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财政保障与区域基本公共服务供给——以皖江城市带为例

更新时间:2009-03-28

“固国之本,在于惠民生”,发展经济的最终目的在于造福民众。自2010年皖江城市带成为承接产业转移示范区建设纳入国家发展战略以来,其经济总量呈现出骄人的增长态势,但区域经济发展差距依旧存在,地区间基本公共服务供给失衡并未得以化解,不同辖区民众享有基本公共服务的机会和水平也并不均等。为引领区域经济良性发展,皖江城市带将改善基本公共服务供给作为未来发展的一个新方向。既然基本公共服务供给已成为皖江城市带下一阶段的新目标,那么在实践中其表现又当如何呢?区域基本公共服务供给究竟是怎样的局面,其影响因素又是什么,提高区域基本公共服务供给水平的路径将从何突破,将是本文的研究内容和逻辑脉络。

皖江城市带基本公共服务供给现状

随着社会经济的转型发展,各级地方政府的施政目标之一就是提供均衡有效的基本公共服务,回应辖区民众对日益增长的基本公共服务的多元需求。尽管皖江城市带的经济总量持续不断攀升,但区域内基本公共服务供给水平却依旧不尽人意,实现基本公共服务均等化的目标依然任重道远。

(一)财政能力参差不齐

在目前的财政分级体制下,民众享受的诸如义务教育、基本社会保障、公共卫生和就业等基本公共服务主要是由各级地方政府提供的,因此地方政府的财政能力就成为衡量基本公共服务供给水平的客观指标。通过对皖江城市带2016年各地区生产总值及财政收支情况分析(表1),我们可知皖江城市带2016年地区生产总值是16326.9亿元,人均地区生产总值是5.22万元,财政收入平均为317.50亿元,可支配的财政支出平均为309.73亿元。

根据表中的数据还可以得知,合肥市2016年的GDP在整个皖江城市带遥遥领先。与金安区和舒城县相比,合肥市的地区生产总值超出其高达5928.7亿元,相差18倍,并且其他县市的人均地区生产总值也无法与之比肩;从财政收支情况来看,合肥的财政收入比金安区和舒城县多1081.8亿元,相差竟然超过34.5倍,金安区和舒城县的财政支出比合肥市少780.15亿元,相差10.79倍。通过鲜明的数字比较可以清晰地看出,无论是地区生产总值还是财政收支状况,从总体来说,皖江城市带经济力量雄厚,仔细探究就会发现不同县市的财政状况相差悬殊,各地区财政能力参差不齐,这无疑将会影响到不同地区基本公共服务的供给水平。

 

1 2016年皖江城市带地区生产总值及财政收支情况

  

城市项目 合肥芜湖马鞍山铜陵安庆池州滁州宣城金安区舒城县地区生产总值(亿元)6274.32699.441493.76957.31531.2544.71422.81057.8345.6人均生产总值(万元)8.017.376.566.003.333.803.534.074.3财政收入(亿元)1114.11512.30222.75153.8267.695.8256.4202.432.3财政支出(亿元)859.85409.44213.7151.1337.1147334.9254.879.7

数据来源:皖江城市带2016年各城市国民经济和社会发展统计公报,其中金安区和舒城县属于六安市,为了方便统计,把两者数据进行了合并.

(二)财政支出结构畸形

地方政府的财政状况是影响辖区基本公共服务供给的重要物质基础。作为基本公共服务供给的重要责任主体,地方政府的财政支出结构也是另一个影响因素。那么,在各自有限的财力约束下,皖江城市带地方政府的财政支出结构怎么样呢?

3)将原有的药剂塑料管改为钢管,减弱草酸、TL-1和P86对管道的腐蚀作用,在配制TL-1的搅拌桶上加装盖板,防止蒸汽和粉尘对人体的危害。

 

2 2016年皖江城市带部分地区财政支出结构情况表 (单位:亿元)

  

项目城市 财政支出教育支出社会保障和就业支出医疗卫生支出基础设施投资支出合肥859.85---1124.76芜湖409.4458.5142.7132.48444.46滁州334.955.638.736.6-马鞍山213.732.3420.56-246.7铜陵151.110.631.211.6260.7

数据来源:皖江城市带部分地区2016年各地国民经济和社会发展统计公报;符号“—”表示查找不到相应数据.

