PPP模式在新型城镇化融资中的实施和运用——赤曹线滦县至青坨营段工程项目案例分析

一、新型城镇化建设的现状

《国家新型城镇化规划(2014-2020)》指出“城镇化对于全面建成小康社会、加快社会主义现代化建设、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义”。我国的城镇数量从1978年的193个增加到2016年的657个，建制镇从1978年的2173个增加到2016年的20883个，城镇化率从1978年的17.9%，增加到2016年的57.35%，预计2020年城镇化率将提高到60%。依据“若瑟姆曲线”、城镇化率在60%-70%之间，社会将进入城镇化建设的高速发展阶段。在这一阶段，大量的农村人口进入到城镇，对城镇的基础设施、公共服务、公共用品产生了巨大的需求，因此需要大量的资金投入。

智慧停车系统接入物联网平台系统主要有两种模式：⑴采用标准的通讯协议，比如OPC协议、Modbus RTU/TCP协议等，通过即插即用的方式读取子系统的变量，然后将数据进行映射到统一的监控画面中。⑵采用SDK或者ODBC等一些私有的通讯协议，这主要是指以子系统为主导开发出一套想对应地通讯驱动程序，当测试完成后根据内部变量进行映射到统一界面上。

近年来，城镇化建设的资金需求逐年加大，而作为资金的供给者地方政府，其资金支持能力却有所下降。根据财政部2016年财政相关数据显示，中央财政全年累计收入159552亿元，比上一年增长4.5%；支出187841亿元，比上一年增长6.4%，2016年我国一般公共财政收入支出差额为2.83万亿元，其中，财政收入依然是增速回落的走势。依据财政部的相关数据测算，到2020年我国城镇化大概需要42万亿的投资，主要包括基础设施建设、公共物品及公共服务提供，例如轨道交通、水利设施、新能源、医疗卫生、养老、教育等。新型城镇化建设资金缺失严重，目前政府的财力根本无法满足新型城镇化建设的资金需求。因此，引入PPP模式融资是新型城镇化建设的必然选择。

二、PPP模式

(一)PPP模式的概念

PPP(Public-Private-Partnership)模式指政府部门为了提高社会公共产品及准公共产品的供给能力，提高供给效率，利用授权经营、合作注资、购买产品等模式，与社会私营部门形成的利益共享、风险共担以及长期合作的关系。PPP模式实质是政府与社会资本合作，核心是引入市场机制，特点是互利共赢、风险共担，目标是保障城镇化建设顺利实施。

(二)PPP模式的特征

1合作伙伴关系

合作伙伴关系是PPP模式的最基本的特征。一方面政府部门的性质与私营部门的性质不同，不能与私营部门混合。另一方面，政府部门是提供公共物品或者准公共物品，大部分涉及公民福利，而私营部门作为企业来讲需要追求的是利润，希望投资回报率最高，所以二者存在差异。因此，建立良好的合作伙伴关系是顺利实施PPP模式的基础。

《全日制义务教育语文课程标准》积极倡导：“语文教学应在师生平等对话的过程中进行。”教师在教学过程中应与学生积极互动、共同发展，形成“我—你”式的对话教学。

政府部门和私营部门之间的这种合作与以往通过私人产品不同，以前政府部门和私营部门之间的合作，只需要政府部门通过招标的方式选择合适的私营部门进行生产建设，而PPP模型它通常是提供公共物品，或者准公共物品，并给出一些利好条件吸引私营部门参与PPP项目，如减少税收，土地优先使用权，其他补助政策等等。只要政策有利于私营部门，私营部门就会参与合作了。

本项目在股权比例设计、培育期的设置、具体的考核指标选取上充分听取了交通部、国资委和财政部的各方意见。最后确定了运营期开始的前三年作为培育期，这也是项目风险最大的三年，由政府对社会资本方给予一定的补贴，三年过后，项目的运营风险全部转移给社会资本。从项目运营第七年开始，项目公司将逐步向政府返还其在培育期收到的补贴。当项目公司连续六年的资本金现金流率的算术平均值超过10%时，政府将享受超额部分30%的分成。政府由过去的基础设施供给者转变为监督管理者及参与者，政府的责任更加明晰，目标更加明确。与此同时，PPP模式将大幅降低政府债务，赤曹线滦县至青坨营段工程项目实施期内，PPP项目支出占当年一般公共预算支出的比率平均约为0.78%，低于政策要求的10%，政府也可以平稳年度财政支出波动，缓解财政支出压力。

