清代洪泽湖分泄与里下河平原防洪的实践过程研究（1644－1855） ——黄运治理背后的国计民生

晚明以来，里下河平原的自然与人文环境开始发生剧烈的变化，洪涝灾害骤然增加。同时，由于晚明以来该地区的防洪受制于黄运的治理，故而学者从官僚体制的运作、黄运治理的影响等方面，探讨了明清时期里下河地区的治理。王英华考察了康熙朝围绕下河治理、乾隆朝围绕挑浚毛城铺引河的两次论争，分析了皇帝、不同部门官员之间争论的影响因素，认为康熙时期的治河方案决策受用人思想、地区利益、朋党之争等多种因素综合影响，乾隆时期则转变为以技术为主要考虑因素。在两次论争的过程中，康熙、乾隆二朝经过摩擦和事后反省，逐步形成从国计民生的角度，共同解决河务问题。① 王英华：《康乾时期关于治理下河地区的两次论争》，《清史研究》2002年第4期。曹志敏主要从治水技术的角度考察了清代黄河徐邳河段减水坝、高堰减水坝、里运河减水坝的设立过程及其在洪涝灾害、农业生产、社会群体事件发生频率方面的影响。② 曹志敏：《清代黄淮运减水闸坝的建立及其对苏北地区的消极影响》，《农业考古》2011年第1期。

上述研究揭示了里下河治理的重要层面，但实际上，与里下河区域相关的黄运治理策略的制定及其行政实践受到更深层次背景的影响。有鉴于此，本文从长时段的观察视野，以清代黄河筒瓦厢改道以前洪泽湖的分泄与里下河平原的防洪为切入点，厘清洪泽湖在里下河分泄策略的形成与实践过程。由于分泄策略的制定与执行主要是政府的行为，而保证漕运通畅是国家关心的首要问题，但是民生也要加以维持，故本文尤其侧重于解析政府在以保漕运为目的国计与保下河农业生产条件的民生之间的考量。

一、康熙时期洪泽湖水的分泄与下河积水排泄格局的形成

清初，徐邳河段黄河南岸堤防屡屡决口。康熙十六年，靳辅受命治河，自康熙十八年至二十四年间，在黄河南岸砀山县毛城铺、徐州王家山、十八里屯，睢宁县峰山、龙虎山等处建减水坝闸共九座，各减水坝闸所减之水经不同路线，均汇集灵璧灵芝、孟山等湖，经归仁堤下注洪泽湖，洪泽湖为之不断加涨。①韩昭庆：《黄淮关系及其演变过程研究——黄河长期夺淮期间淮北平原湖泊、水系的变迁和背景》，上海：复旦大学出版社，1999年，第145页。洪泽湖盛涨的后果是：洪湖水面高于高宝湖，高宝湖又高于运河，高堰堤一有溃决，涨水迅速即从高宝诸湖平漫而过，势必冲啮运堤。② 傅泽洪等：《行水金鉴》卷 151《运河水》，“《河防杂说》云”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第 9册，南京：凤凰出版社，2011年，第5063－5064页。因此，无论是保高堰，还是保运堤，快速的分洩洪泽湖盛涨就成为必须要考虑的问题。靳辅治河期间，一方面采取措施将洪泽湖水导向清口，蓄清刷黄；另一方面，自康熙十六年至康熙二十年间，在宝应、高邮、江都境内运堤尤其是东堤陆续增加洩水闸坝工程，分洪湖盛涨经里下河入海、入江。康熙十八年开滚水坝于江都之鳅鱼嘴，康熙十九年于高邮城南八里、宝应子婴沟分别置滚水坝，康熙二十年创建宝应子婴沟、高邮永平港、南关、八里铺、柏家墩、江都鳅鱼口减水坝共六座，改建高邮五里铺、车逻港减水坝二座。③ 关于这些工程设施的兴建，见《行水金鉴》卷135《运河水》，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4553、4562页。运堤减水工程实与黄河南岸减水坝工程相为表里，是为黄河下游河段治理的善后措施。康熙二十二年，黄河徐邳段、山清高宝江五州县境内南运河两岸堤工、高堰一带滨湖堤工俱经筑竣，靳辅又复请“加筑远年旧堤，建邵伯南减水坝，以为万全之计。”④ 《行水金鉴》卷135《运河水》，“圣祖仁皇帝康熙二十二年大修两河各堤工告竣”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4563－4564页。

由于清初里运河堤防尤其是高邮段多次决口，加以靳辅治河期间洪泽湖盛涨排入下河，下河频年积水受灾，赈济频繁。通过对高邮、宝应、兴化、盐城四州县灾祥、蠲赈的统计，可以看出康熙前中期对四州县的蠲免几乎没有间断。这对于康熙王朝来说，无疑形成了巨大的财政压力。在黄河、运河水利系统基本得以修复的情形下，解决下河的洪涝问题成为康熙皇帝关心的首要问题。康熙二十三年，康熙皇帝南巡，驻跸红花埠，询问靳辅下河积水不消的缘由以及开挑下河所需成本。靳辅回奏：“高宝兴泰是洼下之区，如同釜底，向来河道淤塞，是以下雨积水并减坝洩下之水一时难去。”认为开挑下河工程约用钱粮一百多万，需时十年。康熙皇帝认为十年太久，应动用钱粮，作速兴工，⑤ 《行水金鉴》卷135《运河水》，“是年冬，圣祖仁皇帝南巡驻跸红花埠，侍卫赵昌传谕总河靳辅”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第 4565－4566 页。可见康熙皇帝排泄下河积水的急切心态。