1项来自于15个皮肤癌中心的回顾性研究报道了496例使用帕博利珠单抗或纳武利尤单抗治疗转移性黑色素瘤患者的ir-AE,1例87岁男性患者前期患有进行性肌痛,使用纳武利尤单抗治疗期间出现了无预兆症状的心脏骤停,左室造影显示左心室功能呈现中度下降[20],与Takotsubo心肌病表现相似[21],特征在于没有冠状动脉疾病的左室功能障碍。

本研究是利用弹幕软件在课堂中测试学生参与度,弹幕软件是华中科技大学微弹幕团队开发的微弹幕V1.9.0,有PC端和微信客户端。

 

3 芜湖市2011-2016年基本公共服务支出情况 (单位:亿元)

  

项目年份 财政支出教育支出医疗卫生支出社会保障和就业支出2011238.1835.6615.6422.682012302.2149.1719.8526.652013319.6350.7421.6431.092014346.6550.8928.5933.182015393.6757.753137.82016409.4458.5132.4842.71

数据来源:芜湖市2011-2016年国民经济和社会发展统计公报.

(三)基本公共服务供给地区差距缩小

通过滁州市基本公共服务支出情况可知,随着历年财政实力的日益增强,对基本公共服务的支出也同步提高。2011年滁州市的三项基本公共服务支出比芜湖市少8.14亿元,到2016年这一差距缩小到2.8亿元,而同期芜湖市的财政支出比滁州市高出74.54亿元,由此可见,随着滁州市可支配财力的不断提高,基本公共服务支出份额逐年加大,与芜湖市基本公共服务供给差距逐渐缩小。

透过芜湖市基本公共服务供给情况可知(表3),2011年芜湖的财政支出是238.18亿元,教育、医疗卫生、社会保障和就业三项基本公共服务支出73.98亿元;到2016年芜湖市财政支出达到409.44亿元,其中教育、医疗卫生、社会保障和就业一共支出133.7亿元。随着可支配财政能力的提高,地方政府对基本公共服务的支出逐年增加,基本公共服务支出占财政支出的比例平均稳定在32%左右,财政支出偏离基本公共服务供给的情形依旧。

 

4 滁州市2011-2016年基本公共服务支出情况 (单位:亿元)

  

项目年份 财政支出教育支出医疗卫生支出社会保障和就业支出2011183.029.2917.0019.552012230.7838.0926.2023.242013250.1340.0927.5027.402014268.441.631.829.82015302.648.236.237.52016334.955.636.638.7

数据来源:滁州市2011-2016年国民经济和社会发展统计公报.

通过以上分析可知,地方政府的财政能力和财政支出偏好是导致皖江城市带基本公共服务供给不足的两大因素,那么在区域内不同市县之间,基本公共服务供给水平又将呈现怎样的结果呢?

影响皖江城市带基本公共服务供给的因素分析

近些年来,刺激地方政府大力发展本辖区经济的动力是我国实施的财政分权化改革,这项体制安排使地方政府享有一定的受制度保证的财政收入剩余索取权和财政支出的控制权,从而更加强化地方政府的财政激励[1],极大地鼓舞了各地方政府大力发展本地区经济的热情。 在相同激励条件下,驱使各地方政府促进本地区经济增长还受到辖区内资源禀赋状况的先天制约,合肥市处于皖江城市带的中心位置,又是安徽省的省会城市,区位优势明显,经济基础优良,2016年合肥市的地区生产总值和财政收入远远超过皖江城市带的其他县市,其经济得以持续高速增长。而池州和宣城等市由于受到初始脆弱的经济生态环境影响,造成本辖区经济发展水平的落后,从而拉大了与合肥市之间的财政实力。财政分权模式的政策安排诱使地方政府大力发展本辖区的经济,经济发展水平的地区差异造成了可支配财政能力的巨大差距,从而影响区域基本公共服务的供给水平。

(一)经济发展水平的地区差异

结合上述实证探究可以发现,不同地方政府具有客观约束的财政能力和带有主观选择的财政支出结构是影响皖江城市带基本公共服务供给水平的主要因素,那么该如何解释这种现象呢?

(二)地方政府政绩考核方式扭曲

皖江城市带在实现区域经济持续增长的同时,带来的却是基本公共服务供给水平的低下,这显然违背了中共十八大报告提出的要在2020年总体实现基本公共服务均等化的政策目标。在创建公共服务型政府过程中,提高区域基本公共服务供给是各级政府的应有之义。