3项目周期长

通常情况下，一个PPP项目需要很长时间，通常是15到30年。基础设施项目在施工过程中，成本可以分担，缓解政府部门及私营部门的成本压力。但是，政府部门和私营部门都承担着不同程度的风险。只有相互信任，完美协调才能使PPP项目圆满完成。

4项目主体关系复杂

1改变职能，减轻政府财政压力

当汉斯·P离开时，他摆出一副正人君子的样子说：“你一定理解，我绝对不会让个人的感情来干扰我作为批评家的天良。”（2014：431）

(三)PPP项目结构

PPP模式运用比较灵活，根据不同项目类型，可以选择不同的融资模式。PPP模式项目结构相对比较单纯，主要项目的职能部门为政府部门、社会资本私营部门、项目公司等。PPP项目结构关系图，如图1所示。根据项目的类别特点可以对应三种操作模式进行选择：

1经营性项目

项目本身有收益，而且通过建成后的经营收费能够完全平衡投入成本的项目，主要投资者是私营部门，项目权益一般归属于私营部门，也可最后经政府收购收回，运用BOT、BOOT等模式推进。政府应逐步放开有关项目的建设、运营等，让私营部门参与进来。

无论是何种工程的施工，良好的质量监理工作都是必不可少的流程之一，所以，任何单位都不能对此工作出现轻视、怠慢的情况。通常情况下，进行水利工程项目监理，需要从以下几个方面进行把控，即施工前、中、后期三个重要的发展过程。要求相关监理单位人员做好对建设项目施工前各项准备措施和原材料实用情况的监理工作；在施工过程中需要科学抽样试验样品，完善送检制度，保证抽查的样品具有代表性，保证检测工作保质保量的完成，在检测过程中如果发现存在安全隐患，需要在第一时间停止施工，予以合理的解决措施，对于返工项目进行复测，保证施工项目安全合格；验收阶段需要按照国家标准规定内容进行再次全面检测，确保项目建设质量达标。

项目本身有收益，但是建成后的经营收费不能够完全平衡成本，政府与私营部门均有投资，双方共同持有股份，同时为了保证私营部门的合理收益，政府可以给予私营部门部分补贴，运用BOT、BOO等模式推进。此类项目需要建立健全补贴机制，保障私营部门可以获得合理收益。

3非经营性项目

本项目由政府与社会资本合资注册成立项目公司，由项目公司负责本项目的投融资、建设和一定周期运营(不超过25年)，政府负责建设、运营的考核。在项目收益机制规划上，利用“使用者付费”+“可行性缺口补助”+“绩效分成”的形式，可以让社会资本收回投资并获得合理回报。本项目合作总期限不超过27年，包括用于建设期2年和不超过25年的运营期。自项目交工验收合格或通车日起算。运营到期后，政府根据项目合同约定无偿收回经营权。本项目由政府委托项目公司特许经营权，通过使用者付费及在培育期内可行性缺口补足，项目公司可以在项目运营期间收回投资成本并获得合理收益。根据PPP项目合同，本项目建有收费站一座，通行车辆向项目公司付费，在培育期内对于使用者付费无法平衡项目公司成本回收以及获得合理收益的部分，由政府补贴项目公司必要的缺口补助。项目交易结构图如图2所示。

三、PPP模式案例分析——赤曹线滦县至青坨营段工程项目

(一)项目背景及概况

赤曹线滦县至青坨营段工程项目为国家项目被列入财政部第二批政府和社会资本合作示范项目，滦县第一个PPP项目。位于唐山市滦县境内，路线起始于滦县滦县镇国道，经滦县、古冶区、滦南县，终于滦南县油盘庄村南迁曹线，道路全长约51公里，是国道赤曹线(国道编号G508)重要组成路段，构建了唐山中东部、秦皇岛西部、承德南部通往曹妃甸的重要疏港通道。串联滦县及古冶工业区、矿区等经济点、打通区域经济交通瓶颈、促进滦县更快更好的融入环渤海经济圈。本项目的建设和运营内容为：主线总长50.519公里，中桥536米/8座，互通立交1处，分离式立交2处，占用土地3469.87亩，主线收费站1处，养护工区2处，管理处1处。同期建设一条古冶连接线，道路全长3.996km(其中滦县境内3.4km，古冶境内0.596km)，全线遵循四车道一级公路标准建设，设计速度80km/h，路基宽度24.50米，布设86延米中桥一处，连接线新增占地261.87亩。项目预算投资为24.41亿元。