康熙二十四年九月，靳辅从“束水冲沙”、“束水归海”的理论与经验出发，建议调整运河东堤分水闸坝的格局，集中于高邮城南分水，可增大流速，提高水流挟沙能力，利用水力刷深河槽，以解决泥沙淤积问题。同时修筑坝下引河以及范堤外入海引河堤防，稳定河槽，束水归海。承诺三年告竣。策曰：

“应将高邮城北，并车逻以南邵伯镇以北之零星闸坝俱行闭塞，拆取石料，移于高邮城南。邵伯镇南二处改建深底大石闸二座，俾洪泽湖减下之水，并天长、盱眙各山涧之水，由高邮城南之南关大坝、五里、八里、柏家墩、车逻等坝，并新议建之大石闸内，洩去十分之八，邵伯镇南已建之减水坝，并新议建之大石闸内，洩去十分之二。邵伯镇南所洩之水半由芒稻河并通州入江，半由串场河入海。高邮城南所洩之水应自车逻镇起，筑大横堤一道，直抵高邮，在自高邮城东起，筑大堤二道，历兴化县白驹场，至海东各闸坝洩下之水彙归一处，直达大洋。且必量入为出，宁使出水之地宽大于进水之地，使所进之水安流下注，而无拥刷堤工漫溃决裂之虞。故内地洼区筑堤高一丈六尺之河止宽一百五十丈，海滩高地筑堤高一丈之河，必宽一百八十丈也。”① 《行水金鉴》卷135《运河水》，“康熙二十四年九月十八日总河靳辅题奏高宝兴盐等七州县”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4573页。

财政是国家治理的基础和重要支柱。而乡镇财政则是财政管理的基石，几乎所有国家财政资金，最后都要通过乡镇这一级来最终落到实处，因此，加强乡镇财政资金监管至关重要。

靳辅的这个分水方案以归海为主，十分之八的水由高邮城南五减水坝分洩，十分之二的水由邵伯南减水坝归江。五减水坝减下之水经高邮，汇聚于兴化西部诸湖，东北一路入盐城，从朦胧、石達入海，东一路经兴化车路、海沟、梓辛等河，从范公堤丁溪、白驹、刘庄等闸入海。鉴于靳辅治河成功的事实，康熙皇帝接受了这个方案。由于归海之路的通畅，势必需要兴化、盐城境内行洪河道的深通与海口的通畅，自康熙二十六年起，派工部侍郎孙在丰整治下河河道。但是靳辅于康熙二十七年卸任总河，工部、巡抚、朝廷官员互相掣肘，导致工程进行过程中无统一之规划，进展缓慢。至康熙二十八年，只是挑浚了丁溪、草堰、白驹等闸引河。② 《行水金鉴》卷137《运河水》，“康熙二十八年正月二十九日驻跸瓜洲陈家湾地方”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4603－4604页。康熙三十二年，“丁溪、草堰、白驹新建闸座始行兴工，车路引河尚未挑浚。”③ 《行水金鉴》卷137《运河水》，“康熙三十一年二月初二日工部题奏臣等议得户部侍郎博济等疏称”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4619页。在此期间，下河“在雨阳时若之年，水循故道，田犹无恙”，而遇淫雨之年，则水势汹涌，不能通流。④ 《行水金鉴》卷137《运河水》，“康熙三十六年十一月初三日总漕桑格等会题”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4625页。

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“朕自淮安一路详阅河道，测算高邮以上河水比湖水高四尺八寸，自高邮至邵伯河水湖水始见平等，应将高邮以上当湖堤岸修筑坚固，高邮以下河之东堤亦应修筑坚固，有月堤之处照旧存留，有应修堤岸仍照旧堤修筑坚固。至于邵伯地方因无当湖堤岸，而河湖合而为一矣，不必修筑堤岸，听其流行。高邮东岸之滚水坝涵洞俱不必留用，将湖水河水俱由芒稻河、人字河引出归江，入江之河口如有浅处，责令挑深。如此条治，则湖水河水俱归大江，各河之水既不归下河，下河不必挑修尔。”⑥ 《行水金鉴》卷138《运河水》，“十一月岁贡马泰转传上谕”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4643－4644。

黄河水泥沙含量高且细微粒含量比例大。河套灌区总干渠作物生育期内多年平均含沙量为4.5 kg/m3，进入到总干渠的泥沙颗粒粒径小于0.005 mm约占到50%。按照现有滴灌水质标准(≤50 PPM/L)[4]，约有99%的泥沙需要过滤，对于高含沙量的黄河水要达到这样的水质标准，通常都要采用工程与机械相结合的四级过滤模式。工程过滤要修建体积较大的沉淀池，灌区占地问题难以解决，同时，清理泥沙费用也高。黄河水中大量养分在泥沙沉淀与过滤过程中被去除，造成养分流失。