透过表2中有限的数据发现,皖江城市带地方政府的财政支出结构比较畸形。合肥是该区域中经济实力最强的,2016年合肥市财政支出859.85亿元,比上年增长11.3%,城市基础设施投资1124.76亿元,增长21.1%。虽然教育、医疗卫生、社会保障和就业等基本公共服务支出没有确切的数值,但是通过比较基础设施投资支出数据就可窥探地方政府的财政支出偏好,即地方政府对基本公共服务投入严重不足。马鞍山和铜陵同样可以通过比较基础设施投资支出来体现地方政府对基本公共服务的供给力度。芜湖市2016年财政支出409.44亿元,比上年增长4.0%;医疗卫生支出32.48亿元,增长4.7%;社会保障和就业支出42.71亿元,增长13.0%;教育支出58.51亿元,增长1.3%。城市基础设施投资444.46亿元,同比增长28.3%。2016年滁州市财政支出334.9亿元,其中医疗卫生支出36.6亿元,社会保障和就业支出38.7亿元,教育支出55.6亿元。即使没有基础设施投资的相关数据,同样可以印证上述结论。通过皖江城市带部分县市的财政支出结构数据分析,可以清晰地看出地方政府的财政支出偏好严重扭曲,即过分地偏向于基础设施建设,从而导致基本公共服务供给的严重不足。

(三)地方政府财权与事权不对称

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理论上认为财政分权可以有效激励地方政府展开竞争,关注辖区内民众需求偏好,增加基本公共服务的有效供给。然而在财政分权条件下,如若地方政府的财政压力仍然存在,即使将地方官员的绩效考核转为基本公共服务导向,很可能也不会改变地方政府偏向基础设施投资的财政支出结构。[3]财政分权化模式确立以来,中央政府给予地方的事权逐渐增多,在包括基本公共服务等方面事权不断下放给地方政府的同时,财权却在持续向中央集中,为了减轻地方政府在教育、医疗卫生、社会保障等方面的支出负担,中央政府也通过财政转移支付方式适当增加了地方的财权。但从总体来看,下划的财权跟不上事权变化的形势,这种财权与事权的不对称给地方政府带来了巨大的财政压力,不得不依靠扩大基础设施投资进行缓解。透过皖江城市带不同地区基本公共服务的供给水平可知,随着经济总量的不断提高,地方政府的财政支出也显著上升,尽管对教育、医疗卫生、社会保障与就业等基本公共服务的支出也有所增加,但在支出结构上并不被地方政府所重视。

提高区域基本公共服务供给的路径选择

在财政能力的客观制约下,基本公共服务供给还取决于地方政府的财政支出偏好,政绩考核方式的扭曲是地方政府对这一偏好的最佳注解。伴随财政分权体制改革的是中央政府的政治集权化,对于地方官员的考核与晋升,中央政府具有绝对的权威。在以经济绩效为核心的晋升考核面前,地方官员受财政激励和政治激励的双重驱使,为加快本辖区经济发展而展开标尺竞争[2]。为了追求任期内经济增长,各地方政府争相调整财政支出结构,将有限的财政过多地用于短期内有利于政绩提升的基础设施建设方面,从而导致民生领域中教育、医疗卫生和社会保障等基本公共服务供给严重不足的事实。从皖江城市带不同城市的财政支出结构来看,在地方政府各自有 限的财力状况下,基于GDP竞争导向的财政支出结构均偏重于经济增长效应明显的基础设施投资。值得注意的是财政支出偏好的扭曲程度并不相同,合肥市地方政府拥有更强的经济增长动机,更加重视经济增长见效快的基础设施投资。在以经济增长为指标的政绩考核下,地方政府财政支出结构的差异使得皖江城市带的基本公共服务供给更加不足。

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(一)大力发展区域经济

在目前形势下,地方政府依然是基本公共服务的主要供给力量,拥有坚实雄厚的财政实力是提高基本公共服务供给水平的物质基础。皖江城市带必须要坚持不懈地发展区域经济,实现地区经济的高水平发展,所以刺激地方政府官员为经济增长而竞争的财政分权模式也要一以贯之。皖江城市带在承接长江三角洲产业转移过程中,各地区要优势互补、互惠互利,打破行政区域界限,在各城市之间实现资源的优化配置,调整区域产业结构,按照区域相对优势来规划各城市产业分工,提升皖江城市带的整体竞争力,在地区内部达成“多赢”格局,优化创新思维,尽力培育经济高速增长的新动力,加快创新发展,争取使科技创新成为新的“发动机”,在供给侧结构性改革进程中尽可能实现弯道超车。另外,皖江城市带也要进行经济增长方式的转变,不以单纯GDP增长论英雄,在区域经济持续健康发展的同时,将更多的地方财政用于基本公共服务领域支出,回应辖区内民众的基本公共服务需求,共享经济发展成果。

