了一定成效，但是这项制度在维护职工合法权益、协调劳动关系中的作用还远远没有发挥到位。其中一个重要原因就是中国工会推进集体协商制度建设还面临诸多制约因素。这既有内部的也有外部的，既有主观的也有客观的。

就外部制约因素而言，主要包括法律法规不健全、政府作用发挥不到位、社会各界思想认识不到位等方面。法律法规不健全主要体现在《劳动法》《工会法》等现有相关法律存在刚性不足、可操作性不强、法律责任不够明确等问题，工会开展集体协商缺乏一部专门法律作为支撑。政府作用发挥不到位主要体现在政府该提供的制度或者服务没有提供到位，比如政府制定的规则、发布的相关信息不能满足集体协商需要等。社会各界思想认识不到位主要体现在社会各界对集体协商还有不同程度的误解，比如有的雇主认为开展集体协商会提高生产成本，甚至会影响自己的经营自主权；有的地方党政领导担心开展集体协商会唤醒职工的维权意识，从而诱发劳动关系矛盾。这些都是阻碍工会推进集体协商制度建设的外部制约因素。

不过，从根本上来说，中国工会推进集体协商制度建设的最大制约因素并不是来自外部，而是来自内部。[6]14这主要体现在现行工会组织体制难以适应集体协商需要。一是存在“机关化、行政化、贵族化、娱乐化”现象。这些现象的核心是脱离职工群众。事实上，以往中国工会三次大改革都没有很好地解决这一问题。[10]在许多职工心目中，各级总工会就是一个“衙门”。其工作人员都拥有行政级别，都是参公人员；工作方法上习惯于下任务、定指标，以会议落实会议、以文件落实文件，导致与社会现实脱节。虽然集体协商工作很重要，但是工会的力量投入与其重要程度存在着“体制性脱节”，即工会的力量投入与集体协商工作不配套。[6]15二是企业工会组织势弱。有效开展集体协商的前提就是劳资双方地位要大致对等、力量要大致均衡。只有这样，才能谈出有效率的集体合同。但长期以来，“资强劳弱”一直普遍存在，尤其在企业层面，工会组织明显处于弱势地位，很难形成有效的协商力量。自从“两个普遍”以来，各地纷纷加大了工会组建力度，但大都采取“先建制、后规范”的工作思路，造成一些企业建会程序不规范，选举不民主，慢慢演变成了“有建制、无规范”：工会组织的代表性不强，有的成了“老板工会”“牌子工会”“空壳工会”。这样的企业工会组织，显然很难承担起有效开展集体协商的重任。三是行业工会组织缺失。一方面是在一些产业特色明显的地方还没有组建行业工会组织，即应建未建；另一方面是即使组建了行业工会组织，但同地方工会组织的关系没有理顺清楚，导致这些行业工会组织往往没有固定经费、没有办公场所、没有专职工作人员，很难有效发挥作用。如果自身这些问题得不到有效解决，哪怕旗帜再鲜明，口号再响亮，文件发得再多，中国工会深化集体协商工作也难免陷于空洞的境地。

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三、中国工会推进集体协商制度建设的未来取向

在当下中国，改革开放已经走过40年历程，市场化改革正继续向纵深推进。中共十九大报告强调，要“加快完善社会主义市场经济体制”。但只要发展市场经济，劳动关系矛盾就不可避免。而且随着改革开放的进一步深入，各种新经济、新产业、新业态将层出不穷，新的就业形式将大量涌现，劳动关系将进入更为复杂的时代。这就更加需要建立健全集体协商制度来平衡劳动关系双方的利益关系，将劳动关系矛盾化解在萌芽、解决在企业内部。这是发展社会主义市场经济的必然选择。从这个角度来说，集体协商制度是发展社会主义市场经济的内在规律性要求。中国集体协商制度是在改革开放大背景下伴随着社会主义市场经济体制的建立而产生的，也必然会随着社会主义市场经济体制的健全完善而趋于成熟。不过，这将是一个漫长而曲折的过程，需要破解的难题有很多。作为集体协商制度建设的主要推动者，中国工会责任重大，任务艰巨。

这就需要中国工会继续推动政府更好地发挥其作用，并坚持不懈呼吁推动集体协商专门立法。不过，由于最大制约因素来自内部，因而中国工会未来在集体协商制度建设中的着力点还得从加强自身建设入手。尽管全国总工会自2015年就开始进行改革试点并于2016年完成了机构调整，但改革永远在路上。具体来看，需要从以下方面着力：一是完善工作运行机制。进一步统一工会内部思想认识，真正将集体协商工作作为履行维护职工合法权益这一基本职责的“牛鼻子”工程来推动，切实优化整合工会内部资源，加强维权工作部门建设，加大对这项工作的人力、物力、财力投入力度，并将工作重心向基层一线倾斜。二是推进企业工会组织改革。企业是劳动关系的基本单元。企业工会组织要想成为有力量的集体协商主体，那它必须由职工选举产生，并且对职工负责。这就需要规范企业工会组织选举制度，突出选举过程中会员的主体地位，切实增强企业工会组织的代表性和独立性，使之能承担起同雇主开展集体协商的重任。至于一些地方工会组织通过社会化招聘等形式，建立职业化工会干部队伍，以保持企业工会的独立性，这种做法并不恰当。虽然它能使企业工会组织在集体协商时能获得与雇主相对平等的地位，但很容易进一步强化地方工会组织的机关化、行政化倾向，不利于保持和增强工会的群众性。作为群团组织，工会的力量来源于职工的支持和认可。这种职业化工会干部在摆脱雇主束缚的同时，也切断了它与职工之间的天然联系。尤其需要注意的是，基于劳资自治原则，企业内部劳动关系问题最好由企业自身妥善解决，若过多依赖外部职业化工会干部来参与或主导企业具体集体协商过程，反而容易使本属于企业内部的劳动关系问题“外部化”，形成社会不稳定因素。三是加强行业工会组织建设。这是开展行业集体协商的重要前提。这就需要进一步明确行业工会性质，理顺同地方工会组织的关系，并健全行业工会组织体系。至于在推进行业集体协商过程中，由于一时难以建立健全行业工会组织，一些地方工会组织就采取“上代下”的方式即由上级工会组织代表行业工会组织同雇主组织开展行业集体协商，这有其合理性。但只是“权宜之计”，不可能所有行业集体协商都得依靠“上代下”来解决，而且这种方式也很容易强化上级工会组织的机关化、行政化倾向。从根本上来说，开展行业集体协商还需从健全行业工会组织着力。

参考文献

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