从乾隆初在国家的主持与财政支持之下进行的淮扬地区水利工程维护的程度可以看出，乾隆皇帝显然是支持这一设想的。在许容上奏之后，乾隆皇帝即遣大理寺卿汪漋总办江南水利工程。⑥ 《续行水金鉴》卷80《运河水·章牘八》，“是年遣大理寺卿汪漋总办江南水利工程”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第20册，第4978页。乾隆五年，动用河库、盐库、商捐银两挑浚维修了淮扬通属十一州县的河道、堤、闸等工。⑦《南河成案》卷5，《会筹淮扬通属疏浚河道修建移置各闸加筑堤圩动支银两部议》，乾隆五年二月二十五日，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第211页。淮安府在乾隆八年前后陆续实施了水利工程的计划，地方政府利用这个时机，积极参与、组织维护农田水利工程，涵盖了涉及农田水利的大小河流水道。① 关于淮安府的水利工程修筑情形，见乾隆《淮安府志》卷八《水利》，《续修四库全书·史部·地理类》第699册，上海：上海古籍出版社，1995 年，第 573－590 页。乾隆十年再次修治淮扬河道，疏浚了高邮、兴化、盐城、兴化境内高邮官河，并蚌沿、梓辛、车路、白涂、海沟、兴盐界河、东西官河、南北串场河入海等河道，以及范堤添建闸座金门及闸下归海引河。② 《南河成案》卷7，《勘估兴挑河道添建闸座应需银两并分别兴筑缓急部议》，乾隆十年三月三十日，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第 267－268页。由于淮安、扬州二府的农业排灌仰赖河流的深通，因此地方从中受到的益处是不言而喻的，嘉庆《高邮州志》卷二《河渠·下河》曰：“乾隆五年我皇上特遣大理寺卿汪漋、通政使德尔敏统满汉官办理下河水道，沟洫之利四野均沾。”③ 乾隆《高邮州志》，乾隆48年刻本。

由上分析，可以看出，乾隆皇帝倾向于通过维护、拓展清口水利工程，导洪泽湖水从清口分洩的措施，减少洪泽湖水排入下河的水量，同时维护下河地区的河道、分水闸等防洪工程，来保证区域内的农业生产，从而解决国家财政对该区域的赈济与赋税蠲免经费过多的问题。这是乾隆一朝洪泽湖排水与下河分水格局的政策基础。但是在具体执行的过程中，明显受黄河变动的影响。乾隆十八年后，河督一方面加大了对归江工程改造，另一方面也要求开归海坝，但是由于乾隆皇帝的管控，以及这一时期清口管理得当，承担了大部分洪泽湖盛涨的分泄，因此，尚可通过归海坝的启闭调节来减少下河的水灾。但是，乾隆四十三年、五十一年黄河南溃时，这样的局面也无法维持，归海坝全行开放。

在这样的情景之下，康熙三十六年十月，康熙皇帝再次提出分消下河积水的问题，命总漕、总河亲往会勘。十一月，总漕桑格等会题，认为原因在于“下河受水之处甚多，而洩水入海之口犹少”，提出辟邵伯镇南金湾三闸等归江之路，分邵伯湖水势；整修泰州何垛场车儿埠、兴化丁溪、小海、草堰场入海之口，改阔淮安兴文闸，浚涧河，以分上游水势。康熙三十七年，经过踏勘之后，桑格等认为归江之路、兴文闸可修，涧河可浚，海口可挑。至于兴化境内白涂、车路、海沟、海陵溪、盐城境内虾须二沟、戛梁河、射阳湖等河淤塞道里绵长，需费巨大，而且康熙二十六、二十八年经挑浚后，并未导积水入海，因此是否挑浚，需再行商议。⑤ 《行水金鉴》卷137《运河水》，“康熙三十六年十一月初三日总漕桑格等会题”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4625页。康熙三十八年三月，康熙皇帝巡视河工之后，谕曰：

总体而言，康熙三十八年，出于国家财政的考虑，倾向于采取投入较少、见效较快的增辟归江之路为主的分水方案，尽量控制、调节高邮城南归海坝的启放，来减少排入下河的水量。但是河臣在具体的实践中，势必要倚赖归海坝的分泄功能，以分泄洪泽湖排入高邮、宝应诸湖的盛涨之水，因此，在于成龙、张鹏翮任总河其间，皆使用了归海坝的泄水功能。

二、乾隆时期下河分水与农田水利政策的取向

乾隆一朝继承了康熙后期确定的以归江为主的分水策略，严格控制高邮城南归海坝的分水量。但受黄河下游河道变化的影响，以乾隆十六年为断限，可分为前后两个时期。

前期，黄河徐州以下河道总体以北偏为主要趋势，南岸堤防溃决较少，因此排入洪泽湖的涨水较少，分洩入高宝湖的水也就得到控制。乾隆四年，总河高斌奏请封闭洪泽湖之天然坝、只留三滚坝，减少洪泽湖水洩入白马、高宝诸湖的水量；同时在运口建设闸坝，以节制洪泽湖水，使畅出清口。乾隆七年又增加邵伯以下入江之路。在这样的背景之下，高邮归海坝过水不多，而且控制严厉。高斌任总河期间，制定五坝的过水规定曰：“五里、车逻、南关等坝俱各宽六十余丈，洩水过多，今来源既减，则此三坝毋庸启放。其五里等坝俱用柴草堵筑，设遇洪泽湖异涨，三滚坝洩水过多，请酌量将南关、车逻二坝启放，以减水势。其五里中坝地势卑下，洩水过大，一经启发，则下河不能容受，应请常行堵闭。”⑤ 《南河成案》卷9，高斌：《圣驾南巡呈河工图说》之《高宝各坝下河》，乾隆十五年四月二十六日，《中华山水志丛刊·水志》第26册，北京：线装书局，2004年版，第333页。此后直至乾隆十八年，高邮归海坝的开启一直遵循这个规定。可以说，在乾隆前期，由于洪泽湖分泄入下河的水量较少，在归江与归海之间达到一种平衡的状态。

