土地利用的核心矛盾

土地科学：　　研究土地资源、土地利用和人地关系及其管理的科学。属于自然科学和社会科学的交叉学科。　　研究方法：　　土地科学以土地为研究对象，包括土地利用和土地关系两个方面。　　一、研究土地资源的合理利用与保护，以及在社会经济发展中的土地利用及其优化配置问题；　　二、研究土地在社会利用过程中存在的种种矛盾的产生、发展和消亡的规律，研究、制定解决这些矛盾的相应政策、法律、技术方法和符合国家利益的利用规划。

根据土地的用途及土地利用的状况把土地资源分为耕地、林地、草地、建设用地。我国人均土地资源占有量小，且各类土地资源所占的比例不尽合理，主要是耕地林地少，难利用土地多，后备土地资源不足。人与耕地的矛盾尤为突出。我国的耕地和林地主要分布在气候湿润的东部季风区，草地主要分布在年平均降水量不足400毫米的西部内陆地区。土地资源的人为破坏现象有水土流失、土地荒漠化、乱占耕地。土地资源的一项基本国策是十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地。

土地利用管理，是指国家通过一系列法律的、经济的、技术的以及必要的行政手段，确定并调整土地利用的结构、布局和方式，以保证土地资源合理利用与保护的一种管理。中央政府调控的目标是实现土地资源的均衡有序利用和经济社会的可持续发展。理论上其决策是符合全社会福利最大化原则的。从这种意义上来说，中央与地方的调控目标应该是一致的。但是，作为具有“经济人”思维的地方政府，也有与中央政府利益不一致的地方。原因主要在于：一是社会整体的福利最大化并不意味着具体每一个区域民众的福利最大化；而恰恰相反，社会全体人们的福利最大化恰恰是在各个区域人们可能实现的最大化福利“抽肥补瘦”的基础上来实现的。二是区域经济发展目标的内在驱动。当绝大多数地区都严格执行紧缩政策时，少数几个地区采取欺行为，就有可能既不受查处（不至于影响到宏观调控大局），又能实现更快速度的发展。三是地方财政增收的现实需要。①土地国有这一基础条件为地方政府财政增收提供了便捷的途径，地方政府会想方设法在土地上多筹钱，满足财政支出的需要，以实现政府的各项工作目标。当然其中也不排除个别公权力执行者存在着不当个人利益的驱动。 由于土地资源市场配置机制尚不够成熟，政府过度干预，在地方政府追求地区经济总量最大化的动机下，更容易导致土地资源过度供给、价格过低，引起了土地过度需求和低效利用。土地利用总体规划的城镇规模控制目标在内涵与外延意义上均未得到很好的实现。地方政府是城镇土地的事实所有者与各类土地的管理者，掌握了极大的土地调控权力。为了实现任期内的政绩最大化，地方政府片面追求GDP的提高，土地往往成为推动经济增长的重要“杠杆”。其结果，不仅提高了经济发展的过度性土地代价，还使未来的土地供应难以持续。而耕地与生态保护等具有公共物品属性的土地管理活动在地方上严重供给不足，导致土地利用规划的耕地保护等目标难以在地方上得到具体落实。