(二)重建地方政府的激励机制

在财政分权模式下,中央政府为地方官员设计的为经济增长而竞争的政绩考核制度,其结果是各地方政府狂热偏向于基础设施投资,极大限度地挤占了基本公共服务的应有供给,这表明中国式分权下地方政府的绩效考核政策设计存在严重缺陷。因此,皖江城市带必须大力推行政府转变价值理念,要求各级地方政府将重心放在基本公共服务上,实现由生产型政府向服务型政府过渡。改革地方政府政绩考核方式,在保证适度财政分权的条件下,将地方政府间的竞争从单纯的增长导向转为基本公共服务导向,构建合理有效的地方政府绩效激励机制。在政绩考核中,逐步弱化经济增长指标权重,不断增加教育、医疗卫生、社会保障与就业等基本公共服务指标的考核,引导地方政府调整财政支出结构。另一方面,地方政府的主要职责就是回应并满足辖区民众的基本公共服务需求,辖区内民众对地方政府提供的基本公共服务水平最有发言权,因此可以考虑增加区域居民对地方官员的评价要素,将中央政府“自上而下”的考核与辖区民众“自下而上”的考核有机结合,共同作为官员晋升的主要依据,以此促进皖江城市带地方政府高效优质地加大对区域基本公共服务的供给力度。

(三)优化财政转移支付制度

财权与事权的不对称影响了地方政府对基本公共服务的供给水平,作为一项重要的政策工具,合理规范的财政转移支付制度可以有效地帮助中央政府化解地方的财政压力。因此,必须理顺中央和地方之间的财权与事权关系,进一步优化财政转移支付制度,保证地方政府财权与事权相匹配,促进其对基本公共服务供给的激励。在财政转移支付制度设计时,要做到均等与激励的权衡。在均等方面,要确保转移支付资金使得皖江城市带具有实现基本公共服务均等化的财政能力;在激励方面,引导地方政府将转移支付资金投入到基本公共服务领域,提升地方政府对基本公共服务的供给意愿。[4]为此,中央和地方要将彼此财权和事权的合理边界进行清晰地划分,确保财政转移支付的结构优化,通过转移支付方式引导财政专项资金的最佳使用。在资金配置上,要避免平均主义倾向,防止出现逆向激励效果,保证皖江城市带有均等化的财政能力提供基本公共服务。同时,还要构建皖江城市带的财政转移支付资金绩效评价体系,实行官员问责制,确保财政转移支付资金对地方政府的基本公共服务供给具有良好的激励效果。

(四)创新基本公共服务供给模式

随着社会经济的发展,民众对基本公共服务需求多样化的日益增加也对地方政府的财政能力提出了巨大的挑战。在利益主体日益多元化和社会力量不断壮大的情况下,基本公共服务的关键已不再是谁提供了服务,而是以何种方式及方式组合,确保基本公共服务供给的有效和有益。[5]为了提供更加优质高效、方便快捷的基本公共服务,皖江城市带的地方政府必须转变理念,动员社会力量参与,推进基本公共服务供给体制创新,满足区域民众的多样化需求。为实现基本公共服务供给主体的多元化,采取政府向社会力量购买基本公共服务就是一种全新的尝试,为此,皖江城市带地方政府要进行严密的顶层设计,在辖区内基本公共服务安排上,做好基本公共服务供给的掌舵者角色,做到既不缺位,又不错位和越位。首先要营造良好的社会氛围,通过制度和政策优惠培育和发展社会组织,使其不断壮大,具备承接政府向其购买基本公共服务的资质和能力。其次地方政府要保证在基本公共服务供给中的财政责任,在向社会力量购买基本公共服务时,引入竞争机制,择优而选,提高供给效率。最后要完善基本公共服务的绩效评估机制,努力提高政府的监管能力,确保政府向社会力量购买基本公共服务的可持续性,确保效率和公平双重目标的实现。

[参考文献]

[1] 官永彬.区域基本公共服务差距生成的制度逻辑[J].中共南京市委党校学报,2013,(1):38-43.

[2] 傅勇,张晏.中国式分权与财政支出结构偏向:为增长而竞争的代价[J].管理世界,2007,(3):4-12.

[3] 杨天宇,荣雨菲.分税制改革与中国地方政府的基础设施投资偏好——基于财政激励假说的实证分析[J].经济理论与经济管理,2016,(2):59-70.

[4] 谢芬,肖育才.财政分权、地方政府行为与基本公共服务均等化[J].财政研究,2013,(11):2-6.

[5] 陈娟.双向互动:公共服务供给主体的角色定位与路径选择[J].中共福建省委党校学报,2012,(2):53-59.

 
杜莹莹
《内蒙古财经大学学报》2018年第02期文献

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