乾隆十八年，铜山张家马路河决，全溜南注灵虹等县，黄河复南侵，自乾隆三十一年以后南溃频繁，大量的盛涨分泄入洪泽湖，洪泽湖排入下河的水量急剧增加。这一时期下河的分水呈现出两个方面的动向。一方面，历任河臣加大了对归江工程的维护。乾隆二十二年，总河嵇璜、二十七年总河刘统勋对归江工程进行了改造，主要是落低泄水闸闸门、展宽泄水坝。⑥乾隆二十二年的维护情形见《南河成案》卷15，高晋、陈宏谋：《勘议金湾坝下开挑引河等工》，乾隆二十六年三月初十日，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第520页；二十七年的维护情形见同书卷16，刘统勋、高晋、陈宏谋：《遵查运河归江之路，酌议建坝挑河疏》，乾隆二十七年，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第535页。这两次大的改造，将归江工程的分泄功能发挥到了极致，直至乾隆末年，归江工程的格局基本未有改变。乾隆四十二年，总河高晋只是在运河西岸三里沟上下修建石闸二座，分泄运水，由湖入江。⑦ 《南河成案·上谕》卷上，《乾隆二十二年十一月初六日内阁奉上谕》，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第60－61页。

同时，在归海坝的启闭上，乾隆皇帝与河臣之间逐渐出现分歧。乾隆皇帝一直坚持通过主张拓展清口，分泄大部分的洪泽湖水，严格控制高堰减水坝分泄入高宝湖的水量，以免淹没下河农田。乾隆十六年，乾隆南巡，在上谕中，禁止开天然坝，定仁、义、礼、智、信五坝开放的准则，并对河臣通过开坝排泄洪泽湖水，而罔顾民生的行为提出批评：“夫设堤以卫民也，堤设而民仍被其灾，设之何用？若第为掣流缓涨，自保上游险要各工，而邻国为壑，田亩淹没弗复顾惜，此岂国家建立石堤，保护生灵本意耶？为河臣者固不当如此存心也。天然坝当立石永禁开放，以杜绝妄。”① 《南河成案·上谕》卷上，《乾隆二十二年十一月初六日内阁奉上谕》，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第60－61页。乾隆二十二年，乾隆皇帝的上谕中又强调，要尽力减少高邮运河东堤各坝的过水量，使其从清口分洩：“清口东西二坝古人具有深意，惟淮水力弱，则资其堵束，并力刷黄。淮水盛涨之时，则早为宣洩，以减其势。至于五坝则不得已而设，此尾闾也。因令于五坝过水一寸，则东坝开宽二丈，过水二寸，则开宽四丈，以期疏洩畅通，不致奔溢五坝，以为下河之患。”② 《南河成案·上谕》卷上，《乾隆二十七年四月初六日内阁奉上谕》，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第70－71页。即使乾隆后期遇到黄河盛涨，乾隆皇帝也坚持拓展清口分洩洪泽湖盛涨。乾隆四十五年，仪封黄河决口，洪泽湖水盛涨，“谕萨载先将清口两坝及早展拓，不必拘定六十丈之志，即拆至八十丈以外，亦无不可。但东坝难于多拆，自应将西坝多展数十丈，使清水畅注，庶为有益。”③ 《南河成案·上谕》卷下，《乾隆四十五年七月初五日奉上谕据萨载等奏》条，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第83页。

11）在搭设中不得随意改变构架设计、减少杆配件设置和对立杆纵距作≥100mm的构架尺寸放大。确有实际情况，需要对构架作调整和改变时，应提交技术主管人员解决。

总体看来，对于信息经济生态系统，政策的效力在信息经济发展的不同层级作用各不相同。由分层视图可以知道，在理想化状态下，政府应该同时利用供给侧和需求侧政策工具来刺激信息经济发展[注]吕斌：《信息化测度的三个发展阶段——兼论新一代信息化测度》，《图书馆杂志》2016年第1期，第62—73页。。但是随着时间的推移，这些政策工具，特别是供给侧政策工具对下层的边际效应减弱，重心应该逐渐从网络建设和服务提供转移到了应用程序创建和用户需求刺激上。虽然同时出台针对所有层级的相关政策是理想化的方式，但是在实践中，必须特别注意政策的优先级选择，在有限的资源下选择最具成本效益的政策工具。

乾隆皇帝的主张设想与河臣的治水实践在黄河盛涨的情形下均难以维持。乾隆四十三年、五十一年，因为黄河南溃，清黄并涨，山盱五坝全开，归海坝全行开放。⑤ 嘉庆《高邮州志》卷2《河渠》“运河五坝”条曰：惟乾隆四十三年清黄并涨，豫省漫溢之水入湖，清口宣洩不及，始将上下五坝全开；乾隆五十一年六月，大雨如注，清黄并涨，清口束清坝展宽五十余丈，御黄东西坝展宽亦五十余丈，水仍加长，山盱五坝及运河五坝俱全行开放。《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，南京：江苏古籍出版社，1991年，第138页。乾隆五十六年，黄淮并涨，总河李奉翰请预启山盱五坝中一二坝，乾隆皇帝在上谕中首先批示李奉翰不可开山盱五坝中的一二坝，并说明以前开山盱五坝的原因，语气缓和：“此系李奉翰预为占地步之计，断不可行，已于折内批示矣。从前下河一带年年被水，田庐被淹，小民生计可悯，是以高晋任总河时，总以谨守五坝为要，而未思拆清口之束水坝，是以有二牐之决裂也。朕于壬午年南巡，指授机宜，立定水志，山盱五滚坝非遇盛涨之年不可启放，以保下河民庐田亩。上年因五十年春夏亢旱日久，高宝诸河俱经干涸，是以令该督河等酌量情形，或将智信二坝酌量启放，俾清水宣泄入湖，以便将来水小时济运之用。嗣因湖水盛涨，各处堤工漫溢，经该总河等将五坝全行启放泄水，此系万不得已之计。”⑥ 嘉庆《高邮州志》卷首“恩纶”，“乾隆五十六年二月总河李奉翰奏请山盱五坝预启一二坝”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第33页。随后指示说：“将清口束清、御黄二坝大加拆展，以资畅注，山盱五坝封土究不可以轻易拆展为是。如果湖水盛涨，宣泄不及，实有不可不启放一二坝之势，该督河等临时再为酌量情形奏闻办理。”⑦ 嘉庆《高邮州志》卷首“恩纶”，“乾隆五十六年二月总河李奉翰奏请山盱五坝预启一二坝”条，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第33页。这实际上是暗示如遇洪泽湖水盛涨，总河有临机决断是否开山盱五坝的权力。