如图3所示，对于5G前传，WDM-PON技术基于FTTX ODN的点对多点树型网络拓扑，实现了单纤10～20通道的密集波分，能大量节省光纤布线资源，且每个通道提供25～50 Gbit/s的带宽，满足5G前传通用公共无线电接口（eCPRI）的带宽需求。对于采用集中化无线接入（C-RAN）架构，需要在城区实现5G基站密集连续覆盖，同时骨干光纤资源非常紧张的场景，WDM-PON是一个非常合适的技术。

  

图1 PPP项目结构关系图

(二)运作模式

赤曹线滦县至青坨营段工程项目作为新建道路工程，为经营性项目，经营收入有可能无法平衡成本及合理收益，因此引入社会资本与政府共同出资成立项目公司，采用BOT的模式推进本项目。由项目公司负责本项目的投融资、建设和一定周期的运营，政府负责建设、运营的考核，并在培育期内支付一定的可行性缺口补贴。符合《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，即“在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府”。

(三)资金结构

赤曹线滦县至青坨营段工程项目的资金来源主要由股权资金和银行贷款两种。本项目资本金按投资的25%计，由社会资本中国路桥集团与滦县政府共同出资，其中社会资本中国路桥集团占比不低于92%的股份，滦县政府占比不超过8%的股份。资本金以外的建设资金采用国内商业银行贷款。

垂体生长激素腺瘤并发糖尿病患者病情复杂，手术切除是临床针对该类患者的主要治疗方式。手术是一种应激源，可导致患者生理、心理上均产生创伤应激反应，引起血压升高、心率加快等反应，一方面对手术方案的实施造成影响，同时不利于术后康复及患者预后[3]。此外，术前患者在多种因素影响下，普遍伴有沉重心理压力与精神负担，依从性较差。因此，手术期间护理方案的实施至关重要。

(四)项目交易结构

项目本身并无收益，主要依靠政府投资来平衡投资成本的项目，可通过政府采购服务，运用BOO、OM等来促进。要合理确定购买的内容，使用有限的资金，有效提高资金使用效率。

2通常是纯公共产品或准公共产品项目

  

图2 项目交易结构图

四、案例分析总结

从上述案例可以看出，PPP项目投资和投融资模式，不仅可以启动较大项目，而且资本运作相对较少，增加地方投资规模和速度，社会资本也可以获得各种投资收益，实现双赢，但同时也存在着一些问题。

(一)本案例中PPP项目的优势

因为PPP模式包含的主体较多，参与者的性质不同，涉及政府部门、私营部门和中介机构等。在项目进行过程中，其他许多方面的利益将不可避免地导致冲突。每个PPP项目持续时间长，资金需求大，项目实施过程中影响的因素复杂，需要合理的风险管控机制。

建立完备的组织机构是全面预算管理工作顺利开展的必要条件。为了强化高校医院的全面预算管理，加强其经济宏观调控能力和综合性，充分结合本医院实际情况，建立一套完整的预算管理机构，例如预算管理委员会、预算管理办公室、预算具体编制与执行机构、预算责任网络等，才能使高校医院各科室各司其职，各负其责，整个预算管理工作才能为医院的稳定可持续发展奠定良好的基础。

2准经营性项目

2有利润空间，有利于调动社会资本的积极性

PPP项目从框架招标到项目实施结束至少有6-7个环节，所以存在很多盈利性空间。以建设企业参与PPP投融资项目为例，PPP项目可以获得投资利差，建设利润，投资回报和营业利润等多个利润空间。另外，灵活的经营方式是吸引社会资本的另一个主要因素。

合作注资将有助于提高项目质量。滦县政府持有不超过8%的股权，使政府在投资之后还可以参加利益分成。PPP模式的投资使政府在延长项目期限的同时，使企业能够尽早延伸项目，充分发挥政府公共机构和私营机构自身的优势，相互借鉴项目管理设计，建设和运行过程，从而控制产品成本，提高产品供应的质量和效率。

区域非公约船舶安全管理培训是我国加强与东盟、南亚等国家海上互联互通及技术标准合作的一项重要内容，旨在帮助东盟和南亚各国熟悉我国非公约船舶技术标准和规则，为东盟和南亚国家建立符合其自身现实需要的非公约船舶技术标准和管理规则提供可复制、可推广的经验。据悉，这是中国首次为东盟和南亚国家举行区域非公约船舶安全管理培训。本次培训由中国海事局主办，广东海事局承办。