将100 g的垃圾飞灰放入反应釜中，分别取0、5、10、15、20、25 g针铁矿与40 mL纯净水混合后倒入反应釜，设置反应温度20 ℃，搅拌速度100 r/min，反应15 min后取出，倒入模具中，在自然条件下固化3 d后脱模破碎，于40 ℃下烘干后待检。毒性浸出后测定浸出液中Cu2+、Pb2+浓度，浸出结果如图4。结果显示，两种离子的浸出浓度均随针铁矿添加量的增加而降低，铜离子浸出浓度下降更快，在针铁矿用量为15 g后达到反应平衡，且最终Cu2+浓度小于Pb2+浓度。

总体而言，乾隆一朝趋向于严格控制洪泽湖水分入下河，之所以如此，与乾隆初期制定的淮扬地区的农田水利政策相关：乾隆初，国家企图以维护下河农业生产条件的形式来节省蠲免与赈济的经费。如前文所述，康熙年间对下河州县的蠲免与赈济达到了相当大的程度，对国家财政形成了巨大的压力，随着康熙后期黄河、运河水利工程体系基本得以修复，乾隆一朝趋向于改变这种状态。我们统计了高邮州在康熙至乾隆时期以及盐城县自嘉靖至乾隆末年的水旱灾情与受赈济、蠲免情形，① 乾隆《高邮州志》卷3《民赋·蠲免》，（清）乾隆48年刻本。乾隆《盐城县志》卷2，《祥异》，（清）乾隆12年刻本；光绪《盐城县志》卷4《食货·蠲赈》、卷 17《杂类·祥异》，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第 59册，南京：江苏古籍出版社，1991年，第 73－77、341－348页。可以看出康熙时期赈济与蠲免的力度明显最大，其最显著的特征是对钱粮、赋税、地丁蠲免的连续性与金额数的巨大。而乾隆年间虽有蠲免的措施，但是蠲免的力度与覆盖范围较之康熙时期要小。以盐城县为例，自乾隆四年始，盐城县的蠲免惯例发生了改变。在乾隆《盐城县志·祥异》的文字记述中，康熙年间蠲免钱粮前面未加“特恩”二字，而乾隆四年的叙述为“特恩蠲被灾民屯钱粮”，乾隆七年夏天五月连雨，高堰古沟决，开放高邮邵伯各闸坝，下河遭受水灾的程度是严重的，但是在蠲免雍正十三年旧欠钱粮前也加上“特恩”二字。乾隆七年旱灾，乾隆十年西北水灾，也没有采取蠲免钱粮的措施。据此可以推论，在乾隆四年以后，盐城县康熙时期广泛推行的水旱灾害蠲免钱粮的政策停止了，只是发帑赈济灾民以及大范围内的普免。盐城县蠲免结构改变的趋势，反映出国家政策的趋向：为了改变康熙时期形成的蠲免与赈济的惯例，乾隆时期国家趋向于压缩赈济与蠲免帑金。

在这样的背景下，各官员呈请兴修水利，以节省赈济与蠲免帑金的支出。乾隆元年漕运总督顾琮明确指出，与其在旱灾、水灾之后投入巨额的帑金用来赈济灾民与蠲免钱粮赋税，不如在黄河以北之地开辟圩田，使贫瘠之区变为膏腴之地，这样更有利于国赋的征收与民生的普济：“虽行事之初，经费须出自朝廷规画，然与其惮于兴作，而旱潦不除，累岁赐复蠲租，动以巨万，穷黎究难普济，国帑坐以虚糜，何如力兴此工，以因民之利，尽地之力耶？”② 贺长龄：《皇朝经世文编》卷111，顾琮《请广淮北水利疏》，乾隆七年，北京：中华书局，1992年。虽然顾琮所言是针对淮北的问题，但也反映了淮、扬二府兴修农田水利工程的动机所在。乾隆三年，江苏巡抚许容上奏，提出应全面整修淮扬地区的水利工程，以减少二府的水旱灾害，其逻辑与顾琮如出一辙。许容首先描述了水利兴修的方案：在政府层面，应整修入海、入江水道与泄水闸、達等工程，“使内河之水有洩有蓄”，民间则“修筑坝圩，疏浚支河小港”，“如是则淮扬九属民生旱涝无虞矣。”接着指出，修筑这些工程“费皆不赀”，“然兴大利者不惜费，工程虽巨，但计及被灾赈济蠲免之数，所省究多。”③ 《南河成案》卷4，许容：《奏请疏挑淮扬河道建置闸座机宜》，乾隆三年十月初六日，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第197－198页。此后，政府将水利维护作为减轻水灾影响与保护农田的主要措施，予以施行。乾隆《淮安府志》卷八《水利》“盐令黄垣水利志叙”曰：“乾隆七年古沟决，高宝城几没，乃急开高邮三滚坝洩之，漂没田庐民畜无算，既发金粟数十万以赈，又经大宪彚议，请浚下河，筑圩堤，开滚坝，量其浅深，以定出纳。”④ 《续修四库全书·史部·地理类》第699册，上海：上海古籍出版社，1995年，第584页。乾隆九年十一月，两江总督尹继善奏请“修筑下河圩围，以利田畴”，得到乾隆皇帝的允准，希冀“惠而不费”。⑤ 《续行水金鉴》卷83《运河水·章牘十一》，“十一月署两江总督尹继善奏”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第20册，第5156页。

康熙皇帝此谕显然默认了桑格等提出的方案，确立了较为经济的以归江为主的分洩策略，同时以坚筑运河堤防、坚闭高邮减水坝与涵洞，以此来减少从高邮各减水坝排入下河的水量，放弃对高邮、兴化、盐城境内各行洪入海河道的集中浚治。

但是由于洪泽湖来水的增加，河臣在实际的治理过程中，开放归海坝又势所必须，双方妥协的结果是：总河可以开归海坝，但是需尽量避免下河因坝水下注而受洪涝灾害。于是，历任总河采取了调控归海坝的措施，企图实现在保运与保下河之间的平衡。乾隆十八年，因运河堤溃，总河白钟山将之归咎于高斌、高晋任总河期间执行的启闭高邮诸归海坝的政策，束水太紧，使运河堤防不能承受，奏明将南关、车逻等坝封土三尺，遇到伏秋异涨之时次第开放。后于乾隆二十二年，又将封土去除，任其过水。此后，运河堤虽得保全，但是下河受淹，于是乾隆二十五年，白钟山建议有节制地启放高邮运河东堤诸归海坝：“将南关、车逻等坝，仍封土三尺，俟水势长至三尺之外，方许启坝。再不能容，方启五里、昭关等坝，次第宣泄。如在三尺以内，严谨防守，不得擅启，俾湖河之水端注归江。”④ 《南河成案》卷15，白钟山《筹请保高宝下河章程疏》，乾隆二十五年九月二十五日，《中华山水志丛刊·水志》第26册，第514页。

但是，由于洪泽湖水注于高邮湖，水势浩大，由高邮城南漫过东堤为自然之势，在实践过程中，坚闭高邮减水坝涵洞的规定很难得到贯彻执行，于是高邮境内南关、车逻、五里、柏家墩等减水坝相继被改建、调控，同时开浚坝下引河以及入海河道，以分水入海。康熙三十八年，高邮、九里、邵伯更楼、闫家涵洞被漫缺，总河于成龙认为是由于减水坝堵闭，遇伏秋水发，运河堤岸不能承受的缘故，于是建议“将洩水减坝俱改为滚水石坝，水长听其自漫而保堤工，水小听其涵蓄，以济运道。”⑦ 《行水金鉴》卷138《运河水》，“是年九月初八日总河于成龙题奏”，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4654页。三十九年，于成龙又奏曰：“唯高邮自挡军楼起至东西湾止，因高堰洪湖之水滔滔东下，西堤淹没，漫入运河，东堤一望汪洋，水由城南大坝而出，汹涌泛滥，当伏秋水涨，恐东堤单薄，难以捍御，致有不虞，宜将见闭三坝相机酌开，以保城池堤岸，俟秋尽水落，修筑堤岸坚固之后再行闭塞。”① 《行水金鉴》卷139《运河水》，“是年四月二十二日总河张鹏翮题奏”，《行水金鉴、续行水金鉴》第8册，第4666页。在这样的情形之下，康熙三十九年，于成龙将南关、车逻减坝改为滚水坝，翌年在二坝下各开引河一道，各坝滚水之水经引河入兴化海沟河入海。② 关于工程的改建与维护情形，见《行水金鉴》卷151《运河水》，《行水金鉴、续行水金鉴》第9册，第5078页。康熙三十九年，张鹏翮接任总河，亲历河工治理后，奏呈康熙皇帝修理高邮城南减水坝分水的必要性：“今高邮湖水汹涌，经由城南坝上而出，以势渐远，不能尽入人字河而洩，宜于秋尽水落，照前河臣所估，将五坝改为四滚水坝，办料兴修，于坝下相度形势开引河，使水有去路。”③ 《行水金鉴》卷139《运河水》，“五月初六日大学士伊桑阿、马奇奉上谕”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第9册，第4688页。康熙四十四年，其认为南关、车逻二坝不敷分泄，奏请增修高邮城南五里中坝减水坝一座，“坝底较南关、车逻二坝之底甚深，每遇湖河暴涨，开放畅洩，以保堤工民命。”并开坝下引河，直达盐城入海。④ 《行水金鉴》卷152《运河水》，“康熙四十四年十月内总河张鹏翮于钦奉上谕事案内”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第9册，第5120页。

再有人找老崔，老崔就说，我反正不行了，我只能做缩头乌龟了。业主生气说，既然物业都撒手不管，我们也乱来了。说着就真的乱来了，也不管地上有没有固定的车牌号码，看见空当就停，先来先抢。也有人干脆将原先地上写着的别人的车牌号，改成了自己的车牌号。再有业主以购房合同相威胁，老崔就说，我不客气了，我要以牙还牙了，你们不是拿购房合同说事吗，我们也拿购房合同说事，反正购房合同上没有写保证停车的条款，你们告不倒我。