苗药杆努尽烟对慢性支气管炎大鼠肺 组织TLR4及TNF-α表达的影响 … …… 胡欣，等(12):1386

3风险政府与私营机构共同承担，风险符合实际分配

在项目初期，PPP投融资模式根据政府和社会资本的投资比例界定了政府与社会资本之间的风险分配，项目公司承担的风险主要有建设风险、财务风险、运营风险、收入风险等；政府部门行为的风险由政府部门承担；不可抗力的风险双方共同承担。同时，因为政府承担了部分风险，使私营部门的风险有所下降，有利于项目融资的促成。政府对风险既分担也有控制，确保整个实施过程中的基础设施项目得到控制。本项目中，首先是滦县政府高度重视，很多部门之间的问题上升到县领导层面去解决。其次是项目的实施机构滦县交通运输局和滦县财政局高度配合。交通运输局积极配合财政局的项目识别和论证工作，在各级财政部门组织的项目推介和评审活动中，交通运输局与财政局都并肩作战，而财政局始终为交通运输局的前线工作尽忠职守地把好风控关。

(二)问题与建议

1如何确定合理的资本方投资回报率

在PPP项目的社会资本采购中，政府常常高度关注社会资本的回报率，而价格上的“血拼”也带来了各种各样的问题。如何回应社会资本方的回报率要求，考验地方政府的管理智慧。在本项目操作过程中，有政府官员提出了“地方政府融资利率不过是基准上浮，PPP融资成本比这还高，做PPP还有何意义”之类的疑问，还有人提出“没有一条法律法规规定社会资本方的投资回报率应该是多少，我们如何确定？”也有人认为，项目采购应该选择投资回报率要求最低的社会资本方。本项目的实施机构滦县交通运输局会同财政局，邀请政府各有关部门进行了深入的物有所值评价，并通过相关培训和理论宣讲，让大家明白PPP模式当中，所谓的“高成本”中有相当部分是由竞争中立调整和风险转移构成的，PPP项目从一开始就要想好之后几十年的运营维护，不能简单地拿建设成本做对比。同时，本项目中还设计了政府方与社会资本方之间的“超额分成”机制，以确保在车流量出现较大增长之后，政府方的利益能够有所保障。在凝聚了政府各方共识之后，又对潜在的社会资本方做了市场测试，以确认其参与本项目的意向区间，并征询了金融机构的意见。最终本项目的预期回报率为6.59%(根据相关财务模型测算的预期内部收益率，仅供参考)，根据当时的项目融资利率水平，这个条件对于社会资本方具有一定的吸引力，能使本项目保持一定竞争度。

2 PPP管理上的优势需要长时间才能体现出来

在“资产荒”的大背景之下，很多地区尤其是经济发达地区对于PPP模式的合理性存疑，认为其在成本上不占优势，前期工作又太漫长。而很多政府官员受到任期的局限也难以将目光放到长远。而PPP在管理上的优势，目前还没有得到足够的重视。复杂漫长的前期工作，是为了让参与各方能够清晰、理性地思考并做出决策，避免日后的各种争议和杂音。在本项目采购完成后，曾经对PPP心有疑虑的一位滦县领导发自内心地对一位前领导说:“做这个项目，政府掏不了多少钱，最后还能参加收益分成，滦县过去何曾有过？过去修路，都是政府的事，或者后期经营不善都是政府的责任，不像PPP这种模式，政府的得与失一开始就看得清清楚楚。”

(2015-北京-20) 已知数列{an} 满足：ai∈N*,a1≤36，且记集合M={an|n∈N*}.

3需认清BOT实施模式，避免产生争议

很多政府工作人员对于PPP项目的操作经验都来自于过去传统领域如高速公路和污水的项目操作经验，这些经验在今天既是财富也可能是障碍。比如在本项目的操作过程当中，有的工作人员非常认真地纠结了好几天“有政府参股还叫BOT吗？”咨询机构首先为其辨析了PPP项目中的“社会资本方”、“投资人”和“项目公司”三者异同，告知其尽管有政府方参股，但是项目公司才是最终签署特许经营权协议的主体。之后经河北省财政厅督察组明确定性——“这个项目中，项目公司全权负责项目的建设和运营，最终移交，是典型的BOT”，这个问题才成为他们不再纠结的点。对于社会资本和项目公司在法律架构上的区别，政府工作人员往往难以辨析，因此必须加强业务学习，才能够打破旧有的知识框架，不再受到此类问题的困扰。

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