三、嘉庆、道光时期洪泽湖水分泄格局的剧变与里下河防洪

嘉庆以降，黄河下游河道、清口的变化使得洪泽湖水的分泄格局大变。已有的研究表明，嘉道年间，下游黄河河身进一步淤高，湖水常不抵黄，转而以高堰五坝为主要出水通道，泄入高宝湖；④参阅韩昭庆：《黄淮关系及其演变过程研究——黄河长期夺淮期间淮北平原湖泊、水系的变迁和背景》，第164页。另一方面，由于清口淤垫，蓄清刷黄的策略无法施行，嘉庆与道光年间经常采用借黄济运、灌塘济运的方法，黄河水的泥沙排入运河，运河河床淤高严重，运河堤防守更难。⑤前揭韩昭庆：《黄淮关系及其演变过程研究——黄河长期夺淮期间淮北平原湖泊、水系的变迁和背景》，第159－160页。因此，从分洩洪泽湖盛涨与保护运堤的角度，运河东堤归江、归海坝的开放更为迫切。嘉道年间，除归江一路作为泄水的主要路径之外，依据运河水位的高低，归海五坝频繁启放。据嘉庆《高邮州志》、光绪《高邮州志》关于归海五坝开放的记载统计，嘉庆九年至嘉庆二十五年共十七年间，只有十二年、十四年、十七年、二十二年四年没有开坝，其余每年皆开。而且除嘉庆十五年、十八年、二十三年、二十五年只开一坝外，其余年份开坝皆在二坝以上。道光年间，高邮、邵伯湖水位一直高于运河水位，开坝的频率与嘉庆年间相似。⑥ 嘉庆《高邮州志》卷2《河渠》“运河五坝”，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，南京：江苏古籍出版社，1991年版，第138－139页。光绪《高邮州志》卷2《河渠志》“启坝定志·历年启坝附”，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第47册，第60－61页。

由于归海坝频繁启放，造成了里下河区域性积水壅积的景象。嘉庆十八年河道淤积已经达到相当的程度。嘉庆十八年，总河初彭龄奏曰：“江省高、宝、兴、盐等处下河地方势处洼下，为上游水潦奔汇之区，从前河道屡经疏浚，今岁久淤塞，每遇洪湖盛涨分洩，运河不能容纳，而下游去路阻滞，数县民田庐舍被淹浸，年来蠲赈频仍，多糜帑项。”⑦ 《续行水金鉴》卷139《运河水·章牍四十七》，“嘉庆十八年正月十七日初彭龄奏”条，《行水金鉴、续行水金鉴》第23册，第7381页。道光初，河道中阻更为严重。道光五年五月，漕运总督琦善描述到：“惟近年洪湖水势，较旺于前，每遇盛涨之时，两坝三河，全行启放，减水奔腾下注，专恃归江一路，已有宣洩不及之虞。况宝应、高邮、邵伯等湖，通连各支港，久未修浚，底垫日增，不能畅速流行。运河东岸堤工，往往吃重，不得不开车逻等坝，旁注下河，以资分泄。而下河距江较远，难令绕越归江。且地既卑洼，其中河道，又多淤阻，遂致各州县动辄被淹。”⑧武同举：《再续行水金鉴·运河》卷1《运河十一·道光七年》“是月十七日，琦善奏：为淮扬运河减泄水道，勘明归海应浚各工”条，《再续行水金鉴·运河卷》第1册，武汉：湖北人民出版社，2004年，第326页。

如上所述，这一时期，政府高层均认识到归海河道的整治对于下河分水的重要性，但是其治理政策在嘉庆、道光之交发生了根本的转变。嘉庆十八、十九两年，河臣与地方政府组织了对高、宝、兴、盐境内排水河道的治理，但是收效甚微。上游高邮、宝应挑浚了境内诸河道，得以暂时安定，但是受水之兴化、盐城境内的河道却依旧阻滞，①高邮州对各坝下分流入海河道进行了加宽、挑深、培筑堤防等治理措施，并对此次河道治理作出了积极的评价。而兴化县则不然，“嘉庆十九年借帑浚河，梓辛、车路、白涂、海沟，又与盐分界之界河，皆自东而西各三四十里不等，挑出之土堆积岸根，不待坝水，而天雨淋漓，先已泄入河心，依旧逐节阻滞。”参阅嘉庆《高邮州志》卷2《河渠》“下河”，《中国地方志集成·江苏府县志辑》第46册，第126－127页；咸丰《兴化县志》卷2《河渠一》,《中国地方志集成·江苏府县志辑》第48册，南京：江苏古籍出版社，1991年，第68页。可以说，嘉庆十八年对归海河道的整治总体而言并没有达到理想的效果，成为政府高层从整体上组织归海河道疏浚的最后一次尝试。

道光五年、道光二十九年制定的下河分水措施放弃了对归海河道的治理，原因在于前朝之失败经验以及成本的考量。道光五年，两江总督琦善提出分洩洪湖盛涨，“归海一路亦属不能偏废”，②《再续行水金鉴·运河》卷1《运河十一·道光七年》“是月十七日，琦善奏：为淮扬运河减泄水道，勘明归海应浚各工”条，《再续行水金鉴·运河卷》第1册，第326页。应整治归海河道，结果河督、漕督以及地方官员介于康熙、乾隆、嘉庆时期归海河道整治的失败经验，只是采取了开辟瓦窑铺新河，整治归江河道的措施，而对归海河道的整治则迟迟没有兴工。③《再续行水金鉴·运河》卷1《运河十一·道光七年》“是月二十三日，蒋攸铦、张井、潘锡恩奏：为遵旨勘办淮扬运河减泄归江归海各工，请先改挑瓦窑铺新河，拨款筹办事”条，《再续行水金鉴·运河卷》第1册，第345页。道光二十九年，兴化知县魏源上书两江总督陆建瀛，对前朝治理失败的经验、当下运河河床北高南低的高下情形、清口分泄洪泽湖水的难度作了分析，提出开辟禹王河入江河道、北移高邮减水坝、从清口分泄洪泽湖水的措施皆不可行，“下河筑堤束水归海之策，均属劳费难成”，当下较为合宜的治标应急之策应是培筑运河西堤，以保东堤：“又有西堤石工高厚坚固，以横障于前，纵有全湖风浪，不能冒过西堤，而东堤所当者不过运河数丈之风浪，岂犹不可守延旬日，以俟收成乎？知下河水利，止求夏秋间缓开旬日而止，则求效不必过侈，经费不必过大，议论不必过创，止求补完西堤以作东堤之保障，而前此种种策画，皆题目过大，旷日无成，均可束之高阁矣。”④《再续行水金鉴·运河》卷3《运河二十八·道光二十九年》“是年，兴化县知县魏源上陆制府论下河水利书”条，第871页。魏源的方案分析综合考虑到各方面的因素，可以说是较为允当的。其建议被采纳，道光二十九年起，随即开始修整东西堤。

一方面，在信息社会环境下，乡建不可能是封闭化进行的，多元化的乡建主体，有利于加强城乡文化交流，促进城乡资本流动，为乡村发展提供更多机遇。而另一方面，不同的主体在投入乡建过程中追求的目标、实践的方式、产生的效果均不相同，对乡村的发展构成不同影响。当前乡建的主体可分为5类：政府、企业、社会团体、设计师个人、村民。

四、结 语

根据前文的分析，可知影响洪泽湖分水与里下河防洪实践过程的因素是多方面的：黄运治理策略的制定与执行受皇帝的决策、官员的行政实践能力的制约。总体而言，黄河变动则是里下河区域治理实践的根本影响因素。以往关于黄运治理对里下河区域的影响研究，多从黄运治理、政府行为中某一个具体方面入手，如此或可将某些具体问题论述得更深入，但对于认识里下河区域的防洪实践过程这一点来说，却显得颇为不足。第一，不够全面。以上各因素虽可独立进行分析，但事实上却相互关联，共同对里下河的治理产生影响。只有统合起来进行观察，才能对里下河的治理有更准确的认识。第二，忽视了黄运治理策略制定中，决策者在国计—民生之间的考量、官员的行政实践能力，及其相互作用的过程，以及黄河变动这一根本因素对前二个因素的影响。

清代在黄河筒瓦厢改道以前的时期，下河积水的排泄经历了以归海为主、归江为主、归江与归海同时并重的阶段，反映出洪泽湖排水对下河地区的压力以及国家制定应对策略过程中的态度与考量。康熙中后期，出于减缓国家因赈济与蠲免巨额帑金支出所导致的财政压力的目的，政府着手解决下河的积水分泄问题，但是出于节约财政投入的考虑，倾向于放弃需投入较多的归海为主的方案，采用短期内可以完成、投入较少的增辟归江之路为主的方案。但是在洪泽湖来水的压力之下，河臣在实践过程中，势必要发挥各归海坝的分泄功能，与之相应，也势必要整治归海河道。乾隆时期，延续了康熙中后期的分水格局与财政考量，倚靠清口分泄大部分的洪泽湖水，下河分水以归江为主，并以水利案的形式屡次维护下河水利工程，下河由此进入较为安宁的时期。嘉道年间，清口淤淀，洪泽湖水入黄出口受阻，下河地区成为洪泽湖水主要的出路，高堰与里运河运堤的压力较之以前尤为吃重，下河排水进入归江与归海并重的时期。

因此，我们认为在下河地区，国计与民生有相互统一的一面。明、清乃至民国时代，淮河为水田和旱田的天然分界线，里下河是江苏省二个主要的稻米产区之一。① 关于稻米产区的论述，可参阅马俊亚：《被牺牲的“局部”：淮北社会生态变迁研究（1680－1949）》，第245页。在维护稻米产区所需要的生态条件上，国计与民生有了统一的前提，这也是洪泽湖水分泄以及下河分水在归海、归江路线上变动的原因之一。但是，这种统一维护的基础受黄河变动的影响，国计民生的筹划皆因黄河变动的节奏而随之变动。康熙后期、乾隆时期黄河尚可控制，洪泽湖也处于可控的水库期，国家对下河水利的治理尚有成效。嘉庆以降，黄河河床淤高，清口淤淀，黄运格局发生了根本的变化，洪泽湖失去了入黄出口，只得以下河为出水通道，是为自然之势。因此，从这个意义上说，黄河变动是根本的影响因素。

同时由于官僚制度治水职能的性质，国计与民生又呈现出背离的一面。冀朝鼎先生论述过官僚制度的治水职能：“官僚制度的职能取决于统治集团的政治目的，远过于一般所认为的对人民大众的义务感。”②冀朝鼎：《中国历史上的基本经济区与水利事业的发展》，北京：中国社会科学出版社，1981年，第64页。诚哉斯言。康熙与乾隆皇帝均出自国家财政的考量，制定了相应的下河分水策略，而河务官员在执行过程中更多的是出自其职责的考虑，只在河湖自然条件、水利工程的状况以及财政投入允许的条件下，才能兼顾到民生。嘉庆、道光年间，河务敝坏，下河防洪遂无法通过归海坝的调节来实现，转而以坚筑运堤为应对之策。质言之，乾隆时期下河水利治理的决策从政治型因素向技术型因素的转变，是建立在黄河可控与国家巨大财政投入的基础上的。